調(diào)研報(bào)告：都市圈空間協(xié)同治理問(wèn)題及規(guī)劃對(duì)策建議

調(diào)研報(bào)告：都市圈空間協(xié)同治理問(wèn)題及規(guī)劃對(duì)策建議當(dāng)前我國(guó)人均GDP已經(jīng)超過(guò)一萬(wàn)美元，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份及內(nèi)陸部分中心城市的人均GDP也超過(guò)兩萬(wàn)美元，這些中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素組織，區(qū)域輻射帶動(dòng)方面發(fā)揮了重要支撐作用，已基本形成一小時(shí)交通圈為基礎(chǔ)的都市圈格局。根據(jù)核心城市人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模，確定我國(guó)的都市圈可分為成熟型、成長(zhǎng)型和潛力型三類都市圈。

成熟型都市圈包括：上海大都市圈、廣佛都市圈、深莞惠都市圈。

成長(zhǎng)型都市圈包括：京津雄唐都市圈、重慶都市圈、成都都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、武漢都市圈、長(zhǎng)沙都市圈（長(zhǎng)株潭）、廈漳泉都市圈、福州都市圈、青島都市圈、濟(jì)南都市圈、鄭州都市圈（鄭洛汴）、西安都市圈、沈陽(yáng)都市圈等。

潛力型都市圈包括：以其它省會(huì)城市和人口規(guī)模200萬(wàn)中心城市為主體的城鎮(zhèn)密集地區(qū)。一、當(dāng)前我國(guó)都市圈空間協(xié)同發(fā)展面臨的主要問(wèn)題核心城市高強(qiáng)度、高密度開(kāi)發(fā)下功能過(guò)度聚集導(dǎo)致城市發(fā)展的高風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，迫切需要從區(qū)域?qū)用鎯?yōu)化人口與功能布局。2000年以來(lái)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢(shì)明顯，產(chǎn)業(yè)和人口重點(diǎn)向北京、上海、深圳、廣州、杭州、成都等中心城市集聚。目前，我國(guó)人口規(guī)模200萬(wàn)以上城市普遍存在高強(qiáng)度、高密度開(kāi)發(fā)模式，增加了城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。特別是我國(guó)超特大城市中心城區(qū)平均人口密度超過(guò)1.3萬(wàn)人/平方公里，部分老城區(qū)人口密度甚至超過(guò)5萬(wàn)人/平方公里，這些區(qū)域人口密度均高于東京都核心區(qū)、大倫敦地區(qū)和大巴黎地區(qū)人口密度。高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)必然導(dǎo)致功能過(guò)度聚集，日常給交通、環(huán)境和垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)造成極大壓力，而突發(fā)事件下更容易給應(yīng)急救援、衛(wèi)生防疫、城市消防帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，進(jìn)而突破設(shè)施的保障運(yùn)轉(zhuǎn)極限。如北京、上海2019年的地鐵日均客流量超千萬(wàn)人次，北京有近1000萬(wàn)人通勤時(shí)間接近一小時(shí)。高強(qiáng)度、高密度開(kāi)發(fā)而催生的高房?jī)r(jià)、環(huán)境污染、交通擁堵等大城市病，削弱了城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，由于周邊城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平同中心城市存在明顯差距，吸納中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力有限，導(dǎo)致周邊城鎮(zhèn)普遍存在人口外流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等問(wèn)題?？鐓^(qū)域重大生態(tài)空間管控、整體安全評(píng)估與監(jiān)測(cè)不到位，對(duì)于跨區(qū)域發(fā)展管控不力。都市圈發(fā)展過(guò)程中空間的無(wú)序開(kāi)發(fā)、統(tǒng)籌不足給區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)多重風(fēng)險(xiǎn)。一方面，我國(guó)都市圈地區(qū)人口稠密，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高，對(duì)于影響區(qū)域長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)空間、重要資源地區(qū)的壓力越發(fā)突出。這類區(qū)域迫切需要都市圈各行政主體達(dá)成共識(shí)，共同加強(qiáng)生態(tài)、安全底線的管控，如重要水源地、水源涵養(yǎng)、生態(tài)綠心、蓄滯洪區(qū)等。目前在各市的國(guó)土空間規(guī)劃中普遍存在認(rèn)識(shí)不足、研究不夠，對(duì)于區(qū)域整體生態(tài)價(jià)值、安全韌性的評(píng)估不夠；對(duì)于涉及流域性問(wèn)題，跨行政區(qū)的生物多樣性保護(hù)區(qū)、重要環(huán)境敏感區(qū)、蓄滯洪區(qū)等重要指標(biāo)缺乏長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)。如上海大都市圈的太湖及其流域、北京及京津冀地區(qū)涉及的永定河流域和潮白河流域、長(zhǎng)沙都市圈（長(zhǎng)株潭）的湘江沿線及綠心、成都都市圈的龍門(mén)山與龍泉山地區(qū)（生物多樣性保護(hù)）、南昌都市圈的鄱陽(yáng)湖濕地等。

另一方面，國(guó)內(nèi)不同城市跨界地區(qū)由于發(fā)展缺乏有序引導(dǎo)，在區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方面缺乏統(tǒng)籌，削弱了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和服務(wù)功能。如西安與咸陽(yáng)、渭南之間的開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏統(tǒng)籌，廈漳泉之間需要加強(qiáng)港區(qū)及臨港產(chǎn)業(yè)基地的統(tǒng)籌，北京與廊坊的北三縣需要加強(qiáng)功能協(xié)同布局，上海與蘇州臨界地區(qū)垃圾處理設(shè)施布局缺乏統(tǒng)籌等。而這些交界地區(qū)也容易在基本農(nóng)田保護(hù)與各類開(kāi)發(fā)主體之間產(chǎn)生較大矛盾，難以在各市范圍內(nèi)協(xié)調(diào)。都市圈產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作水平低，中心城市對(duì)周邊中小城市的經(jīng)濟(jì)要素虹吸效應(yīng)大于輻射帶動(dòng)作用。一種情況是中心城市與周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能相似，產(chǎn)業(yè)分工不明確，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)大于合作，不利于發(fā)展資源要素的合理配置。例如，上海都市圈范圍內(nèi)各城市由于經(jīng)濟(jì)水平接近、投資環(huán)境均質(zhì)、資源稟賦相似等原因，存在一定程度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象。

另一種情況是都市圈中心城市與外圍區(qū)域產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新能力梯度落差較大，產(chǎn)業(yè)異構(gòu)明顯，未能依托企業(yè)建立緊密的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，導(dǎo)致中心城市對(duì)外圍區(qū)域產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)，形成各自為政、相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)分工體系。例如京津冀地區(qū)，北京創(chuàng)新資源與津冀的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠匹配，創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈缺乏有效鏈接，導(dǎo)致北京的創(chuàng)新成果只能在本市內(nèi)或者津冀以外的地區(qū)轉(zhuǎn)化。數(shù)據(jù)顯示，2019年北京技術(shù)合同83171項(xiàng)，技術(shù)合同成交總額5695.3億元，流向外省市的占比為50%，僅有4.9%的技術(shù)成果流向津冀兩地。究其原因，一方面當(dāng)前我國(guó)核心城市的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于產(chǎn)業(yè)升級(jí)。如當(dāng)前我國(guó)超特大城市的工業(yè)與倉(cāng)儲(chǔ)用地比重偏高，2019年兩項(xiàng)用地比重達(dá)到24.1%，不僅高于全國(guó)城市平均水平22.5%，也遠(yuǎn)高于國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的超特大城市。與此同時(shí)，對(duì)標(biāo)單位土地GDP產(chǎn)出較高的新加坡、東京等城市，我國(guó)超特大城市還有相當(dāng)差距。如與新加坡平均每平方公里32億元產(chǎn)出相比，深圳、上海、武漢分別為新加坡的81%、46%和15.6%。因此進(jìn)一步優(yōu)化核心城市的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的用地結(jié)構(gòu)是推動(dòng)核心城市騰龍換鳥(niǎo)的重要途經(jīng)。另一方面，都市圈范圍內(nèi)的中小城市、小城鎮(zhèn)普遍也存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、產(chǎn)業(yè)鏈不夠完善，迫切需要中心城市制造業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流產(chǎn)業(yè)等的大規(guī)模轉(zhuǎn)移。此外，當(dāng)前國(guó)內(nèi)大循環(huán)背景下，加強(qiáng)區(qū)域間的文化旅游資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)開(kāi)發(fā)，特別是立足核心城市的綜合旅游集散服務(wù)功能加強(qiáng)與周邊各類旅游景區(qū)、文化休閑功能區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)等的鏈接及信息共享十分必要，這都需要都市圈層面規(guī)劃予以規(guī)劃引導(dǎo)。都市圈交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不完善，影響整體發(fā)展效率。隨著國(guó)內(nèi)都市圈發(fā)育，以北京、上海等為代表的中心城市出現(xiàn)了“跨城通勤”現(xiàn)象。相關(guān)研究表明，北京、上海、廣州、成都等國(guó)內(nèi)中心城市通勤區(qū)目前最大空間尺度是半徑40公里，向外輻射的拓展區(qū)空間尺度在半徑60-80公里，與國(guó)際同等規(guī)模城市都市圈通勤空間尺度相當(dāng)。但國(guó)內(nèi)都市圈應(yīng)對(duì)遠(yuǎn)距離通勤的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不完善。目前，我國(guó)都市圈通勤交通主要依托中心城市地鐵、快速路。但地鐵主要服務(wù)中心城區(qū)，并不適合距離20公里以上的遠(yuǎn)程通勤。以延長(zhǎng)地鐵來(lái)替代都市圈軌道，將產(chǎn)生工程造價(jià)高、運(yùn)輸效率低、客流不均衡、運(yùn)營(yíng)不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城際鐵路、市域軌道快線（含市郊鐵路）等都市圈軌道設(shè)施是服務(wù)通勤圈、覆蓋距離市中心約50-70公里范圍日常出行的主要方式。但國(guó)內(nèi)相關(guān)建設(shè)仍處于起步階段。都市圈不同圈層公共資源供給水平差距大，加劇人口向中心城市集中趨勢(shì)。我國(guó)都市圈發(fā)展過(guò)程中，教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施呈現(xiàn)在中心城市高度集聚，在空間上呈現(xiàn)圈層化遞減特征。在行政區(qū)劃分割疊加影響下，都市圈內(nèi)外圈層公共服務(wù)設(shè)施供給水平差距顯著，成為制約都市圈一體化、高質(zhì)量發(fā)展的突出短板。根據(jù)相關(guān)研究報(bào)告，我國(guó)主要都市圈核心圈層人口只占都市圈總數(shù)的30%，但聚集了區(qū)域范圍內(nèi)81%的三甲醫(yī)院、64%的高等院校、49%的圖書(shū)館。中心城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源過(guò)度聚集，引來(lái)大量外來(lái)人流，加重了城市擁堵等“城市病”。同時(shí)，外圍新城新區(qū)、縣域中心的配套服務(wù)落差明顯，對(duì)中心城市人口的疏解吸引能力不足，加一步加劇了都市圈人口分布不均衡問(wèn)題。由于行政壁壘原因，導(dǎo)致諸多臨界的重大建設(shè)項(xiàng)目、重要生態(tài)修復(fù)工程缺乏銜接。當(dāng)前我國(guó)的超特大城市的直接輻射范圍已經(jīng)突破市域行政區(qū)范圍，特別是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、物流組織、旅游休閑等功能的協(xié)同范圍在50-80公里范圍之間，這些功能建設(shè)涉及的區(qū)域交通、能源等設(shè)施的跨行政區(qū)對(duì)接十分必要。例如，北京通州與河北燕郊等交界地區(qū)的快速交通通道規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題等進(jìn)展不快，導(dǎo)致通州與燕郊之間長(zhǎng)期擁堵。此外，我國(guó)都市圈空間范圍面積大多在0.8-2.5萬(wàn)平方公里，往往涉及不同的流域和自然地理單元，這些地區(qū)的生態(tài)修復(fù)、土地整治等工程也需要加強(qiáng)跨區(qū)域統(tǒng)籌，系統(tǒng)謀劃、協(xié)同實(shí)施。二、推動(dòng)都市圈國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)編制的若干建議進(jìn)一步明確都市圈規(guī)劃編制目的。一是要從國(guó)土空間資源配置方面加強(qiáng)統(tǒng)籌，服務(wù)于提升都市圈整體競(jìng)爭(zhēng)力，引導(dǎo)高端服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新要素、產(chǎn)業(yè)基地與區(qū)域性大型交通樞紐的協(xié)同布局，提高都市圈核心城市能級(jí)與區(qū)域城鎮(zhèn)體系的整體競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而提升其在區(qū)域和全球網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)性地位。二是要增強(qiáng)都市圈整體的可持續(xù)發(fā)展能力，通過(guò)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和重要生態(tài)廊道的預(yù)控與修復(fù)，增強(qiáng)區(qū)域整體抵御災(zāi)害的韌性能力和生態(tài)安全保障能力。特別是面對(duì)持續(xù)性壓力（氣候變化、疫情防控）和突發(fā)性事件（臺(tái)風(fēng)、洪水、地震、雪災(zāi)），需要從韌性網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成、韌性網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)、韌性網(wǎng)絡(luò)廊道等方面加強(qiáng)管控與引導(dǎo)。要應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害情景，突出生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間及重大設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的韌性應(yīng)對(duì)方案，做好災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)空間的系統(tǒng)性評(píng)估。突出通過(guò)都市圈規(guī)劃引導(dǎo)都市圈空間的高質(zhì)量開(kāi)發(fā)、高品質(zhì)建設(shè)。一是要圍繞國(guó)家《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2021-2035）》要求，立足都市圈內(nèi)外圈層的聯(lián)動(dòng)，預(yù)防核心城市過(guò)度聚集帶來(lái)的大城市病，對(duì)核心地區(qū)規(guī)模容量加以控制，并依托快捷高效的交通網(wǎng)絡(luò)，將部分功能向郊區(qū)新城新區(qū)、外圍次中心城市和中小城市疏解轉(zhuǎn)移，同時(shí)通過(guò)區(qū)域聯(lián)動(dòng)推動(dòng)都市圈整體的韌性能力提升。二是凸顯都市圈城市與自然生態(tài)的融合發(fā)展，提升都市圈的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。在永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)紅線基礎(chǔ)上，識(shí)別一批跨區(qū)域的生態(tài)廊道、綠環(huán)或綠心，根據(jù)資源條件適度植入文旅、創(chuàng)新等功能，形成城市與自然相互融合共生的高品質(zhì)空間格局。都市圈編制內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)銜接國(guó)家與省（區(qū)、市）五年發(fā)展規(guī)劃，解決近期重點(diǎn)問(wèn)題，引導(dǎo)重大項(xiàng)目的落地。由于國(guó)家、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是中長(zhǎng)期愿景規(guī)劃，主要的底線管控要求、長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略格局部署已做了相應(yīng)的安排，作為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和資源統(tǒng)籌配置的都市圈國(guó)土空間規(guī)劃，可重點(diǎn)圍繞國(guó)家及省級(jí)層面發(fā)布的五年發(fā)展規(guī)劃來(lái)加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)及落地；同時(shí)進(jìn)一步識(shí)別近期的跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具體問(wèn)題，有