關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的思考2

我國(guó)的預(yù)算管理尚處于起步階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算管理相比，還處于較低水平，預(yù)算管理發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還有較大差距。這樣下去，就會(huì)出現(xiàn)工作效率變低，資金使用效益變差，腐敗風(fēng)險(xiǎn)增大、政府公信力下降等不良現(xiàn)象。提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制能力，提高其預(yù)算管理水平，促進(jìn)財(cái)政資金的發(fā)揮最大效益，成為擺在我們面前刻不容緩的任務(wù)。一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵和內(nèi)容行政事業(yè)單位預(yù)算就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，就是本單位的年度財(cái)務(wù)收支打算，它是以公共事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和管理任務(wù)為依據(jù)，經(jīng)規(guī)定程序批準(zhǔn)后來(lái)實(shí)施的計(jì)劃。是本單位和財(cái)政部門關(guān)于財(cái)政資金領(lǐng)撥繳銷等往來(lái)關(guān)系的表現(xiàn)，決定著本單位目標(biāo)規(guī)劃的規(guī)模、決定著事業(yè)任務(wù)的方向，是本單位完成各項(xiàng)工作任務(wù)的資金保證。行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指通過(guò)預(yù)算編制、執(zhí)行、考核和監(jiān)督等方法，為實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)或管理目標(biāo)而進(jìn)行的相關(guān)財(cái)務(wù)活動(dòng)。按預(yù)算管理層級(jí)，行政事業(yè)單位分為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)三個(gè)層面的核算單位，三級(jí)核算單位被稱為基層核算單位，是指沒(méi)有下屬預(yù)算單位的單位。按預(yù)算管理內(nèi)容，分為全額經(jīng)費(fèi)管理、差額經(jīng)費(fèi)管理、自收自支經(jīng)費(fèi)管理，自收自支管理也屬于預(yù)算管理的一部分，按照相關(guān)規(guī)定編制預(yù)算，接受財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。本文著重從基層核算單位探討預(yù)算管理問(wèn)題。二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及成因（一）預(yù)算管理存在的問(wèn)題1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)性行政事業(yè)單位預(yù)算編制是預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，是預(yù)算管理的先決條件，其重要性無(wú)可替代。目前，還存在以下問(wèn)題，一是缺乏全局性、前瞻性是行政事業(yè)單位預(yù)算編制的一個(gè)問(wèn)題。有些行政事業(yè)單位編制預(yù)算，往往是在去年預(yù)算數(shù)的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整后確定為本年預(yù)算數(shù)，沒(méi)有站在單位全局的角度考慮問(wèn)題，對(duì)全年的收支預(yù)測(cè)不夠充分，對(duì)全年目標(biāo)籌劃不夠詳細(xì)，對(duì)重點(diǎn)工作沒(méi)有合理估計(jì)，造成預(yù)算與實(shí)際情況差異較大，有些項(xiàng)目資金大量結(jié)余，有些項(xiàng)目資金嚴(yán)重不足。二是預(yù)算編制內(nèi)容不夠詳盡，多數(shù)項(xiàng)目預(yù)算編制只列項(xiàng)目名稱，缺乏具體列支內(nèi)容和數(shù)據(jù)支撐，即使記載了具體內(nèi)容，對(duì)支出金額也沒(méi)有科學(xué)的估計(jì)，把預(yù)算內(nèi)容能夠詳細(xì)到一張紙、一支筆是我們追求的目標(biāo)。三是預(yù)算編制時(shí)間緊，任務(wù)重，財(cái)政部門留給單位預(yù)算編制的時(shí)間很短，每年的預(yù)算編制任務(wù)從部署到上報(bào)，大約不到一個(gè)月時(shí)間，工作繁瑣，時(shí)間倉(cāng)促，極大地影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。2.預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，編制的目的是為了本單位工作開展提供依據(jù)和約束。但事實(shí)上，我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，隨意更改預(yù)算的行為時(shí)有發(fā)生。一是預(yù)算執(zhí)行不能進(jìn)行全過(guò)程控制。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門是預(yù)算的編制部門，各業(yè)務(wù)部室是預(yù)算的執(zhí)行部門，執(zhí)行的適當(dāng)與否一般由財(cái)務(wù)部門來(lái)控制，由于沒(méi)有專門的監(jiān)督部門，預(yù)算執(zhí)行無(wú)法得到動(dòng)態(tài)的控制與監(jiān)督，財(cái)務(wù)部門無(wú)法實(shí)時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中是否有超預(yù)算、無(wú)預(yù)算支出，在年底結(jié)賬時(shí)才發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題，只能相互調(diào)劑，潦草補(bǔ)救。二是預(yù)算審批程序不嚴(yán)密。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，業(yè)務(wù)部室不嚴(yán)格遵守自己的預(yù)算，審批程序不與預(yù)算嚴(yán)格核對(duì)，或者明知沒(méi)有預(yù)算也擅自審批。三是預(yù)算調(diào)整不規(guī)范。預(yù)算調(diào)整和預(yù)算編制同等重要，一些部門隨意調(diào)整預(yù)算，把預(yù)算調(diào)整變成修復(fù)、補(bǔ)救預(yù)算管理的一種手段。3.預(yù)算監(jiān)督不到位沒(méi)有監(jiān)督，就沒(méi)有落實(shí)。監(jiān)督需要法律法規(guī)作為依據(jù)，監(jiān)督需要執(zhí)行監(jiān)督的部門隊(duì)伍。目前，行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算監(jiān)督不到位的問(wèn)題。一是預(yù)算監(jiān)督管理辦法尚未建立。預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定，本級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這是從政府層面規(guī)定的監(jiān)督依據(jù)。從單位內(nèi)部來(lái)說(shuō)，相當(dāng)多的行政事業(yè)單位沒(méi)有建立科學(xué)的預(yù)算監(jiān)督辦法，缺乏關(guān)于預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)節(jié)、考核等方面的監(jiān)督，缺乏事前、事中、事后的全程監(jiān)督，對(duì)全面預(yù)算管理的要求相距甚遠(yuǎn)。二是不相容崗位不分離。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的全部工作，從編制開始到預(yù)算執(zhí)行、再到預(yù)算監(jiān)督都在同一部門，不能充分執(zhí)行高質(zhì)量的監(jiān)督職責(zé)。三是預(yù)算信息公開制度不夠完善。國(guó)家明確規(guī)定了政務(wù)信息應(yīng)該依法公開，但預(yù)算信息公開沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，公開信息過(guò)于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單，大部分只有一堆數(shù)字，沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明，讓大眾看不清，看不懂，很難形成廣泛的社會(huì)輿論監(jiān)督。4.決算不嚴(yán)謹(jǐn)，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量低會(huì)計(jì)決算不但總結(jié)和反映了年度預(yù)算的執(zhí)行情況，而且為下一年度預(yù)算編制提供了相關(guān)信息，為相關(guān)政策調(diào)整和進(jìn)一步做好財(cái)政管理提供了重要依據(jù)。目前，基層行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)決算編制中存在以下三點(diǎn)問(wèn)題。一是重視預(yù)算執(zhí)行，輕決算編制。預(yù)算執(zhí)行體現(xiàn)了預(yù)算的全面性，是在工作實(shí)踐中進(jìn)行的，單位往往只重視經(jīng)費(fèi)是否充足，能否滿足業(yè)務(wù)的正常開展，而片面地認(rèn)為，決算只是年度結(jié)束后的整體核算，只是對(duì)財(cái)務(wù)狀況和資金使用情況的事后匯總，認(rèn)為沒(méi)有多大意義，對(duì)決算編報(bào)工作往往重視不足，導(dǎo)致決算的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量大打折扣。二是決算的編制口徑隨意性較強(qiáng)，編制方法不統(tǒng)一。由于對(duì)財(cái)務(wù)決算重視度不高，加上一些財(cái)務(wù)人員的編制水平有限，在編制過(guò)程中，遇到與編制說(shuō)明不相關(guān)或不明確的事項(xiàng)，不經(jīng)過(guò)認(rèn)真細(xì)致的分析，不經(jīng)過(guò)踏踏實(shí)實(shí)的校對(duì)，就想當(dāng)然地對(duì)編制口徑和方法隨意變動(dòng)，致使決算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性、一致性沒(méi)有落到實(shí)處。三是報(bào)表不能反映賬目，決算數(shù)據(jù)與真事情況存在差異。由于會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，財(cái)務(wù)人員編報(bào)決算時(shí)對(duì)賬賬，賬實(shí)等校驗(yàn)不到位，會(huì)計(jì)核算與報(bào)表填報(bào)口徑存在差異等原因，導(dǎo)致決算常常出現(xiàn)賬表不符，數(shù)據(jù)失真等問(wèn)題。5.預(yù)算評(píng)價(jià)與考核存在的問(wèn)題預(yù)算評(píng)價(jià)和考核是調(diào)動(dòng)單位全體職工預(yù)算管理積極性的重要手段。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算評(píng)價(jià)和考核存在以下問(wèn)題，一是沒(méi)有建立科學(xué)的績(jī)效考核體系，考核指標(biāo)單一，考核不全面。一般僅局限于財(cái)務(wù)指標(biāo)，預(yù)算內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化，僅僅是對(duì)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并沒(méi)有貫穿預(yù)算管理全過(guò)程的評(píng)價(jià)指標(biāo)。二是評(píng)價(jià)缺乏權(quán)威性。評(píng)價(jià)人員政策把控不到位，實(shí)際操作能力不足，無(wú)法精確衡量定性指標(biāo)，甚至存在自己打分，致使評(píng)價(jià)結(jié)果不公正。三是評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分，評(píng)價(jià)考核結(jié)果與激勵(lì)獎(jiǎng)懲辦法沒(méi)有有機(jī)結(jié)合，對(duì)于單位各部門、各員工的激勵(lì)、監(jiān)督、約束等作用不明顯。（二）預(yù)算管理問(wèn)題的成因分析1.預(yù)算管理意識(shí)缺乏預(yù)算管理意識(shí)薄弱是行政事業(yè)單位直接出現(xiàn)上述預(yù)算管理問(wèn)題的原因之一。首先是領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算意識(shí)缺失，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)政部門的要求，只要能報(bào)表就可以，沒(méi)有從法律層面、治國(guó)的角度考慮問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算松散，約束力不足，財(cái)政資金使用效果偏低。其次，由于預(yù)算執(zhí)行部門不夠重視，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的事情，與本部門無(wú)關(guān)，協(xié)調(diào)配合程度下降，甚至消極對(duì)抗，未能達(dá)到全員參與的目的，導(dǎo)致預(yù)算管理執(zhí)行不力，流于形式。2.預(yù)算管理體系有待完善預(yù)算管理體系不完善是導(dǎo)致預(yù)算管理問(wèn)題的另一個(gè)主要原因。行政事業(yè)單位尚未建立健全的預(yù)算管理體系。預(yù)算管理工作缺乏依據(jù)或執(zhí)行不嚴(yán)格，沒(méi)有建立有效的獎(jiǎng)懲約束制度，致使員工工作缺乏主動(dòng)性、積極性，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行時(shí)責(zé)任感不強(qiáng)，預(yù)算管理執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)算之間存在很大的差異，無(wú)法達(dá)到預(yù)算應(yīng)有的控制效果，最終，我們不能高質(zhì)量完成預(yù)算管理。最近，財(cái)政部門高度重視建立和完善內(nèi)部控制制度，出臺(tái)了一系列預(yù)算管理方面的文件制度，但因?yàn)閮?nèi)部控制制度覆蓋范圍還不全面，執(zhí)行還不到位，不能對(duì)各個(gè)崗位和環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的控制，從而不能發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的作用。3.預(yù)算管理的信息化水平有待提高預(yù)算管理涉及的部門多、業(yè)務(wù)廣、流程長(zhǎng)、節(jié)點(diǎn)分散，將信息技術(shù)應(yīng)用于全面預(yù)算管理可以提高效率，降低成本，采取信息化手段完成繁瑣的數(shù)據(jù)計(jì)算、統(tǒng)計(jì)等工作，促使預(yù)算管理手段的不斷提高。但目前預(yù)算單位管理信息化建設(shè)并不恰當(dāng)，首先，信息化一般僅限于導(dǎo)入財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，或搭建財(cái)務(wù)管理體系，預(yù)算管理特有的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等模塊尚未開發(fā)，不利于全方位、全過(guò)程、全員參與的預(yù)算管理的實(shí)現(xiàn)。其次，財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)之間溝通不暢，無(wú)法共享數(shù)據(jù)，信息傳遞受阻，不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)需要采用手工轉(zhuǎn)換方式，不僅容易出錯(cuò)，還使得相關(guān)部門無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，大大降低了預(yù)算工作效率。4.相關(guān)人員專業(yè)能力不足預(yù)算管理是一項(xiàng)理論和政策性強(qiáng)，涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)預(yù)算管理人員專業(yè)化水平要求較高。行政事業(yè)單位不重視提高預(yù)算管理人員的專業(yè)水平與綜合素質(zhì)，缺少專業(yè)培訓(xùn)，致使預(yù)算管理人員不能全面了解預(yù)算政策和預(yù)算編制方法，不能充分理解績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的概念。在編制過(guò)程中，不能充分了解預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)涵，項(xiàng)目預(yù)算不符合規(guī)則，預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行不能完全銜接，降低了預(yù)算管理水平。甚至一些預(yù)算管理者缺乏敬業(yè)精神，責(zé)任意識(shí)欠缺，存在做表面文章、做表面預(yù)算，敷衍了事等問(wèn)題，無(wú)法保證工作效果。三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策（一）增強(qiáng)預(yù)算管理的意識(shí)近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)一系列的法律規(guī)定，把預(yù)算管理提到國(guó)家治理的高度。增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)首先要求各級(jí)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視預(yù)算管理，指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)所在單位開展全面預(yù)算管理工作，保證國(guó)家政策扎根于在本單位。領(lǐng)導(dǎo)是組織的核心，只有領(lǐng)導(dǎo)重視，本單位預(yù)算管理工作才能真正做好。其次，業(yè)務(wù)部門要提高預(yù)算管理意識(shí)。預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，所有部門都要一起參加。各部門的人員不光是預(yù)算的提供者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，全員參與是預(yù)算管理的新要求。最后，各單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)，正確理解，加強(qiáng)培訓(xùn)，積極宣傳預(yù)算管理政策，使各部門充分了解和把握相關(guān)政策要求，讓預(yù)算管理思維滲透到工作的角角落落，保證公共財(cái)政資金裕民節(jié)用。（二）完善預(yù)算管理體系新修訂的預(yù)算法實(shí)施條例對(duì)各行政事業(yè)單位的預(yù)算工作作出了更明確、更詳細(xì)的要求，是行政事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作的重要依據(jù)。各部門要建立健全預(yù)算管理體系，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、監(jiān)督等方面重點(diǎn)制定制度，并結(jié)合本部門實(shí)際情況，在實(shí)際工作中不斷完善相關(guān)制度，增強(qiáng)制度的制約性和可行性，進(jìn)而夯實(shí)預(yù)算管理的制度保障。實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理，制定預(yù)算管理監(jiān)督及獎(jiǎng)懲辦法，將考核結(jié)果與部門職工的業(yè)績(jī)聯(lián)系起來(lái)，使全員積極參與預(yù)算管理活動(dòng)，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫缺Ｕ项A(yù)算管理活動(dòng)的有效進(jìn)行，切實(shí)提高預(yù)算管理水平。（三）提高預(yù)算管理信息化水平預(yù)算管理信息化建設(shè)是理用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)處理預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、控制、分析、評(píng)價(jià)、考核等預(yù)算信息，是現(xiàn)代信息技術(shù)與預(yù)算管理的高度融合，使預(yù)算管理高度自動(dòng)化，預(yù)算信息高度共享，數(shù)據(jù)處理準(zhǔn)確及時(shí)，大大提高預(yù)算管理效率和效果。一是構(gòu)建符合預(yù)算管理流程的信息平臺(tái)。結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和上級(jí)要求，設(shè)計(jì)更合理、規(guī)范的預(yù)算指標(biāo)，使相關(guān)部門全部參與。明確合同簽訂、物資采購(gòu)、業(yè)務(wù)開展、辦公經(jīng)費(fèi)，運(yùn)用維護(hù)等方面的預(yù)算要素要求，在各個(gè)階段自動(dòng)生成各自的報(bào)表，進(jìn)行匯總分析，保證管理人員更直觀地掌握預(yù)算執(zhí)行情況。優(yōu)化審核流程設(shè)計(jì)，堅(jiān)持線上審批和線下審批相結(jié)合，確保數(shù)據(jù)可靠性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全面融合。二是堅(jiān)持信息共享，建立數(shù)據(jù)庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)各部門間信息數(shù)據(jù)快速上傳和下達(dá)，消除溝通障礙，確保數(shù)據(jù)信息源的可追溯性，使預(yù)算管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)有機(jī)連接，加強(qiáng)事中全過(guò)程控制，提升預(yù)算的剛性約束力。（四）強(qiáng)化預(yù)算管理組織隊(duì)伍建設(shè)預(yù)算管理專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的設(shè)置是預(yù)算管理的組織保障。行政事業(yè)單位設(shè)立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)算管理委員會(huì)及辦公室，探討預(yù)算管理獨(dú)立于財(cái)務(wù)的機(jī)制，合理分工，各司其職。加強(qiáng)預(yù)算管理人員選拔，讓專業(yè)水平、綜合素質(zhì)高的人才充實(shí)到預(yù)算管理人員中，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。加強(qiáng)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)預(yù)算管理中的一系列法規(guī)政策和專業(yè)知識(shí)，特別是熟悉預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例，增加知識(shí)儲(chǔ)備，及時(shí)更新知識(shí)，熟悉新預(yù)算技術(shù)，提高新預(yù)算思維。加大考核評(píng)價(jià)機(jī)制，明確崗位責(zé)任，建立嚴(yán)格可行的獎(jiǎng)罰制度，不斷提高預(yù)算管理人員工作積