農(nóng)村小型金融組織適應(yīng)性成長的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

農(nóng)村小型金融組織“適應(yīng)性”成長的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

我國農(nóng)村小型金融組織應(yīng)該尋求新型成長模式，這是克服我國傳統(tǒng)存量式農(nóng)村金融改革弊端的要求，同時(shí)也是對(duì)我國十余年來增量式農(nóng)村金融改革發(fā)展中存在的問題進(jìn)行深刻剖析的結(jié)果。本章在對(duì)我國農(nóng)村金融改革歷程進(jìn)行簡單回顧的基礎(chǔ)上，深入思考農(nóng)村金融改革的未來方向。在全面搜集我國農(nóng)村小型金融組織相關(guān)數(shù)據(jù)和開展實(shí)地調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以新一輪農(nóng)村金融改革中的NGO公益性小額信貸組織、小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行為例[1]，對(duì)農(nóng)村小型金融組織發(fā)展進(jìn)行現(xiàn)實(shí)剖析，深入分析農(nóng)村小型金融組織發(fā)展存在的問題及其原因，為我國農(nóng)村小型金融組織選擇新型成長模式尋求現(xiàn)實(shí)依據(jù)。第一節(jié)路徑依賴還是適應(yīng)性選擇：我國農(nóng)村金融改革反思金融是經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村金融制度變革的成功是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的關(guān)鍵。我國正處于由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，金融制度變革是體制轉(zhuǎn)軌的重要內(nèi)容?？偨Y(jié)農(nóng)村金融制度演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有利于新一輪農(nóng)村金融改革順利推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村小型金融組織健康成長，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。一我國農(nóng)村金融改革歷程簡要回顧縱觀改革開放以來我國30多年的農(nóng)村金融改革歷程，我們可以將農(nóng)村金融改革分為以下四個(gè)階段。1.機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)整階段（1979～1992年）改革開放以后，我國對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了恢復(fù)，這段時(shí)期內(nèi)的正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社，另外，非正規(guī)金融組織——農(nóng)村合作基金會(huì)也開始出現(xiàn)并獲得快速發(fā)展。1979年初，我國正式恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，中國農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)支農(nóng)資金管理，集中辦理農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)，成為我國從事農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的國有專業(yè)銀行。1984年以后，為適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，國家制定國有企業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。1985年，中央“一號(hào)文件”提出“中國農(nóng)業(yè)銀行要實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，提高資金營運(yùn)效率”，中國農(nóng)業(yè)銀行開始向企業(yè)化轉(zhuǎn)變。國家規(guī)定各國有專業(yè)銀行的業(yè)務(wù)可以適當(dāng)交叉，銀行可以選擇企業(yè)，企業(yè)也可以選擇銀行，四大國有專業(yè)銀行之間開始出現(xiàn)競爭，中國農(nóng)業(yè)銀行以外的銀行開始為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款，將業(yè)務(wù)延伸至農(nóng)村。在農(nóng)村信用社改革發(fā)展方面，1979年，國家將農(nóng)村信用社在機(jī)構(gòu)定位上確認(rèn)為“集體所有制的金融組織”，改變其原來“人民公社的金融部門”的定位。更重要的是，國家同時(shí)將農(nóng)村信用社確認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，這實(shí)際上使農(nóng)村信用社繼續(xù)沿著“官辦”道路前進(jìn)，它的“東家”由原來的人民公社變成中國農(nóng)業(yè)銀行，行政色彩依然濃厚。1984年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革農(nóng)村信用社管理體制的報(bào)告》，決定恢復(fù)農(nóng)村信用社組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性。在隨后的1987年和1990年，國家多次針對(duì)農(nóng)村信用社出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)銀行為使農(nóng)村信用社回歸“合作制”，也在民主管理、業(yè)務(wù)管理、組織建設(shè)等方面進(jìn)行了一系列改革?？梢钥闯?，當(dāng)時(shí)國家的政策初衷在于改變農(nóng)村信用社長時(shí)間偏離合作金融軌道的狀況，力圖引導(dǎo)它朝著規(guī)范的合作金融方向前進(jìn)。改革開放以后，為有效管理集體積累資金，國家允許利用其所統(tǒng)管的集體資金在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行內(nèi)部有償融資。1984年，中央“一號(hào)文件”允許農(nóng)民和集體資金自由地或有組織地流動(dòng)，不受地域限制。從20世紀(jì)80年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而當(dāng)時(shí)正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求。在國家政策的支持下，隨著市場化程度的不斷提高，我國農(nóng)村出現(xiàn)了一種非正規(guī)的農(nóng)村金融組織——農(nóng)村合作基金會(huì)。1984～1992年，連續(xù)多年的中央“一號(hào)文件”明確指出要用好集體資金，財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)銀行等也先后出臺(tái)政策，對(duì)發(fā)展農(nóng)村合作基金會(huì)給予充分肯定與支持，良好的政策環(huán)境促使農(nóng)村合作基金會(huì)在這一階段迅速發(fā)展。2.體系重構(gòu)與商業(yè)化階段（1992～1999年）在1992年鄧小平南方談話以后，中國更加堅(jiān)定了社會(huì)主義道路，1992年秋，黨的十四大正式提出了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)——建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國“市場化”改革道路向前邁進(jìn)了一大步。這個(gè)大趨勢(shì)在農(nóng)村金融改革領(lǐng)域也有充分的體現(xiàn)，中國人民銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行先后出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決議。1992年，中國農(nóng)業(yè)銀行印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村金融改革開放的意見》，提出我國農(nóng)村金融改革要提高農(nóng)村金融效率，試圖建立農(nóng)村市場金融體制。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》要求“現(xiàn)有的專業(yè)銀行要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行，根據(jù)需要組建農(nóng)村合作銀行”，指明了農(nóng)村金融商業(yè)化的方向。1994年，我國組建政策性銀行，將中國農(nóng)業(yè)銀行的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來，成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1995年，我國出臺(tái)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，加快了農(nóng)村金融領(lǐng)域的商業(yè)化步伐。1996年，中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社正式脫離行政隸屬關(guān)系。至此，我國完善的農(nóng)村金融體系基本形成，其由商業(yè)性金融（中國農(nóng)業(yè)銀行）、政策性金融（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）和合作性金融（農(nóng)村信用社）組成。在1992年及隨后的幾年里，我國整個(gè)金融行業(yè)發(fā)展很快，但由于相關(guān)政策不完善和有效監(jiān)管缺失，我國的金融行業(yè)也積累了較大的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)問題在農(nóng)村金融領(lǐng)域也很明顯。在當(dāng)時(shí)市場利率高企的大環(huán)境下，農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展很快。但這也暴露出很多問題，行政干預(yù)嚴(yán)重，高息攬儲(chǔ)和放貸，管理水平低下，經(jīng)營效益下滑明顯，資金投放“非農(nóng)化”很嚴(yán)重，整體金融風(fēng)險(xiǎn)放大。1997年亞洲金融危機(jī)以后，出于對(duì)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮，中國農(nóng)業(yè)銀行大量撤并其在農(nóng)村地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，收縮貸款審批權(quán)限。1999年1月，國務(wù)院發(fā)布文件，正式宣布在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會(huì)。我國農(nóng)村金融進(jìn)入“治理整頓”階段，但商業(yè)化改革的整體趨勢(shì)并沒有改變。3.產(chǎn)權(quán)改革階段（1999～2004年）在“行社脫鉤”前后近20年里，國家一直試圖恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作金融本色，但產(chǎn)權(quán)制度不合理、行政干預(yù)嚴(yán)重等問題，使農(nóng)村信用社改革實(shí)踐沒有達(dá)到預(yù)期目的。特別是在1998年以后，中國農(nóng)業(yè)銀行大量撤并其在農(nóng)村的分支機(jī)構(gòu)，這使農(nóng)村信用社成為農(nóng)村地區(qū)的壟斷性“官辦”金融機(jī)構(gòu)。1999年，中國人民銀行在江蘇省開展農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，開展清產(chǎn)核資，組建縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社，轉(zhuǎn)換機(jī)制，明確產(chǎn)權(quán)，消化歷史包袱，組建江蘇省農(nóng)村信用聯(lián)社。2003年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)從江蘇省擴(kuò)大到吉林、山東、江西、浙江、陜西、重慶、貴州和江蘇八個(gè)?。ㄊ校?，試點(diǎn)改革的總體思路是“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)”。2004年8月，國務(wù)院將農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)擴(kuò)大至除西藏、海南以外的全國29個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）。此輪農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)在于完善公司治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，將農(nóng)村信用社管理和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任下放給各省級(jí)政府。改革的核心是產(chǎn)權(quán)問題，通過將農(nóng)村信用社改造成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場經(jīng)濟(jì)主體，積極推進(jìn)農(nóng)村信用社向股份制和商業(yè)化銀行轉(zhuǎn)變。至此，國家開始不再試圖將農(nóng)村信用社回歸合作金融道路，而是促使農(nóng)村信用社朝著合作制和商業(yè)化方向邁進(jìn)。4.增量式改革階段（2004年至今）改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革主要圍繞中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社展開。從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)調(diào)整到“行社脫鉤”再到產(chǎn)權(quán)改革的整個(gè)改革歷程可以看出，農(nóng)村金融改革局限于體制內(nèi)。民間金融則沒有明確的發(fā)展規(guī)劃，一直在“一放就亂，一抓就緊”二者之間徘徊，國家在總體上對(duì)民間金融表現(xiàn)出抑制和打壓的態(tài)度。隨著中國農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村信用社也開始商業(yè)化。由于體制內(nèi)的外生性、商業(yè)化，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不愿意服務(wù)農(nóng)村。非正規(guī)金融內(nèi)生于農(nóng)村，但一直受到打壓，存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，我國缺少真正為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，特別是很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了基礎(chǔ)金融服務(wù)空白的局面。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生變化，進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的階段，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題開始成為黨和政府高度重視的“三農(nóng)”問題。從此時(shí)開始，農(nóng)村金融發(fā)展問題也引起了黨和政府的高度重視。2004年，我國中央“一號(hào)文件”提出要引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資本發(fā)展多種所有制農(nóng)村金融組織，這從指導(dǎo)思想上表明我國將開始重視發(fā)展增量式農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，拉開了新一輪農(nóng)村金融改革的序幕。2005年，中國人民銀行在山西、四川、貴州、內(nèi)蒙古、陜西五?。▍^(qū)）開始試點(diǎn)發(fā)展小額貸款公司，這是我國在20世紀(jì)90年代中期開始引入小額信貸以來，在小額信貸領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，我國的小額信貸在經(jīng)歷了NGO小額信貸階段、官方小額信貸階段以后，進(jìn)入了小額貸款公司階段。2006年12月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，允許在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司三類新型金融機(jī)構(gòu)。2008年，小額貸款公司在我國全面發(fā)展。整體來說，此輪增量式農(nóng)村金融改革的出發(fā)點(diǎn)是從體制外探索對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行改革，建立更加市場化和充滿競爭性的農(nóng)村金融市場，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的目的。二農(nóng)村金融改革思考：“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”視角我國農(nóng)村金融改革是在特定歷史、經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境下由政府主導(dǎo)完成的，這種制度演進(jìn)是“路徑依賴”的結(jié)果還是一種“適應(yīng)性選擇”，值得我們深入思考?？偨Y(jié)我國過去農(nóng)村金融改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于我國當(dāng)前新一輪農(nóng)村金融改革的深入。（一）“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”的理論邏輯“路徑依賴”最初由PaulA.David提出，W.BrianArthur對(duì)“路徑依賴”理論做了進(jìn)一步拓展。它類似于物理學(xué)中的“慣性”，如果物體一旦進(jìn)入某一軌道就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。人們一旦選擇某種制度，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期和既得利益約束等多方面的因素，原有既定的路徑選擇方向會(huì)在以后的發(fā)展中不斷自我強(qiáng)化，最終進(jìn)入鎖定狀態(tài)，人們想要擺脫這種狀態(tài)變得十分困難?！斑m應(yīng)性選擇”理論是在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的。在經(jīng)歷了新古典經(jīng)濟(jì)增長理論與內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論之后，制度變遷理論逐漸得到發(fā)展。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)忽略了制度因素，內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論視制度為外生給定，制度變遷理論則將制度作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)內(nèi)生變量，認(rèn)為只有制度創(chuàng)新才是最重要的。但制度變遷的效率不是永恒不變的，每一種制度的效率都是相對(duì)的，均有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和衰亡的歷史過程。制度績效屬于動(dòng)態(tài)的范疇，這種動(dòng)態(tài)變化即制度的適應(yīng)性效率來自制度與組織、人及環(huán)境的適應(yīng)程度。因此，制度的“適應(yīng)性選擇”理論應(yīng)運(yùn)而生?！奥窂揭蕾嚒迸c“適應(yīng)性選擇”不是沒有關(guān)系的，它們都屬于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論范疇，都是制度變遷理論的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家布羅姆利認(rèn)為，基于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑的不同，我們可以把制度變遷分為四種類型：提高生產(chǎn)效率的制度變遷、重新分配收入的制度變遷、重新分配經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的制度變遷和重新分配經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的制度變遷。布羅姆利認(rèn)為，發(fā)生最為頻繁的制度變遷是通過改變?nèi)祟愋袨榈倪x擇以提高生產(chǎn)效率的制度變遷，它類似于“增大餡餅”的尋利性活動(dòng)。制度對(duì)人類行為選擇的限制、解放、擴(kuò)展都會(huì)影響生產(chǎn)效率，同時(shí)制度結(jié)構(gòu)也會(huì)影響個(gè)人與企業(yè)的激勵(lì)約束相容度，最終影響生產(chǎn)可能性曲線。一般來說，制度變遷的效率通常與時(shí)間呈負(fù)相關(guān)，遵循邊際效率遞減規(guī)律，即制度隨著生存時(shí)間的推移而呈現(xiàn)效率下降的規(guī)律，因此制度也隨之走向衰亡，這就是制度適應(yīng)性效率遞減規(guī)律。制度變遷績效搭建了“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”理論的橋梁，我國農(nóng)村金融制度演進(jìn)也是制度變遷績效變化的過程，這印證了我國農(nóng)村金融制度演進(jìn)的“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”過程。改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革主要圍繞中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社展開，改革局限于體制內(nèi)，具有高度的“路徑依賴”性。2004年以來，隨著我國整體市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，金融市場化程度不斷提高。黨的十八大提出要進(jìn)一步深化金融體制改革，推進(jìn)金融創(chuàng)新，健全現(xiàn)代金融體系，提升金融業(yè)整體實(shí)力和服務(wù)水平。我國新一輪農(nóng)村金融改革逐步突破原有的體制內(nèi)限制，將體制外的力量逐漸引入農(nóng)村金融領(lǐng)域，這將是一個(gè)效率不斷提高的過程，是“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”動(dòng)態(tài)演化的結(jié)果。（二）我國農(nóng)村金融改革的基本特征“路徑依賴”是“適應(yīng)性選擇”的邏輯起點(diǎn)，“適應(yīng)性選擇”則是“路徑依賴”的演化原則，兩者相互糅合，仔細(xì)思考便可以發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村金融改革具有以下基本特征。1.改革的階段性目標(biāo)具有明顯的“時(shí)代背景”從前文所述的我國農(nóng)村金融改革歷程可以看出，改革開放以來，農(nóng)村金融改革的每一個(gè)階段都有明顯的階段性目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)與我國整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展是聯(lián)系在一起的。第一階段主要是通過恢復(fù)和建立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)村金融在農(nóng)村的地位和基本職能，改變高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”的局面。第二階段是在我國開始市場經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下進(jìn)行的，改革的目標(biāo)與國際接軌，建立與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的完備的農(nóng)村金融體系，提高農(nóng)村金融效率，逐漸建立農(nóng)村的市場化金融體制。在改革過程中金融監(jiān)管權(quán)力開始下放，引導(dǎo)非正規(guī)金融的發(fā)展。第三階段是我國存量式農(nóng)村金融深化改革的階段，以產(chǎn)權(quán)改革為主題，進(jìn)一步明確商業(yè)化改革方向，下放金融發(fā)展與管理權(quán)力。改革重點(diǎn)是規(guī)范農(nóng)村金融市場秩序，加強(qiáng)金融監(jiān)管，強(qiáng)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場化主體地位，建立規(guī)范的農(nóng)村金融市場秩序，促進(jìn)農(nóng)村金融市場健康發(fā)展。2004年以后的新一輪農(nóng)村金融改革是為適應(yīng)黨和政府高度重視“三農(nóng)”問題的基本政策導(dǎo)向，發(fā)揮農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的作用，引導(dǎo)體制外力量進(jìn)入農(nóng)村金融領(lǐng)域，進(jìn)一步完善和發(fā)展農(nóng)村金融市場而展開的。2.制度變遷強(qiáng)制性色彩濃厚，過程注重漸進(jìn)性從我國30多年的農(nóng)村金融改革歷程中可以看出，無論是正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還是非正規(guī)農(nóng)村金融組織，其成立、發(fā)展和改革，都是政府出于對(duì)既有經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)化和鞏固的考慮。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的分工和調(diào)整，以及商業(yè)化和產(chǎn)權(quán)改革都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。從農(nóng)村信用社歸口問題的調(diào)整到產(chǎn)權(quán)制度的改革，反映出地方政府在農(nóng)村信用社改革領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)開始增大，個(gè)人、企業(yè)組織開始參與改革。但總體來說，政府對(duì)農(nóng)村金融制度變遷一直持謹(jǐn)慎的態(tài)度，中央政府在農(nóng)村金融改革領(lǐng)域的放權(quán)讓利進(jìn)展很慢，中央政府成為制度變遷的主導(dǎo)者。我國對(duì)于非正規(guī)農(nóng)村金融組織的態(tài)度也具有很強(qiáng)的政府利益主導(dǎo)性，缺乏有效的長期性政策引導(dǎo)與支持。當(dāng)非正規(guī)農(nóng)村金融組織有利于政府效用增加時(shí)，非正規(guī)農(nóng)村金融組織就能獲得相對(duì)寬松的政策環(huán)境；當(dāng)非正規(guī)農(nóng)村金融組織造成較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府就會(huì)對(duì)非正規(guī)農(nóng)村金融組織進(jìn)行毫不猶豫的打擊。這導(dǎo)致我國農(nóng)村金融改革行政色彩濃厚，內(nèi)生性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)難以建立?？傮w來說，我國農(nóng)村金融制度采取的是“強(qiáng)制性”與“漸進(jìn)性”相結(jié)合的變遷方式。不可否認(rèn)，這種制度變遷方式能夠有效降低農(nóng)村金融制度變遷成本，使農(nóng)村金融組織和經(jīng)濟(jì)主體逐漸適應(yīng)制度變遷，減少對(duì)新制度的抵制，在一定程度上降低了制度安排的摩擦成本，避免了制度震蕩產(chǎn)生的破壞性，但也進(jìn)一步促使我國農(nóng)村金融改革陷入“路徑依賴”狀態(tài)。3.農(nóng)村金融改革對(duì)市場機(jī)制的培育滯后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家實(shí)施“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”政策模式，政府控制單一金融制度，對(duì)社會(huì)資金進(jìn)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，金融市場機(jī)制的作用沒有得到發(fā)揮，農(nóng)村金融只是政府獲取農(nóng)村資金剩余的工具，資源配置功能完全消失。中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)以后，存在同時(shí)經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的情況，引發(fā)嚴(yán)重的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，但長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國在實(shí)踐上經(jīng)常把政策性資金當(dāng)作財(cái)政投入資金。1994年，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立標(biāo)志著農(nóng)村政策性金融制度安排進(jìn)入農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)中，這是我國農(nóng)村金融改革史上的一大“突破”，有利于培育農(nóng)村金融市場化作用機(jī)制。但中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在1998年業(yè)務(wù)范圍調(diào)整以后，僅僅承擔(dān)了糧食收購貸款的職責(zé)，成為“糧食收購銀行”，原有的農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧等專項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)給國有商業(yè)銀行，中國農(nóng)業(yè)銀行事實(shí)上又重新同時(shí)經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。從制度創(chuàng)新的角度來看，這是我國農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性金融改革的一次“倒退”，是農(nóng)村金融市場化作用機(jī)制培育的一個(gè)“試錯(cuò)”過程。中國農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革的目的在于將農(nóng)村政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)分開，其用意是合理的，但隨后的發(fā)展證明此輪改革并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，農(nóng)村金融市場化作用機(jī)制并沒有形成。商業(yè)化改革使大批基層分支機(jī)構(gòu)撤離農(nóng)村，貸款權(quán)限進(jìn)一步上收，這使得農(nóng)村金融出現(xiàn)“真空”，農(nóng)村信用社事實(shí)上成為農(nóng)村地區(qū)的壟斷性金融機(jī)構(gòu)。國有銀行的商業(yè)化改革本身無可厚非，傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸供給模式應(yīng)該改變，但問題的關(guān)鍵在于在我國農(nóng)村金融市場化作用機(jī)制還沒有發(fā)展起來的情況下，農(nóng)村遭遇激烈的商業(yè)化改革。在傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸供給模式下，雖然資金利用效率很低，農(nóng)村尚可以獲得部分資金注入，而當(dāng)時(shí)的商業(yè)化改革是在缺乏完善的市場化作用機(jī)制的情況下進(jìn)行的，其效果可想而知。我國力圖恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作制，但幾年的改革實(shí)踐證明我國已經(jīng)缺乏合作制金融的基礎(chǔ)，因此農(nóng)村信用社改革也走上了商業(yè)化道路。可以看出，我國在農(nóng)村金融改革特別是存量式農(nóng)村金融改革過程中對(duì)農(nóng)村金融市場機(jī)制培育滯后，大大降低了農(nóng)村金融政策的“適應(yīng)性”，不利于有效發(fā)揮農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的功能。（三）對(duì)未來我國農(nóng)村金融改革的思考我國農(nóng)村金融制度演進(jìn)是“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”相互糅合的結(jié)果，下一步農(nóng)村金融改革應(yīng)遵循制度變遷的歷史規(guī)律，在“路徑依賴”的基礎(chǔ)上增強(qiáng)“制度適應(yīng)性”，逐步消除對(duì)政府改革的依賴。1.降低農(nóng)村金融改革的政府強(qiáng)制性長期以來，我國農(nóng)村金融改革都由政府主導(dǎo)發(fā)起，采取強(qiáng)制性制度變遷方式，在短時(shí)間內(nèi)建立起了基本完善的農(nóng)村金融體系，這種自上而下的改革在一定程度上提高了制度變遷效率。但是這種政府主導(dǎo)性太強(qiáng)的農(nóng)村金融改革造成甚至強(qiáng)化了改革對(duì)政府的依賴，不利于農(nóng)村金融市場機(jī)制作用的發(fā)揮。另外，政府主導(dǎo)性太強(qiáng)的農(nóng)村金融改革抑制了民間金融的發(fā)展。民間金融是市場需求與供給共同作用的產(chǎn)物，能夠利用親緣、血緣、人緣、地緣建立“關(guān)系性”借貸網(wǎng)絡(luò)，能夠降低信息不對(duì)稱程度，有效克服道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題，借貸條件靈活，利率隨行就市，具有方便、靈活的特征，與農(nóng)戶和小微企業(yè)的資金需求額度較小、分散等特點(diǎn)相適應(yīng)。因此，未來的農(nóng)村金融改革需要進(jìn)一步深化，進(jìn)一步引入市場化力量，擺脫對(duì)政府力量的剛性依賴，有效處理好政府與市場的關(guān)系。從思想上逐漸降低改革對(duì)政府的依賴性，尊重基層市場力量。政府不再對(duì)民間金融實(shí)施簡單打壓或取締，關(guān)鍵是要建立誘導(dǎo)性農(nóng)村金融變遷模式，逐漸消除對(duì)政府改革的依賴。規(guī)范民間金融，承認(rèn)其合法性，將其從“地下”引上正規(guī)的發(fā)展道路，制定公平的市場準(zhǔn)入與退出制度。2.提高農(nóng)村金融制度適應(yīng)性效率農(nóng)村金融改革是在長期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)下進(jìn)行的，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大背景下，農(nóng)村金融改革采取“漸進(jìn)式”模式，這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果，是對(duì)我國“過去”的尊重，也是對(duì)我國當(dāng)前基本國情的考慮和審慎把握。當(dāng)前我國農(nóng)村金融改革面臨“攻堅(jiān)性”問題，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)依然模糊，所有者缺位明顯，存在嚴(yán)重的內(nèi)部經(jīng)理人控制現(xiàn)象，產(chǎn)權(quán)改革依然是未來的改革重點(diǎn)和難點(diǎn)。從新一輪農(nóng)村金融改革進(jìn)展情況來看，農(nóng)村小型金融組織成長時(shí)間不長，相關(guān)金融制度不夠健全，改革實(shí)踐效果與改革初衷存在較大差距。村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司商業(yè)化動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，存在“使命偏移”的現(xiàn)象。我國農(nóng)村金融改革已經(jīng)觸及深水區(qū)，必然會(huì)涉及利益集團(tuán)的利益調(diào)整，必然會(huì)遭到反對(duì)勢(shì)力的阻撓。未來的農(nóng)村金融改革需要在妥善處理好集團(tuán)利益的同時(shí)進(jìn)行體制創(chuàng)新，實(shí)施靈活的漸進(jìn)式改革，注重金融政策的開放性和可持續(xù)性，尊重市場力量的作用，消除農(nóng)村金融改革對(duì)政府的依賴。另外，要注重營造一種開放、競爭、效率和契約自由的市場經(jīng)濟(jì)思想氛圍，破除特權(quán)和人治觀念，提高整個(gè)農(nóng)村金融制度的適應(yīng)性效率，按照現(xiàn)代金融制度的基本要求建立一個(gè)完整高效、功能齊全的農(nóng)村金融體系。3.遵循市場規(guī)律，重視農(nóng)村金融市場機(jī)制培育改革開放以來的農(nóng)村金融改革使我國農(nóng)村金融供給機(jī)制逐漸完善，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化。在整個(gè)農(nóng)村金融改革過程中，采取市場增進(jìn)的方式，中央政府將金融發(fā)展與管理的權(quán)力逐漸下放，地方政府在農(nóng)村金融改革中的地位有所提升，個(gè)人、企業(yè)組織也開始參與農(nóng)村金融改革。從農(nóng)村信用社歸口問題的調(diào)整，到產(chǎn)權(quán)制度改革和商業(yè)化推進(jìn)，地方政府的主導(dǎo)地位逐漸顯現(xiàn)。新一輪農(nóng)村金融改革發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村小型金融組織，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村金融改革，以企業(yè)方式設(shè)立小額貸款公司，企業(yè)組織的主體地位逐漸顯現(xiàn)。這是一個(gè)市場化程度不斷提高的過程，體現(xiàn)出農(nóng)村金融改革手段市場化和機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制市場化的不斷完善。在未來的農(nóng)村金融改革中，我們應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)過去30多年農(nóng)村金融改革的教訓(xùn)，繼續(xù)遵循市場規(guī)律，重視農(nóng)村金融市場機(jī)制培育。充分發(fā)揮政策性金融資源配置機(jī)制的作用，加強(qiáng)農(nóng)村金融市場競爭，積極推進(jìn)農(nóng)村利率市場化改革，有效處理好農(nóng)村金融改革中的政府與市場行為。4.強(qiáng)化農(nóng)村金融組織的“功能觀”改革開放以來，我國農(nóng)村金融改革如火如荼地進(jìn)行，但改革的思路及范式仍顯陳舊，是以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建立和調(diào)整為核心展開的，大多只涉及機(jī)構(gòu)的建立與撤銷及人事的安排與調(diào)整，如中國農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)、“行社脫鉤”、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立等，這種改革范式稱為“機(jī)構(gòu)觀”改革路線。未來，我國農(nóng)村金融改革需要在金融“功能觀”指導(dǎo)下進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)從圍繞機(jī)構(gòu)變化與調(diào)整轉(zhuǎn)向金融功能發(fā)揮的變革。新一輪農(nóng)村金融改革應(yīng)該把握一個(gè)基本點(diǎn)，那就是通過構(gòu)建有效的農(nóng)村資金融通體系，防止農(nóng)村資金大量外流，同時(shí)引導(dǎo)外界資金進(jìn)入農(nóng)村，真正發(fā)揮農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的功能。要對(duì)農(nóng)村金融組織功能進(jìn)行有效定位，不能隨意變更業(yè)務(wù)范圍；不能今天要多建網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)村市場，美其名曰為了支持“三農(nóng)”，不久又要撤并多余網(wǎng)點(diǎn)，說是為了上升經(jīng)營層次；集中資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。例如，對(duì)于農(nóng)村信用社，我們不應(yīng)該拘泥于合作制或是商業(yè)化的整體目標(biāo)模式，要承認(rèn)和引導(dǎo)農(nóng)村信用社向商業(yè)化和股份化趨勢(shì)發(fā)展，農(nóng)村信用社定位最關(guān)鍵的問題不在于其是商業(yè)化道路還是合作制道路，為農(nóng)村服務(wù)才是最應(yīng)該堅(jiān)持的，采取什么樣的方式服務(wù)“三農(nóng)”才是應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的問題。商業(yè)化或合作制只是途徑，服務(wù)“三農(nóng)”才是目的。各類農(nóng)村小型金融組織的成長不應(yīng)該由政府做出明顯的數(shù)量和方向性限制，因?yàn)槲覈鲄^(qū)域經(jīng)濟(jì)存在很大差異，要賦予各省級(jí)政府根據(jù)其所在區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行目標(biāo)定位的權(quán)力，使其從各區(qū)域的實(shí)際需求和優(yōu)勢(shì)出發(fā)，演繹出外部環(huán)境對(duì)金融的功能需求，然后探究需要何種類型的農(nóng)村小型金融組織來承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)其功能需求。我國應(yīng)該允許各地區(qū)農(nóng)村小型金融組織根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民金融意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范能力和農(nóng)村金融供需情況等靈活確定貸款利率。前文對(duì)我國農(nóng)村金融改革進(jìn)行了簡單的歷程回顧，從制度層面總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。我國增量式農(nóng)村金融改革和農(nóng)村小型金融組織的成長不能在短期內(nèi)迅速擺脫“路徑依賴”，在制度變遷“邊際效率遞減”規(guī)律的作用下，應(yīng)該加大創(chuàng)新力度，注重市場力量的發(fā)揮，提高制度變遷的適應(yīng)性效率，避免使農(nóng)村小型金融組織成長陷入“路徑依賴”而無法自拔的狀況，這個(gè)歷史與邏輯分析的結(jié)論為農(nóng)村小型金融組織“適應(yīng)性”成長提供了一定的現(xiàn)實(shí)和理論支撐。農(nóng)村小型金融組織成長至今，在成長實(shí)踐過程中出現(xiàn)的主要現(xiàn)實(shí)問題值得我們深入思考，本章第二節(jié)及后續(xù)的幾節(jié)內(nèi)容將介紹我國小額信貸組織和村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村小型金融組織在成長過程中面臨的主要問題，包括NGO小額信貸組織的資金短缺問題、小額貸款公司的“使命偏移”問題以及村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中行政色彩濃厚、缺乏“支農(nóng)”積極性等問題。這些問題的存在使我國的新一輪農(nóng)村金融改革難以達(dá)到預(yù)期效果，也為農(nóng)村小型金融組織選擇新型成長模式提供現(xiàn)實(shí)層面的依據(jù)。第二節(jié)NGO小額信貸資金困境與覆蓋面廣度：現(xiàn)況考察與理論詮釋一NGO小額信貸資金困境：一個(gè)世界性難題從國際小額信貸發(fā)展來看，小額信貸最初與由外部力量發(fā)起的非政府組織（NGO）執(zhí)行的貸款計(jì)劃有關(guān)，隨著發(fā)展的不斷深入，小額信貸組織呈現(xiàn)日益多元化的局面。從總體上說，小額信貸組織分為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和半正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，前者主要是指商業(yè)銀行、國有開發(fā)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、信用合作社和一些非銀行金融機(jī)構(gòu)，后者主要以NGO小額信貸組織為主。目前，國際上反映小額信貸組織扶貧狀況和判斷社會(huì)目標(biāo)是否出現(xiàn)偏移的指標(biāo)主要有：女性借款比例、每名員工對(duì)應(yīng)的借款人數(shù)、人均貸款規(guī)模、人均貸款規(guī)模占人均GNP比例。前兩個(gè)指標(biāo)數(shù)值越大表示社會(huì)目標(biāo)執(zhí)行情況越好，后兩個(gè)指標(biāo)數(shù)值越小表示社會(huì)目標(biāo)執(zhí)行情況越好。表3-1表示2003年國際上不同類型的小額信貸組織績效比較[2]，從中可以看出，NGO小額信貸組織女性借款比例達(dá)到73.6%，人均貸款規(guī)模為335美元，人均貸款規(guī)模占人均GNP比例為36.1%，每名員工對(duì)應(yīng)的借款人數(shù)為154人。而且NGO小額信貸組織貸款組合風(fēng)險(xiǎn)＞30天比例為1.8%，大大低于其他類型小額信貸組織的指標(biāo)數(shù)值。從這些常見的扶貧績效的指標(biāo)可以看出NGO小額信貸組織不僅在完成服務(wù)窮人的社會(huì)使命上優(yōu)于其他類型機(jī)構(gòu)，在貸款質(zhì)量上也要好些，這表明NGO小額信貸是最有效和適合窮人的組織形式，其曾經(jīng)為國際扶貧工作做出了很大貢獻(xiàn)。表3-12003年國際上不同類型的小額信貸組織績效比較然而，NGO小額信貸組織在發(fā)展過程中的資金困境問題也十分突出，資金大部分源于外界捐贈(zèng)資金，由于它們屬于一般法律注冊(cè)實(shí)體，不受制于銀行或金融管理者的監(jiān)督，其法律地位禁止吸收公眾儲(chǔ)蓄。表3-1也顯示NGO小額信貸組織能夠獲得的自愿儲(chǔ)蓄總額也很少，不像商業(yè)銀行、信用合作社等機(jī)構(gòu)一樣能動(dòng)員公眾儲(chǔ)蓄，并具有很強(qiáng)的杠桿工具。另外NGO小額信貸組織不完善的所有權(quán)結(jié)構(gòu)讓它們獲得非捐贈(zèng)資金也很難。為了克服資金困境，從20世紀(jì)90年代末期和21世紀(jì)初期以來，一些NGO小額信貸組織轉(zhuǎn)型為接受國家正規(guī)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，通過正規(guī)化使NGO小額信貸組織可以從更多渠道獲得資金，以增強(qiáng)其權(quán)益杠桿能力，創(chuàng)造更加穩(wěn)定可靠的資金基礎(chǔ)[3]。我國NGO小額信貸在發(fā)展過程中存在諸多問題，其中資金短缺問題尤為突出。國際援助資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金一直是小額信貸組織的主要資金來源，政府投入和商業(yè)化融資資金非常有限。根據(jù)我們對(duì)中國小額信貸聯(lián)盟網(wǎng)站數(shù)據(jù)的整理，我國NGO小額信貸組織在20世紀(jì)90年代成立初期，國際援助資金占比71.7%，社會(huì)捐贈(zèng)資金占比為6.5%，這兩部分占了絕大部分資金來源，政府投入資金占比只有19.6%，商業(yè)化融資僅為2.2%。到21世紀(jì)初期，國際援助資金占比為70%，社會(huì)捐贈(zèng)資金占比為10.6%，政府投入資金占比降到12.8%，基本不再有商業(yè)化融資。①隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，多數(shù)國際援助機(jī)構(gòu)認(rèn)為中國綜合國力逐步增強(qiáng)，國家有能力解決自己的貧困問題，因此國際援助機(jī)構(gòu)對(duì)NGO小額信貸組織的資金援助逐步減少，而且其大多都是提供給規(guī)模大、綜合實(shí)力強(qiáng)的NGO小額信貸組織，剛剛成立沒多久的小型機(jī)構(gòu)很難得到資金援助。②受龐大體制所限制，政府一般很難對(duì)NGO小額信貸組織及時(shí)做出投資回應(yīng)，一般只是在NGO小額信貸組織成立初期給予一定資金支持。③從商業(yè)化融資渠道來看，NGO小額信貸組織自身經(jīng)營規(guī)模較小，一般服務(wù)于那些被商業(yè)銀行認(rèn)為缺乏商業(yè)價(jià)值、利潤很低的區(qū)域，這些區(qū)域不能激發(fā)商業(yè)銀行的興趣，且其商業(yè)性融資的成本較高。當(dāng)前，國內(nèi)有少數(shù)銀行為NGO小額信貸組織提供有息貸款支持以拓寬其融資渠道。國家開發(fā)銀行支持中和農(nóng)信擴(kuò)大小額信貸本金規(guī)模，為其提供優(yōu)惠貸款。中國農(nóng)業(yè)銀行與渣打銀行也與中和農(nóng)信合作，它們把資金發(fā)給中和農(nóng)信，中和農(nóng)信再向貧困農(nóng)戶提供小額信貸。但這些資金合作關(guān)系的建立與中和農(nóng)信具有的較強(qiáng)的政府背景是分不開的，這條融資渠道對(duì)大多數(shù)NGO小額信貸組織來說都不太現(xiàn)實(shí)，只有很少的小額信貸組織能夠得到商業(yè)性融資的支持，這無法從根本上滿足大多數(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)資金的需求。NGO小額信貸組織無合法地位，沒有制度性融資來源，也很難從商業(yè)機(jī)構(gòu)借款。受機(jī)構(gòu)盈利能力的影響，其自我積累資金也很有限。在資金捐贈(zèng)者的權(quán)益得不到保證、投放資金效益不佳以及資金使用透明度不高的情況下，NGO小額信貸組織接受外界捐贈(zèng)資金越來越少，這容易造成兩個(gè)方面的問題。一方面，機(jī)構(gòu)缺乏吸引資金的能力，另一方面，自身資金不足和捐贈(zèng)資金越來越少的雙重困境，成為一個(gè)惡性循環(huán)，這對(duì)NGO小額信貸組織可持續(xù)發(fā)展和擴(kuò)大覆蓋面廣度造成很不利的影響。二我國NGO小額信貸覆蓋面現(xiàn)況考察我國現(xiàn)有的100多家NGO小額信貸組織總余額不足20億元，這不及商業(yè)銀行向一家中型企業(yè)提供的一年綜合授信額度，與我國現(xiàn)在約有的1000個(gè)國家級(jí)和省級(jí)的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和近億的貧困人口相比，其更顯得微不足道。國內(nèi)NGO小額信貸組織具有代表性的是中國扶貧基金會(huì)、中國社科院扶貧合作社和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署，我們將對(duì)這些代表性的小額信貸覆蓋面進(jìn)行現(xiàn)況考察。（一）中國扶貧基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目（中和農(nóng)信）[4]覆蓋面中國扶貧基金會(huì)一直秉承為窮人服務(wù)的宗旨，在信貸機(jī)制和業(yè)務(wù)方面不斷創(chuàng)新，表3-2表明2009～2013年中國扶貧基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目的覆蓋面情況。2011年，其有效客戶突破10萬人，2012年超過13萬人，在國際小額信貸社會(huì)績效評(píng)級(jí)中處于中上水平，全年貸款額突破10億元。2012年，其在國內(nèi)共投入扶貧發(fā)展資金16.42億元，其中發(fā)放小額貸款13.5億元。從表中可以看出，中國扶貧基金會(huì)對(duì)婦女的扶貧力度還是比較大的，女性客戶比例從2009年的77.33%上升到2012年的93.10%，這表明其在服務(wù)深度上越來越好。為了反映它的覆蓋面廣度，根據(jù)覆蓋人口數(shù)與全國貧困人口比例的計(jì)算，我們發(fā)現(xiàn)中國扶貧基金會(huì)2009年我國貧困人口的覆蓋比例為30.30%，2010年達(dá)到最高，為61.73%。由于貧困統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的變化，2011年，其覆蓋比例下降到18.01%，2012年，其覆蓋比例為27.06%[5]，2013年，其覆蓋比例為37.38%。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，總體來說，中國扶貧基金會(huì)的覆蓋面廣度還是不錯(cuò)的。但作為由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主管的國內(nèi)最大的NGO小額信貸組織，中國扶貧基金會(huì)具有很濃厚的政府背景，在政府的“牽線搭橋”努力下，近年來，其獲得的各方面資金不少，但相對(duì)于我國當(dāng)前存在的近億的貧困人口來說，它在覆蓋面廣度上有待進(jìn)一步提升。表3-22009～2013年中國扶貧基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目的覆蓋面情況（二）扶貧經(jīng)濟(jì)合作社小額信貸覆蓋面河北省易縣、河南省南召縣、河北省淶水縣和河南省虞城縣是試點(diǎn)較早以及發(fā)展較好的扶貧經(jīng)濟(jì)合作社，表3-3說明了2001～2011年四個(gè)扶貧經(jīng)濟(jì)合作社小額信貸項(xiàng)目的貸款余額、活躍客戶、還貸率基本情況，它們的貸款余額基本呈上升趨勢(shì)，而且保持了較高的還貸率，運(yùn)作朝著健康、可持續(xù)方向發(fā)展。但從它們的覆蓋面廣度來看，這些扶貧經(jīng)濟(jì)合作社活躍客戶波動(dòng)較大，在整體上呈下降趨勢(shì)，這反映出21世紀(jì)以來它們的覆蓋面廣度受到很大的影響。特別是河北省易縣和河南省南召縣的扶貧經(jīng)濟(jì)合作社的活躍客戶下降較大。另外，根據(jù)我們搜集的資料，扶貧經(jīng)濟(jì)合作社每年活躍客戶數(shù)相對(duì)此縣的貧困人口來說，覆蓋面廣度比例很低。河南省南召縣截至2007年年末有50000余戶貧困戶，而河南省南召縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社只扶持了約6000余戶，約占總貧困人口的12%，其余的88%貧困農(nóng)戶尚未扶持，其存在巨大的扶貧空間。2011年，河北省淶水縣仍有135個(gè)貧困村，有近10萬貧困人口，而河北省淶水縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社活躍客戶在2100戶左右。總之，整個(gè)扶貧經(jīng)濟(jì)合作社的覆蓋面不廣。扶貧經(jīng)濟(jì)合作社可持續(xù)發(fā)展面臨的最大問題是缺少資金。由于沒有政府固定資金投入，缺少民間與國外的捐款、借款等，其服務(wù)覆蓋面非常有限。2013年6月，這個(gè)作為中國最早采用孟加拉格萊珉銀行模式，被譽(yù)為中國小額信貸試驗(yàn)田的扶貧經(jīng)濟(jì)合作社正式被中和農(nóng)信接管[6]。表3-32001～2011年四個(gè)扶貧經(jīng)濟(jì)合作社小額信貸項(xiàng)目的貸款余額、活躍客戶、還貸率基本情況（三）聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署小額信貸覆蓋面1994年，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署開始在中國發(fā)展小額信貸。表3-4是2001～2011年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署四個(gè)協(xié)會(huì)小額信貸項(xiàng)目的貸款余額、活躍客戶、還貸率基本情況。從所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，它們的貸款余額基本呈上升趨勢(shì)，還貸率較高。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市協(xié)會(huì)專門針對(duì)婦女發(fā)放小額貸款，截至2011年末，該協(xié)會(huì)貸款余額為1431億元，活躍客戶為4574戶。2011年，貴州省興仁縣協(xié)會(huì)貸款余額507萬元，活躍客戶為2852戶，其中婦女占貸款戶數(shù)的90%，覆蓋面較廣。從表3-4中可以看出四川省儀隴縣協(xié)會(huì)近年來貸款余額、活躍客戶和還貸率波動(dòng)浮動(dòng)較大。甘肅省定西市協(xié)會(huì)的活躍客戶一直處于較低水平，2011年，其活躍客戶為1584戶，而當(dāng)年該縣貧困人口數(shù)量達(dá)到11萬人，可以看出，該項(xiàng)目的貧困覆蓋面廣度很窄?？傊?，這四個(gè)協(xié)會(huì)的操作可持續(xù)性較好，貸款質(zhì)量一直保持在很高水平，還貸率相對(duì)較高，總受益人口不斷增加，但與我國其他NGO小額信貸組織一樣，其在覆蓋面廣度上都處于相對(duì)較低水平。表3-42001～2011年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署四個(gè)協(xié)會(huì)小額信貸項(xiàng)目的貸款余額、活躍客戶、還貸率基本情況綜上所述，國內(nèi)三大代表性NGO小額信貸組織的貸款余額在總體上不斷增加，還貸率也保持在較高水平，一些小額信貸組織對(duì)婦女的支持率也很高，其在覆蓋面深度上表現(xiàn)較好，這表明它們?cè)跒楦F人服務(wù)的信貸“機(jī)制”上做出了較多的努力。但相對(duì)于我國貧困人口對(duì)小額信貸需求來說，這些NGO小額信貸組織的覆蓋面廣度還有很大的拓展空間，目前，其只是在局部地區(qū)取得了較好效果。NGO小額信貸組織的資金困境是如何影響機(jī)構(gòu)覆蓋面廣度的，二者之間存在什么關(guān)系，本書將通過理論模型對(duì)其進(jìn)行研究。三NGO小額信貸的資金狀況與覆蓋面廣度：一個(gè)理論模型（一）基本符號(hào)設(shè)定為便于分析，本書先做基本設(shè)定。①假設(shè)NGO小額信貸組織可以同時(shí)為窮人和富人提供貸款服務(wù)，其在時(shí)刻t對(duì)窮人和富人貸款金額分別為S1（t）和S2（t），而且S2（t）＞S1（t），對(duì)窮人和富人貸款的筆數(shù)分別為N1（t）和N2（t）。NGO小額信貸組織對(duì)富人貸款可以獲得相對(duì)較多的盈利。從表面上看，這偏離了為低收入人群服務(wù)的宗旨，不利于NGO小額信貸“社會(huì)目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。但實(shí)際上，其對(duì)富人貸款獲得的收益可以使NGO小額信貸組織獲得更多的可貸資金，增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展能力，這有利于更好地為低收入人群服務(wù)，這也符合普惠金融理念的基本要求。因?yàn)槠栈萁鹑诶砟畛珜?dǎo)小額信貸組織應(yīng)該在可持續(xù)發(fā)展原則下為更多的低收入人群服務(wù)，小額信貸組織應(yīng)該努力實(shí)施信貸制度和技術(shù)創(chuàng)新，在確保擴(kuò)大低收入人群服務(wù)覆蓋面的條件下為富人服務(wù)，不能單純?yōu)榱死麧櫠皸壐F擇富”。②假設(shè)小額信貸組織對(duì)窮人和富人貸款的單位交易成本分別為C1和C2，而且C1＞C2＞0，其在時(shí)刻t服務(wù)窮人的總體交易成本為Ct=C1N1（t）。設(shè)定NGO小額信貸組織成本函數(shù)為線性函數(shù)，則NGO小額信貸組織面臨的總體交易成本f（N1，N2）=C1N1（t）+C2N2（t）。（二）分析過程與結(jié)論NGO小額信貸組織的主要目標(biāo)是盡可能擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，NGO小額信貸組織的總體效用應(yīng)該是為窮人服務(wù)的覆蓋面的函數(shù)。要追求N1（t）的最大化，但N2（t）的增加會(huì)降低N1（t），對(duì)富人貸款會(huì)擠占其為窮人貸款的資金，而且S1（t）與N1（t）存在反比關(guān)系。若不考慮交易成本，則S1（t）*=0，N1（t）*=+∞，即小額信貸組織會(huì)主動(dòng)為窮人貸款但不會(huì)偏好單筆大規(guī)模貸款，其在滿足窮人需要的合理范圍內(nèi)盡可能降低單筆貸款規(guī)模S1（t），擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面N1（t）。但現(xiàn)實(shí)中NGO小額信貸組織的貸款是存在交易成本的，而且f′（N）≥0，即服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大將伴隨著交易成本增加，交易成本增加將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)可貸資金減少。設(shè)定NGO小額信貸組織效用函數(shù)是遞增凹函數(shù)，引入主觀時(shí)間貼現(xiàn)因子β，且β＜1，其在時(shí)刻t可得信息條件下NGO小額信貸組織的期望效用，這可以表示為。整個(gè)貸款的動(dòng)態(tài)過程表述如下：在第一個(gè)貸款周期中，NGO小額信貸組織通過分配S1（t）和S2（t），分別給窮人和富人發(fā)放貸款，以追求效用最大化；貸款到期后獲得收益率即貸款利率δ，其在進(jìn)行下一個(gè)周期貸款時(shí)，再次獲得外界資金捐贈(zèng)Kt+1，可貸資金（包括Kt+1和前面回收的貸款本金和利息），并繼續(xù)發(fā)放貸款S1（t+1）和S2（t+1）。小額信貸組織的效用函數(shù)模型可以表述如下：對(duì)效用函數(shù)模型3-1做一些變換，前文的分析已經(jīng)得出Ct=C1N1（t），Ct表示為窮人提供貸款N1（t）的成本。設(shè)定U［N1（t）］=V［Ct］，小額信貸組織在時(shí)刻t貸款后總資產(chǎn)為W（t），然后獲得外界資金捐贈(zèng)Kt+1，其效用函數(shù)模型3-1變換為：從效用函數(shù)模型3-2可以看出，NGO小額信貸組織要擴(kuò)大為窮人貸款的覆蓋面廣度，追求效用最大化，這存在兩條可供選擇的途徑。（1）內(nèi)源融資渠道。與一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣，其盡可能多地開展?fàn)I利性業(yè)務(wù)，追求收益率r最大化，而提高小額信貸收益率的主要途徑是提高貸款利率或者降低運(yùn)營成本。但對(duì)于我國NGO小額信貸組織來說，雖然貸款利率可以適當(dāng)高于一般市場利率水平，但無論從理論角度還是“道義”角度來說，小額信貸組織都不能實(shí)施太高的利率。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，高利率容易導(dǎo)致信貸市場出現(xiàn)逆向選擇問題，其把一些優(yōu)質(zhì)客戶排擠出市場，這使小額信貸組織面臨著高風(fēng)險(xiǎn)客戶，降低小額信貸償還比率，對(duì)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展是更加不利的，所以小額信貸組織一般不會(huì)實(shí)施太高的貸款利率，不會(huì)靠這種提高利率的辦法去增加可貸資金；另外，高利率也會(huì)受到我國社會(huì)的“道義譴責(zé)”，更何況NGO小額信貸組織的“使命”是為低收入人群服務(wù)，實(shí)施過高利率更加容易受到來自社會(huì)輿論的壓力，這對(duì)整個(gè)小額信貸行業(yè)的發(fā)展是不利的。NGO小額信貸組織的貸款利率無論從理論還是現(xiàn)實(shí)來說都受到很多限制。因此，NGO小額信貸組織應(yīng)該大力開展制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新以降低貸款過程中的運(yùn)營成本。我國NGO小額信貸組織一直在為扶貧的宗旨而堅(jiān)持著，不但具有為窮人服務(wù)的“熱心”，有一些樂于奉獻(xiàn)的工作人員，而且一直在為窮人服務(wù)的機(jī)制和業(yè)務(wù)上進(jìn)行不斷創(chuàng)新。但小額信貸的機(jī)制和業(yè)務(wù)創(chuàng)新是一個(gè)長期和復(fù)雜的過程，相對(duì)來說，我國NGO小額信貸組織在信貸機(jī)制和業(yè)務(wù)上具有比較優(yōu)勢(shì)，但這種信貸機(jī)制和業(yè)務(wù)仍然需要較高的成本代價(jià)，其只能支持較低的覆蓋面。（2）外源融資渠道。依靠獲得的更多的外部捐贈(zèng)資金，以盡可能使Kt+1最大化。從20世紀(jì)90年代開始，一些國外的NGO小額信貸組織在轉(zhuǎn)型為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)以后，可以通過吸收公眾存款等途徑拓寬資金來源。但對(duì)我國NGO小額信貸組織來說，其在短期內(nèi)不太可能被納入正規(guī)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架，也不可能被允許吸收公眾存款，因此NGO小額信貸組織要不斷拓寬為窮人服務(wù)的覆蓋面廣度，必須依靠獲得穩(wěn)定捐贈(zèng)資金這條外源融資渠道。當(dāng)前，我國NGO小額信貸組織的資金來源不穩(wěn)定，這大大約束了NGO小額信貸的覆蓋面廣度。值得注意的是，NGO小額信貸組織的健康成長除了需要有穩(wěn)定的資金來源以外，還需要有服務(wù)窮人的合適的“機(jī)制”，特別是構(gòu)建合理的委托代理機(jī)制十分重要?！皺C(jī)制”不僅包含我們經(jīng)常討論的小組聯(lián)保等信貸機(jī)制方面的內(nèi)容，還具有深層次含義，如機(jī)構(gòu)自身應(yīng)該具有服務(wù)低收入階層的系統(tǒng)和能夠落到實(shí)處的規(guī)章制度，政府也應(yīng)該有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，只有這樣才能源源不斷地將捐贈(zèng)資金通過良好的小額信貸機(jī)制真正輸送到窮人手中[7]。第三節(jié)小額貸款公司“使命偏移”研究：基于江蘇、浙江的數(shù)據(jù)由于長期以來NGO小額信貸組織資金短缺，這使它的發(fā)展陷入困境，我國小額信貸行業(yè)的發(fā)展需要選擇新的出路。2005年，我國以小額貸款為突破口，引導(dǎo)民間資本合法開展金融活動(dòng)，允許組建小額貸款公司，面向“三農(nóng)”提供信貸服務(wù)，以彌補(bǔ)農(nóng)村金融功能缺陷，引導(dǎo)民間借貸規(guī)范發(fā)展，更好地為社會(huì)主義新農(nóng)村提供資金支持[8]。這十多年來，我國小額貸款公司的成長很快，那么，我國小額貸款公司的成長是否符合國家政策設(shè)立的初衷？我們根據(jù)小額信貸發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)出小額貸款公司使命偏移的衡量標(biāo)準(zhǔn)，本書對(duì)江蘇、浙江兩省小額貸款公司的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，以考察小額貸款公司是否出現(xiàn)使命偏移問題。一小額貸款公司使命偏移衡量標(biāo)準(zhǔn)作為民間資本發(fā)起設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，追逐利潤是小額貸款公司的本性，其在獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，不可避免地以犧牲對(duì)窮人和低收入群體的服務(wù)為代價(jià)。為了解決小額貸款公司的使命偏移問題，加強(qiáng)社會(huì)績效管理是必不可少的，其首要任務(wù)是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)符合我國實(shí)際情況的小額貸款公司使命偏移的衡量標(biāo)準(zhǔn)。（一）衡量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的基本原則我們?cè)谠O(shè)計(jì)小額貸款公司使命偏移衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要把握好以下幾個(gè)方面的原則。①指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性。小額貸款公司的服務(wù)過程涉及了小額貸款公司的股東、信貸員、農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、企業(yè)家等相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體；考慮指標(biāo)的實(shí)用性；在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，主要考慮其是否將服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)作為社會(huì)目標(biāo)。②衡量數(shù)據(jù)的可得性。當(dāng)前，小額貸款公司的相關(guān)數(shù)據(jù)全部是由機(jī)構(gòu)自身上報(bào)的，因此，一方面，其是地方金融辦等官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，另一方面，其是通過對(duì)小額貸款公司股東、信貸員、農(nóng)戶、小微企業(yè)等的訪談，獲得的第一手資料。（二）衡量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的基本思路借鑒國際小額信貸組織使命偏移的衡量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國小額貸款公司發(fā)展的實(shí)際情況，我們從四個(gè)方面設(shè)計(jì)小額貸款公司使命偏移的衡量標(biāo)準(zhǔn)。①覆蓋深度。主要考察小額貸款公司是否將服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)作為社會(huì)目標(biāo)，主要用平均貸款規(guī)模和信用貸款占比是否達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)指標(biāo)來衡量。②覆蓋廣度。主要用農(nóng)業(yè)貸款占比、客戶中農(nóng)戶和種植戶占比情況等指標(biāo)來衡量。③覆蓋質(zhì)量。主要用小額貸款公司的平均貸款利率、貸款周期、小額貸款占比等指標(biāo)來衡量。④覆蓋范圍。主要反映設(shè)立機(jī)構(gòu)的地點(diǎn)、金融產(chǎn)品是否滿足了農(nóng)戶生產(chǎn)生活的需要等方面的情況。小額貸款公司使命偏移的衡量標(biāo)準(zhǔn)見表3-5。表3-5小額貸款公司使命偏移的衡量標(biāo)準(zhǔn)表3-5小額貸款公司使命偏移的衡量標(biāo)準(zhǔn)-續(xù)表（三）小額貸款公司使命偏移的可能表現(xiàn)1.貸款非農(nóng)化、大額化、短期化從國家和各省關(guān)于發(fā)展小額貸款公司的管理文件來看，它們一般都限定小額貸款公司面向“三農(nóng)”發(fā)放的貸款不得低于貸款總額的50%，江蘇、浙江兩省則規(guī)定不得低于70%[9]。值得注意的是，小額貸款公司是商業(yè)性的小額貸款機(jī)構(gòu)，為了追求機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，其不可避免地要追求利潤的最大化，往往選擇向中小型企業(yè)發(fā)放貸款，對(duì)小微企業(yè)和農(nóng)戶貸款興趣不大?？赡艿谋憩F(xiàn)為貸款的非農(nóng)化、大額化、短期化。一些貸款在統(tǒng)計(jì)報(bào)表上雖然是種植業(yè)或者養(yǎng)殖業(yè)貸款，但實(shí)際上是3個(gè)月以下的企業(yè)流動(dòng)資金短期貸款，其并沒有被真正用于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)。2.選址城市化，貸款利率偏高，信用貸款占比降低根據(jù)范煒（2010）的研究，我國小額貸款公司選址出現(xiàn)了“離農(nóng)化”的趨勢(shì)，全國62.5%的小額貸款公司將營業(yè)場所注冊(cè)在城市，只有37.5%的小額貸款公司設(shè)立在鎮(zhèn)上，目前很少有小額貸款公司將營業(yè)場所注冊(cè)在鄉(xiāng)一級(jí)。而且小額貸款公司也一般只設(shè)立在城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，而不是那些基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。小額貸款公司遠(yuǎn)離農(nóng)村地區(qū)，其服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨必然受到影響。城鎮(zhèn)范圍原本是正規(guī)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的地盤，在與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)激烈的市場競爭中，小額貸款公司往往會(huì)選擇風(fēng)險(xiǎn)較高的企業(yè)作為貸款對(duì)象，而且其經(jīng)營的業(yè)務(wù)產(chǎn)品也一般與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)相差不大。為了提高收益和降低風(fēng)險(xiǎn)，小額貸款公司往往提高貸款利率，放棄信用貸款，選擇抵押和擔(dān)保貸款。二江蘇、浙江兩省小額貸款公司使命偏移問題的考察江蘇、浙江兩省作為我國東部沿海發(fā)達(dá)省份，民間資本總量大且十分活躍。小額貸款公司的興起，為民間資本找到了一條出路。盡管江蘇、浙江兩省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以工業(yè)為主，但是兩省的金融辦依舊按照《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，將小額貸款公司定位為服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)發(fā)展。截至2015年3月底，江蘇、浙江兩省的小額貸款公司數(shù)量分別為633家和338家，分別位列全國第1位和第8位，貸款余額分別為1125億元和883.02億元，分別位列全國第1位和第2位，貸款余額之和接近全國總量的四分之一。可見，江蘇、浙江兩省的小額貸款公司走在了全國的前列，但是小額貸款公司在繁榮發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了偏離政策預(yù)期的地方，這應(yīng)該引起相關(guān)部門的足夠重視。本書將根據(jù)上文的衡量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)兩省小額貸款公司的使命偏移問題進(jìn)行考察。（一）平均貸款規(guī)模大，小額貸款不“小額”根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，“平均貸款規(guī)模”已經(jīng)被廣泛用于衡量小額信貸組織的使命偏移問題，這種觀點(diǎn)是基于這樣的假說，“富人和一些企業(yè)特別是大中型企業(yè)一般要求的資金規(guī)模較大，如果小額信貸機(jī)構(gòu)平均貸款規(guī)模增加表明小額信貸機(jī)構(gòu)向富人或者大中型企業(yè)提供服務(wù)，那么這就意味著目標(biāo)偏移的出現(xiàn)”。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為用“平均貸款規(guī)?！眮砼袛嗍欠癯霈F(xiàn)目標(biāo)偏移不合理，認(rèn)為該指標(biāo)不能反映貸款客戶的貧困水平，忽視了小額信貸機(jī)構(gòu)其他一些重要定性特征，但由于這些定性特征往往缺乏數(shù)據(jù)可獲得性，因此“平均貸款規(guī)?！敝笜?biāo)仍然是最普遍使用的指標(biāo)[10]。根據(jù)2008年出臺(tái)的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，小額貸款公司發(fā)放貸款，應(yīng)堅(jiān)持“小額、分散”的原則。這里的“小額”概念相對(duì)模糊，江蘇省政府通過文件將“小額”具體化，江蘇省金融辦在2007年試點(diǎn)之初即確定蘇北、蘇中和蘇南三大區(qū)域的小額貸款標(biāo)準(zhǔn)分別為20萬元、30萬元和50萬元[11]。而在實(shí)際運(yùn)行中，江蘇省金融辦又放松這一標(biāo)準(zhǔn)，改由各地市金融辦根據(jù)本市實(shí)際情況自行確定小額貸款標(biāo)準(zhǔn)，只要報(bào)省金融辦備案即可。表3-6是2011年江蘇省、浙江省小額貸款公司各市平均貸款額度與國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照，從表3-6中我們可以看出，2011年江蘇、浙江兩省小額貸款公司的平均貸款額度偏高，浙江全省的平均貸款額度為122萬元，江蘇省的平均貸款額度則更高。江蘇省執(zhí)行的新規(guī)是蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)小額貸款的標(biāo)準(zhǔn)分別為200萬元、150萬元和100萬元，其中南京為300萬元，蘇州、無錫為450萬元。即便如此，常州市的平均貸款規(guī)模仍然遠(yuǎn)高于規(guī)定的上限。而按照世界銀行或是國際通行做法，小額貸款公司的單筆貸款額度應(yīng)不高于本國或本地區(qū)人均GDP或GNI的2.5倍，考慮我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差距的現(xiàn)實(shí)情況，我們可以放松這一標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)以不超過人均GDP的5倍為限。由表3-6可知，江蘇、浙江兩省單筆小額貸款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一標(biāo)準(zhǔn)，偏離了小額信貸的基本宗旨。嚴(yán)格來講，其不能被稱為小額貸款。平均貸款額度越大，說明小額貸款公司發(fā)生使命偏移的程度越高，江蘇、浙江兩省小額貸款公司如此巨大的平均貸款額度，與“三農(nóng)”貸款的需要是不相符的，江蘇省的數(shù)據(jù)驗(yàn)證了小額貸款公司存在的使命偏移問題。此外，浙江省小額貸款公司2009～2011年平均貸款額度分別為111萬元、118萬元和122萬元，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，這也表明浙江省的小額貸款公司出現(xiàn)使命偏移趨勢(shì)。表3-62011年江蘇省、浙江省小額貸款公司各市平均貸款額度與國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照（二）貸款利率偏高，平均貸款利率漲幅過快利率是小額貸款公司盈利的根本，利率越低，機(jī)構(gòu)盈利的空間就越?。焕蔬^高，又會(huì)影響貸款需求。根據(jù)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司要按照市場化原則進(jìn)行經(jīng)營，貸款利率為基準(zhǔn)利率的0.9～4倍之間。表3-7是2009～2011年江蘇省、浙江省小額貸款公司貸款利率情況，由表3-7可以看出，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)利率規(guī)定的浮動(dòng)空間較大，江蘇、浙江兩省各家小額貸款公司的貸款利率水平也存在較大差距。2011年江蘇、浙江兩省小額貸款公司的最高貸款利率分別為26.24%和26.23%，最低利率為5%和4.86%；平均貸款利率分別為17.6%和20.39%，而2010年兩省小額貸款公司的平均貸款利率則為14.63%和17.47%，平均貸款利率漲幅近3個(gè)百分點(diǎn)。這說明，一方面，小額貸款公司的利率市場化程度較高，其能夠根據(jù)市場變化和貸款人群適時(shí)調(diào)整貸款利率，另一方面，這也說明隨著小額貸款公司逐步走上正軌，在銀根收緊、資金供求矛盾加劇的情況下，貸款利率也水漲船高，緊貼同期基準(zhǔn)利率4倍的高壓線，忽視了“三農(nóng)”客戶的承受壓力，因此，小額貸款公司會(huì)被誤認(rèn)為是“高利貸公司”。為此，江蘇省金融辦于2011年8月專門下發(fā)了《關(guān)于合理控制農(nóng)村小額貸款公司貸款利率水平的通知》，要求全省各農(nóng)村小額貸款公司將貸款平均年化利率水平控制在15%以內(nèi)，對(duì)認(rèn)真執(zhí)行利率政策的農(nóng)村小額貸款公司，省金融辦將會(huì)同有關(guān)部門在業(yè)務(wù)創(chuàng)新、財(cái)政補(bǔ)貼、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管分類等方面給予支持和傾斜。截至2012年11月，江蘇省農(nóng)村小額貸款貸款平均年化利率為16.06%，較2012年初下降1.54個(gè)百分點(diǎn)，這說明江蘇省的政策調(diào)控效果明顯，但仍然沒有達(dá)到政策調(diào)控的目標(biāo)。而農(nóng)村普通種養(yǎng)植業(yè)的利潤率一般不超過10%，小額貸款公司的利率已經(jīng)超過了普通農(nóng)戶的可接受程度，支農(nóng)作用明顯受限。表3-72009～2011年江蘇省、浙江省小額貸款公司貸款利率情況（三）貸款結(jié)構(gòu)分布不均，短期貸款占比偏高作為農(nóng)村金融改革的重要組成部分，在助動(dòng)小微企業(yè)、著力推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，小額貸款公司儼然已經(jīng)成為一支重要的金融力量。江蘇、浙江兩省作為東部沿海發(fā)達(dá)省份，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，第一產(chǎn)業(yè)占比較低。因此，隨著兩省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步深入，小額貸款公司的貸款投放與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈正相關(guān)，2009～2011年浙江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與小額貸款公司貸款產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況見表3-8。截至2011年末，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司50萬元以上貸款占比為93.38%，而根據(jù)單筱竹（2012）實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)，50萬元以上的貸款主要用于中小企業(yè)貸款。同時(shí)她也指出，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、其他農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織等的農(nóng)業(yè)貸款占比為51%。由此，我們可以認(rèn)為江蘇省農(nóng)村小額貸款公司主要服務(wù)于中小企業(yè)。根據(jù)楊小麗、董曉林（2012）的研究數(shù)據(jù)，截至2011年6月底，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司單筆貸款額度在10萬元（含）以下的貸款僅占0.80%，信用貸款占比為4.18%，抵質(zhì)押、保證貸款占比達(dá)到95.53%，這說明江蘇省農(nóng)村小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)程度偏高，其在貸款對(duì)象的選擇上可能存在逆向選擇問題。2011年，浙江省小額貸款公司向個(gè)體工商戶、小微企業(yè)發(fā)放貸款692億元，占全部貸款總量的37.9%；工業(yè)貸款占比達(dá)到37.6%，服務(wù)業(yè)貸款占比為19.6%，而農(nóng)業(yè)貸款占比僅為18.8%，貸款主要流向工業(yè)和服務(wù)業(yè)。表3-82009～2011年浙江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與小額貸款公司貸款產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，農(nóng)業(yè)貸款時(shí)間較長，因此，貸款周期的長短也是衡量小額貸款公司是否出現(xiàn)使命偏移問題的重要標(biāo)準(zhǔn)。從江蘇、浙江兩省的數(shù)據(jù)來看，截至2011年末，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司的貸款期限是3～6個(gè)月的貸款占比42.52%，6個(gè)月到1年的貸款占比為48.37%，從數(shù)據(jù)上看，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司的貸款期限以3～12個(gè)月為主，滿足了江蘇省“貸款期限在3個(gè)月以上的經(jīng)營性貸款余額之和占全部貸款余額的比重不低于70%”的政策要求。表3-9是2009～2011年浙江省小額貸款公司貸款期限結(jié)構(gòu)情況，從表3-9來看，浙江省小額貸款公司的貸款周期在試點(diǎn)之初偏向于1個(gè)月以內(nèi)的短期貸款；隨著業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，小額貸款公司的貸款結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，1個(gè)月以內(nèi)的短期貸款持續(xù)下降，6個(gè)月以上的貸款也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；截至2011年末，3個(gè)月以內(nèi)的短期貸款的占比仍然較高，達(dá)到52.8%。表3-92009～2011年浙江省小額貸款公司貸款期限結(jié)構(gòu)情況通過以上分析，我們可以看出，江蘇、浙江兩省的小額貸款公司貸款主要投向中小企業(yè)，特別是浙江省的小額貸款公司的短期貸款占比偏高，且三年間變化不大，這說明江蘇、浙江兩省的小額貸款公司的貸款對(duì)象存在偏離目標(biāo)客戶的趨勢(shì)。盡管從貸款期限結(jié)構(gòu)上無法說明江蘇省農(nóng)村小額貸款公司偏離服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的客戶定位，但是這并不影響最終的結(jié)論。（四）農(nóng)戶貸款占比較低，“離農(nóng)”現(xiàn)象較明顯小額貸款公司的市場定位是服務(wù)“三農(nóng)”，但由于三農(nóng)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，涉農(nóng)資金回報(bào)率低，其明顯與民間資本追逐利潤最大化的目標(biāo)不一致，這使得小額貸款公司出現(xiàn)市場定位難以變成現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象。在實(shí)際運(yùn)行中，小額貸款公司貸款額度偏大，覆蓋面沒有深入貧困農(nóng)戶和微型企業(yè)，資金投向“脫農(nóng)、棄農(nóng)”等偏離社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在。小額貸款占比是衡量小額貸款公司在農(nóng)村地區(qū)服務(wù)深度的重要指標(biāo)，小額貸款占比越高，說明小額貸款公司的信貸投放對(duì)農(nóng)戶的覆蓋越好。根據(jù)江蘇省的貸款金額，截至2011年末，江蘇省農(nóng)村小額貸款公司20萬元以下的貸款占比為1.09%，50萬元以上的貸款占比為93.38%，而50萬元以上的貸款的主要客戶群體則為縣域個(gè)體工商戶和中小企業(yè)。這說明江蘇省農(nóng)村小額貸款公司的金融服務(wù)覆蓋深度不夠，與當(dāng)年農(nóng)民人均純收入10805元相比，小額貸款公司的貸款額度偏高，農(nóng)戶貸款投向基本傾向于農(nóng)村地區(qū)的富裕人群，貧困人口很少獲得貸款。2009年，浙江省小額貸款公司的農(nóng)戶貸款為31.70億元，占比約為17.4%；在小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)中小企業(yè)的宗旨要求下，2010年，小額貸款公司向農(nóng)戶發(fā)放貸款金額為97.76億元，占比約為28.6%。表3-10是2009～2011年浙江省小額貸款公司支農(nóng)支小情況，從表3-10可以看出，在支農(nóng)支小方面，盡管浙江省小額貸款公司百萬元以下貸款占比和農(nóng)戶、個(gè)體工商戶貸款占比在逐年增加。截至2012年6月底，浙江省種植養(yǎng)殖業(yè)及百萬元以下貸款占比為57.2%，這與浙江省政府文件規(guī)定的“小額貸款公司貸款余額的70%應(yīng)用于單戶貸款余額100萬元以下的小額貸款及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等純農(nóng)業(yè)貸款”的政策要求還有一定的差距。同時(shí)，數(shù)據(jù)也充分說明浙江省小額貸款公司的貸款深度并沒有下移，服務(wù)對(duì)象仍然以中小企業(yè)為主，但開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向微型企業(yè)和農(nóng)戶的趨勢(shì)。表3-102009～2011年浙江省小額貸款公司支農(nóng)支小情況表3-102009～2011年浙江省小額貸款公司支農(nóng)支小情況-續(xù)表（五）商業(yè)化傾向嚴(yán)重，違規(guī)經(jīng)營時(shí)有發(fā)生根據(jù)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司要按照市場化原則進(jìn)行經(jīng)營，貸款利率為基準(zhǔn)利率的0.9～4倍。民間資本進(jìn)入小額信貸領(lǐng)域的動(dòng)機(jī)是獲取銀行業(yè)執(zhí)業(yè)資格，實(shí)現(xiàn)“曲線救國”，對(duì)服務(wù)窮人、服務(wù)“三農(nóng)”的社會(huì)責(zé)任考慮較少，偏離國家政策預(yù)期和社會(huì)期待甚至違規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。根據(jù)我們搜集的資料，已經(jīng)出現(xiàn)的一些違規(guī)情況主要有：用銀行貸款入股小額貸款公司（部分股東以其名下的公司向銀行貸款用于入股）；向股東或關(guān)系人發(fā)放貸款，資金回報(bào)率低于基準(zhǔn)利率下限；辦理高利貸，貸款用于“錢炒錢”，資金回報(bào)率高于同期銀行貸款基準(zhǔn)利率4倍；通過關(guān)聯(lián)咨詢公司或會(huì)計(jì)師事務(wù)所收取咨詢費(fèi)、評(píng)估費(fèi)等巨額費(fèi)用，簽訂“陰陽合同”，抽取“貸款貼水”，通過關(guān)聯(lián)方融入資金，變相開展非法集資等。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，浙江省某小額貸款公司的解散或許是小額貸款公司成長的一個(gè)特別的標(biāo)本。為了償還銀行貸款，該公司竟然向個(gè)人借高利貸，月息高達(dá)6%，其折算成年利率為72%，幾乎為同期銀行基準(zhǔn)利率的12倍，這一行為違反了《浙江省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》中“小額貸款公司不得向內(nèi)部或外部集資、吸收或變相吸收公眾存款”的規(guī)定。在全國銀根緊縮情況下，該公司股東隱名持股、不按公司經(jīng)營規(guī)律辦事，在股東相互間出現(xiàn)隔閡時(shí)又采用“包收包貸”，這導(dǎo)致“各自為政”，使公司變成股東的融資平臺(tái)，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的功能不能被有效發(fā)揮。股東間的相互猜忌，不僅損害了當(dāng)?shù)氐娜谫Y環(huán)境，而且導(dǎo)致地方政府“保殼子”的努力“流產(chǎn)”，進(jìn)而使地方政府失去了寶貴的試點(diǎn)牌照。（六）地區(qū)布局不合理，缺乏科學(xué)發(fā)展規(guī)劃從江蘇、浙江兩省小額貸款公司發(fā)展的整體情況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)投資成立的小額貸款公司保持了較快的增速。盡管兩省的小額貸款公司已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了縣域全覆蓋，在一定程度上改善了農(nóng)村金融環(huán)境，但是這些機(jī)構(gòu)一般設(shè)在城市，遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村，居住在農(nóng)村地區(qū)的貧困者要想獲得幫助，首先要克服距離上的障礙。以浙江省為例，截至2011年末，浙江省共有小額貸款公司183家，僅有20余家小額貸款公司位于縣（市）區(qū)政府所在地以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國家試點(diǎn)小額貸款公司的初衷是扶貧，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。而江蘇省和浙江省絕大部分的貧困人口分別生活在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的蘇北和浙西山區(qū)，小額貸款公司的布局應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，引導(dǎo)資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)合理布局，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國小額貸款公司審批時(shí)間短、審核易通過，帶有一定的盲目性，質(zhì)量良莠不齊。江蘇、浙江兩省是我國小額貸款公司發(fā)展最快的地區(qū)，江蘇省蘇南地區(qū)農(nóng)村小額貸款公司的數(shù)量為全省總量半數(shù)。通過以上分析可以看出，資金大部分向東部和經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)集聚，這并沒有改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)和農(nóng)村金融競爭力不充分的現(xiàn)象，金融結(jié)構(gòu)仍然沒有擺脫城鄉(xiāng)金融資源失衡的二元發(fā)展模式。三小額貸款公司能否承擔(dān)“小額信貸”重任：“社會(huì)企業(yè)”分析視角通過前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，江蘇、浙江兩省小額貸款公司離農(nóng)現(xiàn)象比較明顯，在較大程度上偏離了政策初衷。全國層面的情況如何呢？由于缺少大面積的田野調(diào)查，我們不敢妄加猜測。前文主要是基于江蘇、浙江的數(shù)據(jù)通過定量分析來說明這一問題。由于我國小額信貸整體上進(jìn)入了商業(yè)化時(shí)代，小額貸款公司能否承擔(dān)起服務(wù)低收入者和微型企業(yè)的重任，關(guān)系到我國小額信貸未來的發(fā)展方向。按照普惠金融建設(shè)的要求，小額信貸組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該在為低收入人群提供低成本金融服務(wù)的同時(shí)追求自身的可持續(xù)發(fā)展，這正如孟加拉國格萊珉銀行的創(chuàng)始人穆罕默德·尤努斯所提出的方法——建立“社會(huì)企業(yè)”，用商業(yè)化手段解決社會(huì)問題，幫助弱勢(shì)群體。我國小額貸款公司當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)與“社會(huì)企業(yè)”的要求是否符合，還存在多大的差距，我們將運(yùn)用理論邏輯分析方法進(jìn)行探討。（一）“社會(huì)企業(yè)”的理論基礎(chǔ)和屬性傳統(tǒng)自由經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，人類個(gè)體是市場上勞動(dòng)力的提供者，勞動(dòng)力接受企業(yè)雇傭，勞動(dòng)者的福利待遇取決于獲得的工資，企業(yè)家是唯一可以思考、組織和行動(dòng)的人，企業(yè)以利潤為唯一驅(qū)動(dòng)因素，企業(yè)的投資者也只為個(gè)人謀利而進(jìn)行投資，個(gè)人之間的競爭只是財(cái)富與金錢的競爭。在該框架內(nèi)，無論是個(gè)體還是企業(yè)都被假定為一維角色，他們將其與其他屬性——宗教、感情、政治——分離開來。因?yàn)殚L期以來沒有人對(duì)自由競爭市場產(chǎn)生懷疑，現(xiàn)實(shí)中的人類個(gè)體和企業(yè)也將自己轉(zhuǎn)化為理論中的一維角色，使自己融入自由競爭機(jī)制中去。社會(huì)企業(yè)不同于一般意義上的“市場企業(yè)”，它建立在不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)上。“社會(huì)企業(yè)”理論認(rèn)為將出現(xiàn)的理論與現(xiàn)實(shí)不符合的問題歸根于“市場失靈”是一種不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，問題的根源在于對(duì)人類個(gè)體和企業(yè)的一維角色定位是失當(dāng)?shù)模瑐€(gè)人和企業(yè)不應(yīng)該是一維實(shí)體，而應(yīng)該是多元和多彩的。基于以上理論分析，我們可以將“社會(huì)企業(yè)”理解為以社會(huì)公共利益為目標(biāo)的營利性企業(yè)，它具有以下屬性。①社會(huì)企業(yè)家不以獲取利潤為唯一目的，而以實(shí)現(xiàn)一系列社會(huì)目標(biāo)為己任。但這也不等于社會(huì)企業(yè)不獲得經(jīng)濟(jì)收益，最主要的是，對(duì)于社會(huì)企業(yè)來說，經(jīng)濟(jì)收益可以是零，也可以很高，甚至可以比一般市場企業(yè)還高，問題的關(guān)鍵是，經(jīng)濟(jì)效益在社會(huì)企業(yè)家心中是次要的因素[12]。社會(huì)企業(yè)通過實(shí)現(xiàn)某些社會(huì)目標(biāo)來獲得利潤，實(shí)現(xiàn)一系列社會(huì)目標(biāo)是“目標(biāo)”，獲得利潤是“途徑”而不是“最終目的”。②社會(huì)企業(yè)的資金可以來自外界捐贈(zèng)，但大部分來自外界投資者。社會(huì)企業(yè)單位資金產(chǎn)生的效果越好，其市場評(píng)價(jià)就越好，這里的市場充滿著潛在的投資者，這些投資者尋找機(jī)會(huì)將資金投資于“社會(huì)效應(yīng)”好的企業(yè)，這些投資者不以個(gè)人利潤作為唯一動(dòng)機(jī)。（二）當(dāng)前小額貸款公司是否具有社會(huì)企業(yè)屬性——經(jīng)驗(yàn)證據(jù)分析1.從資金來源來看我國小額貸款公司的資金主要源于民間資本，民間資本發(fā)起建立小額貸款公司的積極性很高，這與近年來國內(nèi)國際環(huán)境有很大關(guān)系。①近幾年，國內(nèi)土地、原材料、勞動(dòng)力價(jià)格上漲，國際上人民幣不斷升值，這使實(shí)業(yè)投資特別是中小企業(yè)投資面臨雙重困境。恰逢這幾年國家支持小額貸款公司發(fā)展，一些原來從事實(shí)業(yè)投資的民間資本轉(zhuǎn)向“信貸”行業(yè)。②近幾年，國家“銀根”緊縮，中小企業(yè)融資難問題更加突出。地方政府寄希望于小額貸款公司，大力支持民間資本組建小額貸款公司。一些大企業(yè)集團(tuán)和個(gè)人紛紛投資，甚至越來越多的上市公司開始投資小額貸款行業(yè)。據(jù)《大眾證券報(bào)》的不完全統(tǒng)計(jì)，從2008年以來，全國有近40家上市公司宣布參股或增資小額貸款公司，其中包括康恩貝、聯(lián)化科技、深賽格、澳洋順昌、江南高纖等。2011年，我國就有12家上市公司參股新成立的小額貸款公司，有7家上市公司宣布對(duì)已參股的小貸公司增資，有2家公司則直接出資組建小額貸款公司。民間資本對(duì)小額貸款公司感興趣的主要原因是其穩(wěn)定的凈資產(chǎn)收益率，按照國家規(guī)定，小額貸款公司借貸利率可以達(dá)到中國人民銀行基準(zhǔn)利率的4倍。目前，貸款利率上限可以處于24.40%～26.24%，扣除成本等因素，小額貸款公司的凈資產(chǎn)收益率至少會(huì)在12%以上。民間資本源于實(shí)體行業(yè)，甚至來自地下錢莊。而投資社會(huì)企業(yè)的資金一般是捐贈(zèng)資金或者一些發(fā)展機(jī)構(gòu)投入的資金，它們具有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重目的。2.從發(fā)起動(dòng)機(jī)來看國家引導(dǎo)民間資本設(shè)立小額貸款公司的初衷在于服務(wù)“三農(nóng)”，實(shí)現(xiàn)普惠制農(nóng)村金融目標(biāo)。但政策往往被“鉆了空子”，大多數(shù)民間資本進(jìn)入小額貸款行業(yè)的目的是進(jìn)駐金融行業(yè)，獲取金融機(jī)構(gòu)的特許權(quán)價(jià)值，將發(fā)起成立小額貸款公司看作業(yè)務(wù)延伸或業(yè)務(wù)多元化的一部分，他們希望借助小額信貸公司最終真正擁有自己的銀行。因?yàn)槲覈y行類金融機(jī)構(gòu)門檻很高，他們?cè)O(shè)立商業(yè)銀行是可望而不可即的夢(mèng)想，他們認(rèn)為通過投資小額貸款公司然后再轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行是獲取銀行執(zhí)照的“捷徑”，所以大企業(yè)集團(tuán)發(fā)起成立小額貸款公司的積極性更高，但自然人只能占有一些零星股份。表3-11是2008年浙江省溫州市最初成立的小額貸款公司的相關(guān)情況，從表3-11中可以看出，溫州市設(shè)立的6家小額貸款公司都由當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)發(fā)起成立，法人股比重很高，除平陽恒信小額貸款公司以外，其他小額貸款公司的自然人股份非常少甚至沒有。表3-112008年浙江省溫州市最初成立的小額貸款公司的相關(guān)情況3.從運(yùn)作機(jī)制來看為低收入者服務(wù)不可避免地會(huì)產(chǎn)生高昂的交易成本問題，這也是一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿為低收入者服務(wù)的原因。國際小額信貸能取得較大成功的主要原因在于開創(chuàng)了新型信貸機(jī)制。這種信貸機(jī)制能緩解信息不對(duì)稱，降低交易成本，解決窮人抵押物缺失的問題。國家發(fā)展小額信貸的初衷也是希望借助這種有效的信貸制度，探索出一條符合中國農(nóng)村金融市場而且切實(shí)緩解“無擔(dān)保抵押”困境的有效路徑，這就要求小額信貸組織不斷開展信貸機(jī)制創(chuàng)新。但目前我國小額貸款公司的信貸機(jī)制與一般商業(yè)銀行的信貸機(jī)制沒有太大的差異，其要求接受貸款者提供擔(dān)保和抵押，很少發(fā)放信用貸款，專門針對(duì)低收入者和微型企業(yè)的金融產(chǎn)品沒有得到有效開發(fā)。山西省平遙縣日升隆小額貸款有限公司和貴州江口華地小額貸款股份有限公司屬于2005年國家首批試點(diǎn)的小額貸款公司，它們發(fā)放的70%以上貸款為擔(dān)保貸款，而山西省平遙縣晉源泰小額貸款有限公司發(fā)放的71%貸款為抵押貸款（陳雨露，2010）。表3-12表示2011年10月末全國競爭力百強(qiáng)的小額貸款公司基本情況。表3-122011年10月末全國競爭力百強(qiáng)的小額貸款公司基本情況從表3-12可以看出，這些小額貸款公司平均單筆貸款額度為64.4萬元，中部地區(qū)小額貸款公司平均單筆貸款額度超過100萬元，這早已不是國際標(biāo)準(zhǔn)意義上的小額信貸。據(jù)《2011年中國小額信貸組織競爭力發(fā)展報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，該100強(qiáng)小額貸款公司中有47家沒有開展任何信用貸款，有27家小額貸款公司信用貸款占比低于10%，信用貸款占比高于70%的只有7家。缺乏有效信貸機(jī)制是我國小額信貸不能取得良好效果的主要原因，我國雖然表面上引入了國際小額信貸機(jī)制，但其實(shí)際上是“形似而神不是”，或者在實(shí)際操作過程中難以真正得到有效實(shí)施。4.從定價(jià)機(jī)制來看收益覆蓋成本是放貸機(jī)構(gòu)做到可持續(xù)發(fā)展的基本定價(jià)原則，所以小額信貸組織一般收取較高貸款利率，但國際意義上的小額信貸組織不但不靠收取高利率獲取利潤，而且還會(huì)盡力通過技術(shù)創(chuàng)新降低交易成本。目前，我國規(guī)定小額貸款公司的貸款利率要在基準(zhǔn)利率4倍以內(nèi)，但為了獲取利潤，很多小額貸款公司直接將利率“一浮到頂”；還有些小額貸款公司突破國家允許的界限采取變相辦法收取高額利息，其名義利率在4倍基準(zhǔn)利率以內(nèi)，但通過“財(cái)務(wù)咨詢費(fèi)”等其他方式提高實(shí)際貸款利率，或者在還貸方式上采取等額本息還貸，實(shí)際利率高達(dá)40%～50%，有的甚至更高，這種情況在國家銀根收緊的時(shí)候更常見[13]。另外，有些小額貸款公司從成立之初開始就不服務(wù)“三農(nóng)”，而是將它作為發(fā)放高利貸的一種合法外衣。在2011年上半年發(fā)生在浙江溫州和內(nèi)蒙古鄂爾多斯等地方的高利貸鏈條斷裂風(fēng)波中少數(shù)小額貸款公司卷入其中，這使社會(huì)公眾對(duì)小額貸款公司所在的整個(gè)行業(yè)產(chǎn)生更大的質(zhì)疑，這對(duì)處于成長初期的小額貸款公司非常不利。從以上的分析可以看出，我國小額貸款公司與社會(huì)企業(yè)型小額信貸組織存在很大差異，表3-13是我國小額貸款公司與社會(huì)企業(yè)型小額信貸組織的差異，小額貸款公司全源于民間資本，而民間資本具有很強(qiáng)的逐利動(dòng)機(jī)，主要為中小企業(yè)提供服務(wù)，貸款利率也往往貼近銀行基準(zhǔn)利率4倍的上限，甚至通過變相手段突破4倍基準(zhǔn)利率上限。我國小額貸款公司雖然冠以“小額貸款”字樣，但從嚴(yán)格意義上說，其不能被稱為國際標(biāo)準(zhǔn)意義上的小額信貸組織，只能被稱為“發(fā)放小規(guī)模額度貸款的組織”。無論從它的目標(biāo)導(dǎo)向還是制度設(shè)計(jì)方面來看，小額貸款公司都不可避免地會(huì)出現(xiàn)使命偏移，難以解決低收入階層和微型企業(yè)的資