財政學-第16章-政府預算與預算管理體制

第十六章政府預算與預算管理體制第四節(jié)政府預算管理體制第二節(jié)政府預算程序第一節(jié)政府預算概論第三節(jié)預算外資金2024/9/302通過本章的學習，要求了解政府預算的含義、原則及形式，認識我國的政府預算制度，掌握預算外資金存在的問題及解決的措施，理解我國預算管理體制的改革與完善。學習目標學習目標

2024/9/303第一節(jié)政府預算概論一、政府預算的含義政府預算是經(jīng)法定程序?qū)徟恼甓蓉斦罩в媱?，是以收支一覽表的形式表現(xiàn)的、具有法律效力的文件，它是政府籌集和分配財政資金的重要工具，是調(diào)控國民經(jīng)濟運行的重要杠桿。從以下三個角度分析政府預算的含義：2024/9/304第一節(jié)政府預算概論一、政府預算的含義（一）政府預算是政府年度財政收支計劃政府預算是政府的基本財政收支計劃，預算收入反映政府支配的財力規(guī)模和來源，預算支出反映政府財力分配使用的方向和構(gòu)成，預算收支的對比反映政府財力的平衡狀況。通過編制政府預算可以有計劃地組織收入和合理地安排支出，貫徹執(zhí)行國家的方針政策，保證各項任務(wù)的實現(xiàn)。2024/9/305第一節(jié)政府預算概論一、政府預算的含義（二）政府預算是法定程序?qū)徟姆晌募A算從形成的程序看，是由政府負責編制，經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)依據(jù)法定程序?qū)徟蠖纬傻姆晌募?。政府預算一旦經(jīng)權(quán)力機關(guān)審批就具有法律效力，政府就必須貫徹執(zhí)行，不能任意修改，如需調(diào)整必須經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準。因此，預算的形成過程，體現(xiàn)了國家權(quán)力機關(guān)和全體公民對政府活動的制約與監(jiān)督。2024/9/306第一節(jié)政府預算概論一、政府預算的含義（三）政府預算是實現(xiàn)財政職能的重要工具政府預算是財政為實現(xiàn)其職能，有計劃地籌集和分配由政府集中支配的財政資金的重要工具。通過預算管理手段，把政府公共資源全部納入政府宏觀調(diào)控的范疇，從而滿足社會共同需要，既可為政府履行行政職能提供財力保障，也可實現(xiàn)政府資源的優(yōu)化配置，還可以通過預算收支總量的變動和預算收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整，來維護社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和促進社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。2024/9/307第一節(jié)政府預算概論二、政府預算的原則（一）完整性原則預算的完整性是要求政府預算應(yīng)包括政府的全部預算收支項目，完整地反映以政府為主體的全部財政資金收支活動情況，不允許在預算之外存在任何以政府為主體的資金收支活動，預算的完整性是建立規(guī)范化、法制化預算的前提條件。只有完整的預算才能保證政府控制、調(diào)節(jié)各類財政性資金的流向和流量，完善財政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能；預算的完整性也便于立法機關(guān)審議批準和社會公眾對政府活動的了解，便于監(jiān)督政府預算的執(zhí)行。2024/9/308第一節(jié)政府預算概論二、政府預算的原則（二）統(tǒng)一性原則預算是政府宏觀調(diào)控的重要杠桿，保證預算的統(tǒng)一性是加強預算管理和增強政府宏觀調(diào)控能力的必要條件。預算的統(tǒng)一性包括以下幾點：一是預算政策的統(tǒng)一。二是預算口徑的統(tǒng)一。三是預算年度與預算時效性的統(tǒng)一。2024/9/309第一節(jié)政府預算概論二、政府預算的原則（三）真實性原則預算的編制和執(zhí)行要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，違背客觀經(jīng)濟規(guī)律而進行預算的編制和管理，將有礙于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的良性循環(huán)。預算的真實性要求預（決）算的各項數(shù)字必須準確、真實、可靠，既反對隱瞞收入或支出留有缺口，又反對虛收行為或虛列支出。2024/9/3010第一節(jié)政府預算概論二、政府預算的原則（四）公開性原則預算涉及社會方方面面，涉及全社會每一個納稅人的利益，關(guān)系到每一個部門和單位的事業(yè)發(fā)展，因此，以適當?shù)男问焦_預算，使全社會了解預算，參與預算，加強預算監(jiān)督力度，是預算管理活動的基本要求，也是預算民主化進程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預算的公開性原則，包括預算編制審批的公開、預算執(zhí)行過程的公開和預算完成結(jié)果——決算的公開。2024/9/3011第一節(jié)政府預算概論二、政府預算的原則（五）年度性原則預算年度是預算收支起訖的有效時間，通常以一年為標準。各國預算年度的選擇主要考慮兩個因素：一是與各國權(quán)力機關(guān)開會時間一致，以便在預算年度一開始就執(zhí)行生了效的預算；二是與收入旺季一致，以便在預算年度初期就有充足的預算收入，保證各項預算支出的順利執(zhí)行。2024/9/3012第一節(jié)政府預算概論三、政府預算的分類（一）從編制組織形式的不同，可分為單式預算和復式預算1．單式預算2．復式預算2024/9/3013第一節(jié)政府預算概論三、政府預算的分類（二）按編制方法的不同，可分為增量預算和零基預算1．增量預算2．零基預算2024/9/3014第一節(jié)政府預算概論三、政府預算的分類（三）按管理層次的不同，可分為中央預算和地方預算1．中央預算2．地方預算2024/9/3015第一節(jié)政府預算概論三、政府預算的分類（四）按收支管理范圍的不同，可分為總預算、部門預算和單位預算1．財政總預算2．部門預算3．單位預算2024/9/3016第一節(jié)政府預算概論三、政府預算的分類（六）按其經(jīng)濟效果的不同，可分為項目預算和績效預算1.項目預算2.績效預算2024/9/3017第一節(jié)政府預算概論三、政府預算的分類（七）按作用的時效分類，可分為年度預算和中長期預算1.年度預算2.中長期預算2024/9/3018第二節(jié)政府預算程序一、預算的編制預算編制是整個預算工作程序的開始。預算的編制是由政府機關(guān)負責的，因而預算的編制與政府行政機構(gòu)體制有著十分密切的關(guān)系。預算的編制工作基本上可以分為兩大步驟：一是草案的編制二是預算的核定2024/9/3019第二節(jié)政府預算程序二、預算的批準預算的批準是政府預算程序的第二節(jié)階段。在西方國家，預算的批準權(quán)力屬于議會。在實行一院制的國家中，政府預算直接由其批準，如瑞典、荷蘭、西班牙等。在實行兩院制的國家中，大部分國家議會的兩院都有批準政府預算的權(quán)力，一般來說，兩院中的下院在預算批準上具有比上院更大的權(quán)力，往往擁有預算先議權(quán)和最后批準權(quán)。美國、法國、德國等國家就屬于此類。我國的預算批準權(quán)力機構(gòu)是各級人民代表大會。政府預算經(jīng)權(quán)力機構(gòu)批準后，才具有法律效力。2024/9/3020第二節(jié)政府預算程序三、預算的執(zhí)行預算執(zhí)行是整個預算工作程序的重要環(huán)節(jié)。收入入庫、支付撥付以及預算調(diào)整都必須按照法律和有關(guān)規(guī)定的程序進行。各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級財政部門負責。預算收入征收部門，必須依法及時、足額征收應(yīng)征收的預算收入。有預算收入上繳任務(wù)的部門和單位，必須依照法規(guī)的規(guī)定，將應(yīng)上繳的預算資金及時、足額地上繳國庫。各級政府財政部門必須依照法律和規(guī)定及時、定額地撥付預算支出資金，并加強管理和監(jiān)督。2024/9/3021第二節(jié)政府預算程序三、預算的執(zhí)行各級政府預算預備費的動用，由本級政府部門提出方案，報本級政府決定。各級政府預算周轉(zhuǎn)金由本級政府財政部門管理，用于預算執(zhí)行中的資金周轉(zhuǎn)，不準挪作他用。預算調(diào)整是預算執(zhí)行的一項重要程序。預算調(diào)整是指經(jīng)過批準的各級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使總支出超過總收入或使原舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分改變。預算調(diào)整，必須經(jīng)各級權(quán)力機構(gòu)的審查和批準，未經(jīng)批準，不得調(diào)整預算。各部門、各單位的預算支出，不同科目間需要調(diào)整使用的，必須按國務(wù)院財政部門的規(guī)定報經(jīng)批準。2024/9/3022第二節(jié)政府預算程序四、決算決算是整個預算工作程序的總結(jié)和終結(jié)。決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預算年度終了后按國務(wù)院規(guī)定的時間編制，具體事項由國務(wù)院財政部門部署。決算草案的審批和預算草案的審批的程序相同，各級政府決算批準后，財政部門要向本級各部門批復決算，地方各級政府還應(yīng)將經(jīng)批準的決算，報上一級政府備案。2024/9/3023第二節(jié)政府預算程序在以上預算工作程序中，預算編制是預算管理最重要的一環(huán)。預算一經(jīng)法定程序通過，即為法律文件，必須嚴格執(zhí)行，執(zhí)行中發(fā)生問題必須通過法律程序進行調(diào)整。我國普遍存在“重決算，輕預算”的現(xiàn)象，預算準備、編制和執(zhí)行過程中投入的時間與精力不足，形成“預算簡單化，決算復雜化”的局面，政府預算管理程序的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娀A算，淡化決算”。2024/9/3024第三節(jié)預算外資金一、預算外資金的概念及特點（一）預算外資金的含義預算外資金是指政府機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門（集團）和政府委托的其他機構(gòu)，為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金。2024/9/3025第三節(jié)預算外資金一、預算外資金的概念及特點（二）預算外資金的特點1．法定性2．專用性3．分散性2024/9/3026第三節(jié)預算外資金二、預算外資金的來源及作用（一）預算外資金的來源1．根據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章收取、提取的各種行政事業(yè)性收費、基金（資金、附加收入）和憑借政府職權(quán)籌集的資金等。2．按照國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財政和計劃（物價）部門共同審批的項目和標準，收取和提取的各種行政事業(yè)性收費收入。2024/9/3027第三節(jié)預算外資金二、預算外資金的來源及作用（一）預算外資金的來源3．按照國務(wù)院或財政部審批的項目和標準向企事業(yè)單位和個人征收、募集或以政府信譽建立的具有特定用途的各種基金（資金、附加收入）。4．主管部門按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中的管理費及其他資金。2024/9/3028第三節(jié)預算外資金二、預算外資金的來源及作用（一）預算外資金的來源3．按照國務(wù)院或財政部審批的項目和標準向企事業(yè)單位和個人征收、募集或以政府信譽建立的具有特定用途的各種基金（資金、附加收入）。4．主管部門按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中的管理費及其他資金。5．用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府開支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金。2024/9/3029第三節(jié)預算外資金二、預算外資金的來源及作用（一）預算外資金的來源6．其他未納入財政預算管理的財政性資金。主要包括以政府名義獲得的各種捐贈資金，財政撥款有償使用回收資金中未納入財政預算管理的部分，國家行政機關(guān)派往境外機構(gòu)的非經(jīng)營性收入，財政專戶利息等。7．社會保障基金。在政府財政建立社會保障預算制度之前，社會保障基金先按預算外資金管理制度進行管理，?？顚Ｓ茫韶斦?、審計部門監(jiān)督。2024/9/3030第三節(jié)預算外資金二、預算外資金的來源及作用（一）預算外資金的來源另外，國有企業(yè)稅后留用資金不再作為預算外資金管理。事業(yè)單位和社會團體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、服務(wù)性收入，不作為預算外資金管理，收入可不上繳財政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財務(wù)收支計劃，實行收支統(tǒng)一核算。2024/9/3031第三節(jié)預算外資金二、預算外資金的來源及作用（二）預算外資金的作用1.調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性2.有利于地方政府發(fā)展地方建設(shè)事業(yè)3.減輕政府預算的負擔2024/9/3032第三節(jié)預算外資金三、預算外資金管理（一）繼續(xù)深化“收支兩條線”改革（二）建立健全預算外資金法規(guī)體系（三）正確處理好預算內(nèi)資金管理體制與預算外資金管理體制的關(guān)系2024/9/3033第四節(jié)政府預算管理體制一、分稅制（一）在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財政支出范圍（二）按稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍（三）實行中央對地方的稅收返還制度（四）原體制中央補助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項的處理2024/9/3034第四節(jié)政府預算管理體制二、分稅制的意義及存在的問題（一）分稅制的意義首先，在中央優(yōu)化全局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導向的大框架下，調(diào)動了地方各級政府理財、抓效益、抓收入的積極性，各地順應(yīng)分稅制要求，都將精力和財力用在對自己有利的新財源的培育上來。其次，在政府和企業(yè)的關(guān)系方面，使中央政府和地方政府都開始走上不再按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系，而是按照稅種組織財政收入的新軌道，標志著我國的改革終于走上了由“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟性分權(quán)”的轉(zhuǎn)折點，把企業(yè)放到了在稅法面前一律平等的地位上，不論大小、所有制和行政級別，該繳國稅的繳國稅，該繳地方稅的繳地方稅，稅后紅利按產(chǎn)權(quán)規(guī)范分配。因此，這是使企業(yè)真正站到同一條起跑線上展開公平競爭的新開端。再次，在中央和地方關(guān)系方面，大大提高了財力分配的透明度和規(guī)范性，規(guī)則全國一律，有利于長期行為的形成，并促使地方政府轉(zhuǎn)變理財思路，實現(xiàn)規(guī)范管理。2024/9/3035第四節(jié)政府預算管理體制二、分稅制的意義及存在的問題（二）存在的問題1.財政管理體制層次過多2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善3.稅收征管成本過高4.基層政府財政困難5.改革不徹底2024/9/3036第四節(jié)政府預算管理體制三、分稅制的進一步改革首先，減少財政管理層級。從國際經(jīng)驗來看，一般來說，分稅制的大國家，大都是三個層級左右的政府，而我國卻是五級政府。對此改革的基本思路，就是要把五個層級扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”；另一個是“鄉(xiāng)財縣管”，最終形成“中央—省—市縣”三級的政府層級框架。在這個扁平的框架下構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的預算體制。2024/9/3037第四節(jié)政府預算管理體制三、分稅制的進一步改革