行政復(fù)議職權(quán)的約束性與優(yōu)化

行政復(fù)議職權(quán)的約束性與優(yōu)化

由于中西方政治體制的不同,我國行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系比西方復(fù)雜得多,行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性很難得到保證。

行政法制和一國政治體制緊密相關(guān)。美國政治學(xué)家弗蘭克?古德諾曾對世界上所有國家政治體制進(jìn)行了分類,認(rèn)為世界上不外乎存在兩種行政體制:“第一種,總的來說以等級官僚制為特征,下級官員要效忠上級官員,而非國家法律;上級官員對一大批下屬都擁有指揮、控制和管理權(quán)。第二種行政體制不承認(rèn)或幾乎不承認(rèn)官員之間有任何隸屬關(guān)系,只強(qiáng)調(diào)每個官員對擁有表達(dá)國家意志權(quán)力的機(jī)關(guān)所制定的法律的效忠。在法律面前,一切官員都是平等的,每個官員只服從法律,只尋求法律的指導(dǎo)?！?/p>

根據(jù)古德諾的理論,西方國家政治體制屬于第二種類型。在我國,中央政府和地方政府之間,都是按照民主集中制原則組織起來的。地方政府要同時對同級人民代表大會和上級政府負(fù)責(zé)。而在西方國家,各級政府之間具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,地方行政機(jī)構(gòu)只是對本地方議會負(fù)責(zé),下級政府不對上級政府負(fù)責(zé)。而且,我國是社會主義國家,中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)?！白鳛槲ㄒ坏膱?zhí)政黨,中國共產(chǎn)黨的組織從中央到地方按照民主集中制原則建立起來并與國家政權(quán)系統(tǒng)并存,形成黨政雙軌制?！秉h政兩套系統(tǒng)共同對國家和社會事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),加上中國共產(chǎn)黨各級地方黨委也領(lǐng)導(dǎo)同級和下級人民政府,這樣就使得上下級政府的關(guān)系比西方國家復(fù)雜得多。在我國政府部門上下級之間的行政管理體制大體分為垂直管理(如央行、海關(guān)、國稅)、部分垂直管理(如工商、地稅、技術(shù)監(jiān)督三部門實(shí)行省垂直管理)和屬地管理幾種類型。上下級政府部門之間存在著領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)的關(guān)系。一般認(rèn)為,行政復(fù)議制度來源于西方。在我國,要求我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)跳出權(quán)力結(jié)構(gòu)的圈子,完全依據(jù)法律來獨(dú)立公正解決下級行政機(jī)關(guān)與相對人之間的行政糾紛,不受任何干擾,實(shí)在很難。行政復(fù)議制度中復(fù)議機(jī)關(guān)與糾紛一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)有著特殊的關(guān)系,在國外也存在著,但問題是我國復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立、中立的地位得不到制度的有效保證。

在經(jīng)濟(jì)分權(quán)的壓力下,地方政府既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員,二者存在一定的角色沖突。

公正的反義詞是偏私,因此公正也就是反對偏私。當(dāng)政府或政府部門具有自身(地方、部門)利益時,很難做到無偏私。中外理論界普遍認(rèn)為:政府不是一個抽象的概念,有著自身的利益,這已在公共選擇理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等多領(lǐng)域取得共識。我國更是如此。我國的經(jīng)濟(jì)改革首先是改變中央和地方的財(cái)政關(guān)系,給予地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性而建立起來的。1994年我國實(shí)行了分稅制改革,中央和地方的財(cái)政關(guān)系由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支改為分灶吃飯,并將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為衡量官員考核和晉升的主要標(biāo)準(zhǔn)。分稅制改革給地方政府增加了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力和動力。在這樣的財(cái)政體制下,地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),充當(dāng)類似“經(jīng)濟(jì)人”的角色,甚至為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而置國家法律法規(guī)、政策于不顧,主要表現(xiàn)在:其一,受土地財(cái)政的影響,存在大量的違法用地行為。地方為了招商引資、發(fā)展房地產(chǎn)業(yè),違法拆遷、征收大量土地,出現(xiàn)大量的拆遷糾紛、土地征收糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì),“從1999年到20XX年,全國共發(fā)生土地違法行為100多萬件,涉及土地500多萬畝,一些城市的違法用地少的在60%左右,多的甚至90%以上?！?/p>

在這些違法用地行為中,有的項(xiàng)目政府就是直接的投資主體;即便是開發(fā)商投資的項(xiàng)目,政府的態(tài)度大都傾向于遷就投資者、拆遷人。由于違法用地和地方利益相關(guān),加上土地違法成本較低,多年來一直屢禁不止。其二,有些貧困地區(qū),當(dāng)?shù)卣疄榱司徑獾胤截?cái)政收入緊張的問題,亂收費(fèi),亂罰款。據(jù)報(bào)道,“隨著分稅制改革的推行,財(cái)政收費(fèi)比例上升更加厲害,地縣一級,收費(fèi)和罰款已占財(cái)政的50%~60%了,個別縣,收費(fèi)和罰款額已占財(cái)政收入的70%?！逼淙?有的地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,采取短期機(jī)會主義的行為,即便是環(huán)境污染項(xiàng)目也上馬,導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染、資源浪費(fèi)。這些糾紛一個共同點(diǎn),就是和地方財(cái)政、地方官員量化考核指標(biāo)有。復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級政府機(jī)關(guān)的一部分,出于不愿當(dāng)被告的顧慮,更不愿得罪下級政府和政府部門,多數(shù)情況下維持復(fù)議決定,申請人通過行政復(fù)議獲得權(quán)利救濟(jì)的途徑已經(jīng)名存實(shí)亡。

實(shí)際上,我國的行政復(fù)議制度實(shí)施之初效果并非如此。從1990年行政復(fù)議條例實(shí)施到90年代中后期,國家剛剛從全能主義的政治模式撤出,地方的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有同中央形成事實(shí)上的分權(quán)。在行政復(fù)議條例實(shí)施(1990年)的7年中,全國行政系統(tǒng)內(nèi)部的申請中行政相對人在約50%的復(fù)議申請中有所收獲,只有另外50%的申請由上級機(jī)關(guān)維持。但到90年代中后期,特別是隨著分稅制改革的推行,情況發(fā)生了一系列的變化?？傊?正如有學(xué)者分析指出:“我國的行政復(fù)議制度設(shè)置的理論預(yù)期或邏輯支撐過于理想化,是在一個虛擬理想狀態(tài)下設(shè)立起來的制度?！痹谖覈F(xiàn)有的政策體制下,有必要對外來制度進(jìn)行大膽的揚(yáng)棄,進(jìn)一步對其完善重構(gòu)。

行政復(fù)議職權(quán)“相對集中行使”的局限性

近年來無論理論界還是實(shí)務(wù)界,主張對現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進(jìn)行改革的呼聲越來越高。許多地方已經(jīng)先行先試,主要做法是:一是參照我國臺灣地區(qū)的

我國行政復(fù)議制度改革完善不但和政治體制改革而且和經(jīng)濟(jì)體制改革有關(guān)。這一點(diǎn)學(xué)者們論述頗豐?！靶姓ㄖ平ㄔO(shè)是政治體制改革的一部分。對傳統(tǒng)行政法的權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)加以逐步調(diào)整,從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利、權(quán)力并重,就成了中國法制現(xiàn)代化的核心問題?！薄艾F(xiàn)階段中國法制國家的命運(yùn)和法治化進(jìn)程并不是完全掌握在法律家和法學(xué)家手中,其更大程度上寄系于中國經(jīng)濟(jì)改革的成功。這不

是因?yàn)橐粋€社會的法制命運(yùn)自然地歸根結(jié)底依附和取決于社會的經(jīng)濟(jì)生活狀況,而是由于現(xiàn)階段的中國法制改革就其許多方面而言本來就是中國經(jīng)濟(jì)改革的一個從屬的組成部分?！蔽覀儾荒艿日谓?jīng)濟(jì)條件成熟后再談?wù)撔薷?、完善行政?fù)議法,法律和社會現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)是互為條件、相互促進(jìn)的。目前應(yīng)在“行政復(fù)議職權(quán)相對集中”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步深化改革,進(jìn)行分類改革、設(shè)計(jì),不斷完善制度。

(一)獨(dú)立性與公正性:行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)具備的稟性和品格。

我國在加入WTO有關(guān)文件法律文件中承諾:“負(fù)責(zé)審查行政行為的法庭(包括行政復(fù)議機(jī)構(gòu))將公正處事并獨(dú)立于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),并且不會與事物的處理結(jié)果有任何實(shí)質(zhì)性的利害關(guān)系”。就行政復(fù)議來說,應(yīng)做到獨(dú)立和公正。獨(dú)立性、公正性是行政復(fù)議的兩個基本屬性。獨(dú)立性是公正性的基礎(chǔ),沒有獨(dú)立就談不上公正,但要保證復(fù)議審查居于超然地位,避免與申請人、被申請人任何一方有利益牽連,僅有獨(dú)立性是不夠的。目前已經(jīng)進(jìn)行的“行政復(fù)議職權(quán)相對集中”改革,只是將復(fù)議職能分離出來,其目的是增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,這只是第一步,如何在獨(dú)立的基礎(chǔ)上確保行政復(fù)議的公正性,應(yīng)有完善的制度作保證。同獨(dú)立性相比,公正性更多受到現(xiàn)實(shí)因素的制約和挑戰(zhàn)。從政府的職能發(fā)揮來看,西方國家是從消極行政到小政府大社會再到積極行政的轉(zhuǎn)變。我國則不同,我國的政府職能是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,從積極行政再到合理界定政府職能與市場關(guān)系的路徑轉(zhuǎn)變。在體制轉(zhuǎn)軌時期,更多地是依靠政府的市場推動、發(fā)揮地方政府這只“有形之手”的作用,取得了世人矚目的成就,實(shí)踐證明是完全合理的。正如馬克思當(dāng)年在評論大衛(wèi)?李嘉圖的自由競爭思想時所闡述的,在資本還無法以自己的力量自由運(yùn)動時,會依靠政府這根“拐杖”開拓和發(fā)展市場。但問題是地方政府在利益擴(kuò)張的過程中,地方政府利益和人民利益具有一定的張力,在二者利益存在非耦合性的情況下,行政復(fù)議由地方政府統(tǒng)一受理,地方政府不可能不偏不倚、公正無私;目前,地方立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)還不足以對地方政府形成有效的制約,更多時候是幫助地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo),司法對行政審查的監(jiān)督亟待加強(qiáng);行政復(fù)議難以避免地方權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法的性質(zhì),從世界范圍看,為保持司法權(quán)的公正行使,司法權(quán)大都不容許地方染指,比如,日本的地方自治化就明確規(guī)定,司法權(quán)是排除地方政府行使的權(quán)力之一?？傊?目前實(shí)行的“行政復(fù)議職權(quán)相對集中”改革,由于缺少對這些可能影響公正的消極因素的回應(yīng),致使行政復(fù)議的公正性得不到制度保證。復(fù)議機(jī)關(guān)不僅應(yīng)獨(dú)立于部門利益而且要獨(dú)立于地方政府利益,使行政復(fù)議在保持以行政方式解決爭議效率的同時,最大限度引入司法程序所具有的獨(dú)立性和公正性。

(二)分類設(shè)計(jì):保證行政復(fù)議公正性的必然要求。

行政復(fù)議首先要考慮的是不是專業(yè)性問題,而是公正性的問題。如上所述,現(xiàn)實(shí)的“利益行政”問題引發(fā)了對地方政府能否持公正立場的質(zhì)疑,盡管并不是所有的行政復(fù)議案件都是由于地方政府的利益行政引起的。這就有必要按照案件的性質(zhì)對行政復(fù)議的職能管轄進(jìn)行分類設(shè)計(jì)?！胺诸愒O(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)可以是多重的,如行政主體的性質(zhì)、行政管理的領(lǐng)域、行政機(jī)關(guān)的管理水平、當(dāng)事人受到影響的權(quán)利性質(zhì)等?！狈诸愒O(shè)計(jì)的首要目標(biāo)就是為了實(shí)現(xiàn)程序和結(jié)果的公正。

1.對區(qū)、縣一級政府或政府部門的具體行政行為不服的,可向上一級政府行政復(fù)議委員會申請復(fù)議。首先,應(yīng)當(dāng)理順復(fù)議機(jī)構(gòu)上下級之間的管理體制。建議將地方政府集中設(shè)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)實(shí)行國家或省垂直管理,這樣便于權(quán)力的獨(dú)立行使,同時也有利于上下級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)上的協(xié)作。為了避免地方復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人同級不便于監(jiān)督的弊端,復(fù)議機(jī)關(guān)在行政級別上應(yīng)比本級政府部門高出半格;其次,適當(dāng)提高行政復(fù)議案件的管轄級別。以區(qū)、縣一級政府或政府部門為被申請人的行政復(fù)議案件,申請人可向上一級政府行政復(fù)議委員會申請復(fù)議。江西省新余市在這方面已經(jīng)先行一步③?！疤峒壒茌牎钡姆绞接腥苏J(rèn)為會增加成本,但如果復(fù)議制度的公正性得到社會認(rèn)可,行政復(fù)議就會對糾紛解決起到一定的“分流”作用,信訪案件、行政訴訟案件就會相應(yīng)減少,這遠(yuǎn)比政府為處理信訪案件而投入大量人財(cái)物、“花錢買穩(wěn)定”的成本要低許多。至于復(fù)議案件“提級”管轄可能給上一級政府行政復(fù)議委員會增加負(fù)擔(dān),其實(shí)區(qū)級政府部門有的是作為市級政府部門的派出機(jī)構(gòu),按照行政復(fù)議法的規(guī)定,本應(yīng)在市級層面上進(jìn)行復(fù)議,區(qū)級政府受理的復(fù)議案件數(shù)量本來就很少。另外,上一級政府行政復(fù)議委員會可以采取類似“指定管轄”的方式,將復(fù)議案件指定由具備條件的其他下級政府行政復(fù)議委員會受理,這樣既減輕了上一級政府行政復(fù)議委員會的工作壓力,也避免了地方利益對復(fù)議結(jié)果可能帶來的不公正影響。對市屬部門作出的具體行政行為不服的,申請人仍可按照“選擇復(fù)議”的規(guī)定辦理,可向省政府的相關(guān)部門或市一級行政復(fù)議委員會申請復(fù)議。

2.對房屋拆遷、征地補(bǔ)償?shù)确矫娴男姓m紛,建立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。近年來,工業(yè)化、城市化的過程中伴隨著大量的房屋拆遷、土地征收補(bǔ)償糾紛。這些糾紛看似民事糾紛,實(shí)際上存在極強(qiáng)的政府參與性,民事行為、行政行為交織。以城市房屋拆遷為例,整個房屋拆遷過程中涉及到發(fā)放房屋拆遷許可證、拆遷單位的資格審查、發(fā)布拆遷公告、拆遷裁決、強(qiáng)制拆遷等行政行為,這些行政行為無不涉及到被拆遷人的合法權(quán)利。目前對發(fā)放房屋拆遷許可證、拆遷單位的資格審查、行政處罰等申請行政復(fù)議,已沒有太多爭議,但是能否就房屋拆遷管理部門發(fā)布的拆遷公告、拆遷裁決等提起行政復(fù)議,則存在較大爭議④。房屋拆遷糾紛不同于一般的行政糾紛,涉及到不同部門的行政行為,也涉及到大量被拆遷人,專業(yè)性較強(qiáng),客觀上增加了處理的難度。比如在辦理拆遷之前要有建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、辦理規(guī)劃許可、土地使用等,涉及建設(shè)、規(guī)劃、土地管理等部門,當(dāng)事人在對這些行政行為提出復(fù)議時,往往對從建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件到規(guī)劃許可、土地審批等一并都提出行政審查的要求,而實(shí)際中這些行政行為是由不同部門辦理的,其上級主管部門也不只一個,會出現(xiàn)被拆遷人向不同的上級主管部門申請復(fù)議的情況;同時城市房屋拆遷往往面對的是群體性糾紛,少則幾十人,多則上百人,申請人可能會選擇不同的救濟(jì)方式,經(jīng)常會出現(xiàn)同一項(xiàng)目的幾個被拆遷人有的申請行政復(fù)議、有的提起訴訟的情況;即使是申請行政復(fù)議,有的選擇向上級部門申請復(fù)議,有的選擇向同級人民政府申請復(fù)議?？傊?拆遷糾紛專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣,處理不好會影響社會穩(wěn)定,甚至演變?yōu)楸┝κ录?。房屋拆遷往往得到了上級政府的認(rèn)可,或者是為了完成上級政府下達(dá)的任務(wù),涉及到地方不同層級政府的利益,不宜再由相關(guān)的地方政府處理。對這類案件,可考慮實(shí)行“復(fù)議前置”程序,以省(自治區(qū)、直轄市)為單位設(shè)立一個專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)并視情況設(shè)立幾個派出機(jī)構(gòu),對拆遷糾紛實(shí)行集中復(fù)議、集中裁決。

3.對垂直管理的部門,可以在該部門之外設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。我國目前正進(jìn)行大部制改革,其涉及面廣,不僅涉及到職能相同或相近部門的合并,也涉及到深層次的行政管理體制改革。大部制實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離,分權(quán)制是大部制改革的基礎(chǔ),這為增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性提供了一定的空間。垂直管理的部門,決策權(quán)在中央或省級,下級行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上是上級行政機(jī)關(guān)的直屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。對于這些部門,既不應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在部內(nèi)復(fù)議,也不應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的