當(dāng)前稅收超常增長分析和稅收政策選擇

當(dāng)前稅收超常增長分析和稅收政策選擇我國稅收近幾年來超常增長，并伴隨新世紀(jì)以來的全球化減稅浪潮、幾年來以擴(kuò)大支出為主的積極財(cái)政政策效果不明顯且面臨越來越多的風(fēng)險(xiǎn)，而引來諸多關(guān)于減稅的爭論。但我國通貨緊縮的特殊性、現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)、日益增長的支出需求等因素決定了當(dāng)前全面減稅恐怕得不償失，但是稅收自身獨(dú)有的特點(diǎn)使得其在當(dāng)前環(huán)境下有所作為。一、對當(dāng)前稅收超常增長的因素分析自1994年分稅制改革以來，我國的稅收收入保持了較快的增長速度，年均增收1400多億元。其中，稅收收入從1994年的5126億元到1999年的1萬億元，用了5年的時(shí)間；而到2001年稅收收入突破1.5萬億元僅用兩年時(shí)間。不難看出，我國稅收增長呈現(xiàn)出加速之勢。從理論上來講，在實(shí)行比例稅率的流轉(zhuǎn)稅制下，稅收（T）等于稅基（Y）乘以稅率（t），即T=Y·t，從而稅收增長取決于稅基和稅率的變動(dòng)，即ΔT=ΔY·Δt.因此，稅收增長無外乎以下三種可能途徑：第一，在其他條件不變（如維持現(xiàn)有稅制和征管水平）的情況下，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，稅基或稅源（Y）自然擴(kuò)大導(dǎo)致稅收增長，我們稱之為稅收的“自然性增長”。由于在實(shí)行比例稅率的流轉(zhuǎn)稅制下，通常稅收彈性系數(shù)小于1，因此這種自然性增長盡管導(dǎo)致稅收的增長，但不會(huì)導(dǎo)致稅收的超常增長。第二，通過調(diào)整或改變現(xiàn)有稅制，如提高稅率（t）、增加稅種以及擴(kuò)大征收范圍（Y）等，實(shí)現(xiàn)稅收增長，我們稱之為“制度性增稅”。它可能會(huì)導(dǎo)致稅收的超常增長。第三，在既定的稅制框架下，由于加強(qiáng)稅收征管、政策等因素變化而引起稅基（T）的擴(kuò)大，從而實(shí)現(xiàn)稅收增長，我們分別稱之為稅收的“管理性增長”、“政策性增長”。它們通常會(huì)導(dǎo)致稅收的超常增長。結(jié)合我國的實(shí)際，首先，我國實(shí)行的是以商品稅為主體稅種、采用比例稅率的流轉(zhuǎn)稅稅制結(jié)構(gòu)，1998年，增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅三個(gè)稅種的收入便占了整個(gè)稅收收入的近70%，盡管2001年這一比例有所下降，但也達(dá)到了65.42%.因此，“自然性增長”導(dǎo)致我國稅收超常增長的可能性很小，盡管有關(guān)測算表明2001年經(jīng)濟(jì)增長引起的稅收增長部分約占稅收總增收額的50%.其次，自1994年分稅制改革以來，政府基本上沒有采取“制度性增稅”措施，僅僅是恢復(fù)了屬于個(gè)人所得稅范疇的利息所得稅的征收，以及把原有的車輛購置費(fèi)變?yōu)榱塑囕v購置稅。前者的數(shù)量很小，到2001年利息稅才有279億元；而后者看起來似乎是增設(shè)了一個(gè)稅種，實(shí)際上是“費(fèi)改稅”的一項(xiàng)措施，與“增稅”無關(guān)，應(yīng)屬于政策性因素。此外有必要強(qiáng)調(diào)的是，我國在沒有實(shí)施“制度性增稅”的同時(shí)采取一系列政策性減稅政策。最明顯的是固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，還有企業(yè)采用國產(chǎn)設(shè)備的技術(shù)改造可以抵免企業(yè)所得稅等等。由此看來，實(shí)現(xiàn)稅收超常增長的“制度性增稅”可以忽略不計(jì)。至此，我們應(yīng)該把探尋稅收超常增長因素的目光轉(zhuǎn)向“管理性增長”和“政策性增長”因素。長期以來，我國存在著大量的偷逃稅現(xiàn)象，造成大量稅收流失。這幾年通過完善征管體系，強(qiáng)化征管力度，減少了稅收流失。據(jù)有關(guān)方面測算，2001年稅務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)征管增收近700億元左右，約占全年稅收增收總額的26%.例如，1999年打擊走私，關(guān)稅猛增800多億元，占了當(dāng)年稅收增量的一半多。就“政策性因素”而言，主要是“費(fèi)改稅”和以前出臺的各種優(yōu)惠政策到期、恢復(fù)征稅從而帶來了稅收增長。如1994年實(shí)行增值稅改革時(shí)，確定一個(gè)優(yōu)惠措施，即企業(yè)已經(jīng)入庫的商品存貨可以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，平均每年抵扣約200億元，隨著時(shí)間的推移，可以抵扣的存貨不斷減少，到1999年幾乎沒有可以抵扣的庫存了。又如三資企業(yè)超稅負(fù)返還和校辦企業(yè)優(yōu)惠政策到期，以及打擊走私帶來關(guān)稅增加等。這些政策性因素都會(huì)帶來稅收的增長。據(jù)測算，2001年“費(fèi)改稅”等政策性、一次性因素增加了大量稅收，約為700億元左右，約占總增收額的30%.綜上基本可以確定，導(dǎo)致稅收超常增長的主要是“管理性增長”因素和“政策性增長”因素。二、減稅在我國的適用性判斷——是否可以減稅？現(xiàn)時(shí)中國的財(cái)政收支狀況，再到減稅的客觀背景，我們可以發(fā)現(xiàn)：將減稅可能取得的收益和因此而付出的成本相比較，當(dāng)前在我國實(shí)行減稅恐怕得不償失。三、在當(dāng)前環(huán)境下稅收的政策選擇通過前述對減稅得失的分析，當(dāng)前環(huán)境下我們不宜全面減稅。但是面對通貨緊縮的國內(nèi)形勢和全面減稅的世界潮流，稅收并不是無用武之地。相反，稅收由于其獨(dú)到的功能特點(diǎn)和作用機(jī)制，當(dāng)前環(huán)境下稅收應(yīng)結(jié)合“費(fèi)改稅”、制度創(chuàng)新、財(cái)政體制改革而進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。1.積極推進(jìn)“費(fèi)改稅”。我們已經(jīng)強(qiáng)調(diào)過這幾年的稅收超常增長嚴(yán)格來說不算作政府的增稅之舉。在既有稅制的框架內(nèi)所進(jìn)行的任何加強(qiáng)征管的行動(dòng)，盡管其結(jié)果是稅收的相應(yīng)增加，但不屬于增稅。但是，企業(yè)的參照系并不是既有稅制，而是以往的稅負(fù)。在他們眼中，只要今年比去年或前年繳納的稅款增加了，就是增稅，所以站在企業(yè)的角度并從實(shí)際的數(shù)字看，這兩年企業(yè)稅負(fù)確有加重之嫌。然而細(xì)究發(fā)現(xiàn)，在稅收占GDP比重仍較低的情況下，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重主要在于規(guī)范性的稅收外還存在著大量的非規(guī)范性的收費(fèi)。這幾年來非稅負(fù)擔(dān)的增長速度不亞于正稅，到2000年我國稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已占GDP的25.1%.因此，從切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、維護(hù)市場公平競爭出發(fā)，必須整頓非稅收入，降低稅外負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，推進(jìn)“費(fèi)改稅”。2.對現(xiàn)有稅制進(jìn)行局部調(diào)整。我國的現(xiàn)有稅制基本上都是在短缺經(jīng)濟(jì)條件下形成的，它們的一個(gè)主要傾向就是約束消費(fèi)和抑制投資，面對市場化變革和通貨緊縮局面，稅制必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。例如：我國增值稅的法定稅率為17%，但如換算成國外可比口徑，實(shí)際稅率將達(dá)23%左右，已高于西方國家（大多在20%以下）的水平；我國企業(yè)所得稅的法定稅率為33%，而德國25%，日本30%，英國30%，美國實(shí)行15%、18%、25%和33%的四級超額累進(jìn)稅率，前三檔都比我國低，最高稅率才與我國相同；個(gè)人所得稅超征點(diǎn)800元，已明顯不符合現(xiàn)時(shí)居民收入與消費(fèi)狀況以及課稅意圖。因此，當(dāng)前和今后一段時(shí)期在全面普遍減稅沒有必要而且有實(shí)際困難的情況下，在大力進(jìn)行費(fèi)稅體制改革的同時(shí)，應(yīng)高度重視對我國現(xiàn)行稅制的調(diào)整與完善：增加某些必要稅種（如遺產(chǎn)稅、環(huán)保稅、社會(huì)保障稅等），充實(shí)完善某些稅種（如資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等），以及實(shí)行結(jié)構(gòu)性的減稅減負(fù)政策。近期，特別應(yīng)通過增值稅轉(zhuǎn)型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌、企業(yè)所得稅稅率及其稅前扣除項(xiàng)目調(diào)整等途徑，適當(dāng)減輕企業(yè)稅負(fù)，為企業(yè)科技進(jìn)步、投融資能力和國內(nèi)外市場競爭能力的增強(qiáng)，為持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需和增加有效供給創(chuàng)造必要條件；個(gè)人所得稅應(yīng)通過提高起征點(diǎn)、增加扣除額、下調(diào)邊際稅率等措施改善收入差距、刺激居民消費(fèi)。3.稅制調(diào)整結(jié)合財(cái)政體制改革。應(yīng)該注意到我國目前財(cái)稅體制還不完善，其中稅外費(fèi)大量存在一個(gè)主要原因在于現(xiàn)有的財(cái)政體制下財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不明確或不對稱。因此，不改革財(cái)稅體制，稅制改革也難以發(fā)揮其效用，即使減稅其效果也會(huì)大打折扣。同時(shí)，隨著