新《政府會(huì)計(jì)制度》下高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系探析

引言預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要是評(píng)價(jià)主體根據(jù)預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，結(jié)合科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)方法，對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性等開(kāi)展客觀、公正的評(píng)價(jià)過(guò)程。在新《政府會(huì)計(jì)制度》下，績(jī)效評(píng)價(jià)工作逐漸成為政府和社會(huì)公眾關(guān)注的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，如何做好高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提高財(cái)政資金的使用效率，完善資源配置是促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要手段。一、新《政府會(huì)計(jì)制度》出現(xiàn)的背景研究新《政府會(huì)計(jì)制度》于2019年1月1日開(kāi)始執(zhí)行，國(guó)內(nèi)各高校也順應(yīng)此趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變?cè)械氖聵I(yè)單位會(huì)計(jì)制度，嚴(yán)格按照新會(huì)計(jì)制度開(kāi)展財(cái)務(wù)核算工作，編制標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)報(bào)告。新《政府會(huì)計(jì)制度》下的核算體系勢(shì)必然會(huì)影響高校預(yù)算績(jī)效考核工作和財(cái)務(wù)管理工作，制定科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，方能對(duì)高校辦學(xué)效益、預(yù)算管理水平、資金使用效果、財(cái)務(wù)資源配置的科學(xué)性和財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等方面的狀況進(jìn)行較為全面地反映，同時(shí)，可以根據(jù)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果分析本校預(yù)算管理現(xiàn)狀問(wèn)題，并制定科學(xué)的解決方案，優(yōu)化高校財(cái)務(wù)管理戰(zhàn)略，提高學(xué)校財(cái)務(wù)收益。當(dāng)代高校財(cái)政收支預(yù)算通常是根據(jù)各部門與各層級(jí)自下而上的財(cái)務(wù)報(bào)告所匯總得出，這和新《政府會(huì)計(jì)制度》關(guān)系密切。從歷史視角來(lái)看，中國(guó)在改革之前，所使用的預(yù)算會(huì)計(jì)體系以財(cái)務(wù)收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，并未制定標(biāo)準(zhǔn)的《政府會(huì)計(jì)制度》，會(huì)計(jì)管理工作缺乏系統(tǒng)性，各部門在編制財(cái)務(wù)決算時(shí)通常只反映預(yù)算收支結(jié)余。為了提高財(cái)務(wù)管理水平，全面反映財(cái)務(wù)管理工作狀況，國(guó)家非常重視改革新會(huì)計(jì)制度，對(duì)制度體系進(jìn)行完善，量化財(cái)務(wù)管理體系與指標(biāo)。二、新《政府會(huì)計(jì)制度》相比以往制度所發(fā)生的改變和傳統(tǒng)會(huì)計(jì)制度相比，新《政府會(huì)計(jì)制度》的工作理念是簡(jiǎn)化、務(wù)實(shí)、精確、提升質(zhì)量、繼承傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，勇于創(chuàng)新。首先，新會(huì)計(jì)制度符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，順應(yīng)了各行政事業(yè)單位的工作需求，有助于確保財(cái)務(wù)核算工作的精確性，提高單位財(cái)務(wù)管理水平。新《政府會(huì)計(jì)制度》針對(duì)會(huì)計(jì)核算工作制定了新模式，注重實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的適度分離，同時(shí)，促進(jìn)兩者的必要銜接，打破孤島效應(yīng)。在財(cái)務(wù)核算工作中，重視做好資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、單位負(fù)債、費(fèi)用支出、收入等方面的核算工作，確保核算結(jié)果的精確性。與此同時(shí)，會(huì)對(duì)單位的收入、支出和收支結(jié)余均進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)算，以此做好預(yù)算會(huì)計(jì)核算工作。其次，國(guó)務(wù)院明確規(guī)定了行政事業(yè)單位在開(kāi)展財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算管理工作的過(guò)程中應(yīng)落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制，在開(kāi)展預(yù)算會(huì)計(jì)核算工作時(shí)，應(yīng)落實(shí)收付實(shí)現(xiàn)制，兩項(xiàng)工作的制度各異，以此實(shí)行“雙基礎(chǔ)”核算。再次，對(duì)于要納入相關(guān)部門管理的現(xiàn)金收支信息，要做好平行記賬工作，根據(jù)預(yù)算會(huì)計(jì)科目和相關(guān)規(guī)定做好預(yù)算分錄的編制作業(yè)，這樣符合“雙分錄”的規(guī)則。最后，要同時(shí)做好財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)算報(bào)告的編制工作，這兩種報(bào)告之間存在一定的關(guān)聯(lián)性。在核算范圍中，新《政府會(huì)計(jì)制度》進(jìn)一步擴(kuò)展了資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍，例如固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，高校固定資產(chǎn)按照相應(yīng)的年限計(jì)提折舊，可以更全面和準(zhǔn)確地反映高校的資產(chǎn)負(fù)債等會(huì)計(jì)信息。高校與其他企事業(yè)單位等采用相同的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，將會(huì)使高校財(cái)務(wù)報(bào)告信息更具有可比性，有利于對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)。三、新形勢(shì)下高校財(cái)務(wù)面臨的挑戰(zhàn)（一）財(cái)政撥款收入與剛性支出增幅矛盾財(cái)政撥款的收入和剛性支出增幅矛盾主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是來(lái)自人員支出的矛盾，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，這部分支出在年度總預(yù)算中所占比例達(dá)到50%及以上。另一方面是來(lái)自公共服務(wù)保障支出的矛盾，高校不斷進(jìn)行自身建設(shè)，擴(kuò)大校舍，重視加強(qiáng)維修保障，及時(shí)更新和購(gòu)置專業(yè)儀器設(shè)備，增加大量支出，而高校財(cái)政撥款收入增幅相對(duì)遲緩，這樣必然會(huì)加劇收支矛盾。（二）資金需求和資源配置效益偏低矛盾一方面是預(yù)算存在不足和松弛問(wèn)題。高校在開(kāi)展財(cái)務(wù)資源配置工作中通常是運(yùn)用財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式來(lái)完成。當(dāng)前很多高校還存在本年度資金使用率低下，資金結(jié)轉(zhuǎn)量較大，在年末有突擊性支出等現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行工作不規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性，使得資源配置效益難以提高。另一方面資源統(tǒng)籌規(guī)劃意識(shí)不足。在預(yù)算執(zhí)行工作中，許多高校未對(duì)資源的使用過(guò)程進(jìn)行全面性監(jiān)督，在很大程度上致使二級(jí)學(xué)院在資源規(guī)劃工作中存在統(tǒng)籌兼顧意識(shí)低下問(wèn)題，盲目追求進(jìn)度，忽視了效率，進(jìn)而導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)資源被浪費(fèi)和閑置，不利于推進(jìn)學(xué)校的持續(xù)發(fā)展。（三）預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)矛盾高校全面預(yù)算管理要求同高?？?jī)效評(píng)價(jià)管理協(xié)同發(fā)展相矛盾，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是成本管理存在缺失。部分高校不是非常重視預(yù)算管理工作，在財(cái)政資金使用過(guò)程中，績(jī)效意識(shí)偏低，沒(méi)有明確年度績(jī)效目標(biāo)，缺乏成本管控意識(shí)，導(dǎo)致全過(guò)程預(yù)算管理力度不足。另一方面是預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制失靈。當(dāng)前國(guó)家并未發(fā)布完整的高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理制度，這在一定程度上導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置與執(zhí)行會(huì)受到評(píng)價(jià)單位組織或者評(píng)價(jià)人員的主觀性影響，無(wú)法準(zhǔn)確、客觀地反映真實(shí)的績(jī)效水平。四、基于新《政府會(huì)計(jì)制度》下高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系探析（一）事前績(jī)效評(píng)估與論證事前績(jī)效評(píng)估一般是指財(cái)務(wù)部門根據(jù)相關(guān)單位所提供的客觀性資料（包括項(xiàng)目概括、部門規(guī)劃、事業(yè)計(jì)劃與職能方向等內(nèi)容），借助量化指標(biāo)來(lái)客觀、全面地評(píng)估項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性與可行性以及績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算編制的科學(xué)合理性，對(duì)事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果予以輸出，從而為項(xiàng)目的投入和運(yùn)行提供良好的基礎(chǔ)依據(jù)。通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估將績(jī)效管理關(guān)口前移，為項(xiàng)目設(shè)立和預(yù)算安排提供重要參考依據(jù)，提高預(yù)算編制科學(xué)性、合理性，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從源頭上防控財(cái)政資源配置的低效無(wú)效，提高財(cái)政資源配置效率和財(cái)政資金使用效益。事前評(píng)估過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、實(shí)施可行性、籌資合規(guī)性五個(gè)指標(biāo)。1.立項(xiàng)必要性。該指標(biāo)主要評(píng)估立項(xiàng)依據(jù)的充分性和立項(xiàng)程序的規(guī)范性，包括哪些符合上級(jí)的決策部署、重點(diǎn)任務(wù)要求、發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)以及部門的職能分工，是否具有現(xiàn)實(shí)需求，是否具有明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境或可持續(xù)性效益等必要性。2.投入經(jīng)濟(jì)性。該指標(biāo)主要評(píng)估成本效益情況和預(yù)算測(cè)算情況，包括預(yù)算測(cè)算遵循哪些規(guī)范的支出標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，預(yù)算安排和績(jī)效目標(biāo)的匹配情況，采取什么措施以較低成本實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，有哪些節(jié)約成本或杜絕浪費(fèi)的措施，有哪些提高預(yù)算使用效率的措施或預(yù)案等。3.目標(biāo)合理性。該指標(biāo)主要評(píng)估績(jī)效目標(biāo)設(shè)置情況，包括績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)是否量化可考核，是否相匹配，是否全面完整，是否契合政策或項(xiàng)目實(shí)質(zhì)，是否與部門的長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)、年度工作目標(biāo)相一致，產(chǎn)出和效果是否相關(guān)聯(lián)，滿意度指標(biāo)預(yù)測(cè)等。4.實(shí)施可行性。該指標(biāo)主要評(píng)估實(shí)施的計(jì)劃性，包括是否制定實(shí)施方案或計(jì)劃，組織機(jī)構(gòu)是否健全，職責(zé)分工是否明確，是否有具體的實(shí)施時(shí)間，是否有明確的工作程序，基礎(chǔ)設(shè)施條件是否能夠有效保障，資金能否足額保證，是否具有相應(yīng)的質(zhì)量檢查、驗(yàn)收等必要的控制措施或手段，是否有針對(duì)突發(fā)事件或未知風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急措施等。5.籌資合規(guī)性。該指標(biāo)主要評(píng)估資金來(lái)源渠道的合法合規(guī)性，包括政策或項(xiàng)目是否具有公共性，是否屬于公共財(cái)政支持范圍，籌資渠道是否符合法律法規(guī)規(guī)定，籌資結(jié)構(gòu)是否合理，資金來(lái)源渠道是否明確，各渠道資金到位時(shí)間、條件是否能夠落實(shí)等。（二）事中績(jī)效評(píng)估和監(jiān)控在項(xiàng)目資金運(yùn)行過(guò)程中（尤其針對(duì)中長(zhǎng)期項(xiàng)目），預(yù)算單位需要嚴(yán)格按照科學(xué)的量化指標(biāo)來(lái)準(zhǔn)確估算和衡量項(xiàng)目資金執(zhí)行的預(yù)期績(jī)效，對(duì)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果予以準(zhǔn)確輸出。一是要進(jìn)一步落實(shí)項(xiàng)目支出責(zé)任，做好績(jī)效目標(biāo)的糾偏工作。二是在事后績(jī)效評(píng)估工作中，需要以績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果為重要參考依據(jù)，這樣有助于完善預(yù)算管理，科學(xué)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保公共資源能得以合理配置。按照績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在共性指標(biāo)方面各項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置基本一致，再根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性指標(biāo)的差異化設(shè)置。根據(jù)財(cái)政部2020年發(fā)布的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，考慮財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果使用主體的信息需求和財(cái)政性項(xiàng)目的核算特點(diǎn)，分為決策、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度下的三級(jí)共性財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目不同類型將部分三級(jí)指標(biāo)再細(xì)化為四級(jí)個(gè)性指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效分類評(píng)價(jià)的目標(biāo)。1.共性指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)采用“項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架”中的“決策”“過(guò)程”“產(chǎn)出”和“效果”4個(gè)維度指標(biāo)?！皼Q策”的二級(jí)指標(biāo)包括項(xiàng)目立項(xiàng)、績(jī)效目標(biāo)、資金投入，“過(guò)程”的二級(jí)指標(biāo)包括資金管理、組織實(shí)施，“產(chǎn)出”的二級(jí)指標(biāo)包括產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時(shí)效、產(chǎn)出成本，“效益”的二級(jí)指標(biāo)包括項(xiàng)目效益。三級(jí)指標(biāo)包含立項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)合理性、預(yù)算執(zhí)行率等在內(nèi)的17個(gè)指標(biāo)。2.個(gè)性指標(biāo)。針對(duì)特殊性指標(biāo)，可采用專家咨詢、實(shí)際調(diào)研、座談?dòng)懻摰确绞?，結(jié)合部門工作特點(diǎn)、項(xiàng)目領(lǐng)域、支出目標(biāo)等，構(gòu)建項(xiàng)目個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)。如項(xiàng)目實(shí)施效益可根據(jù)不同的項(xiàng)目屬性，分別設(shè)置社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等四級(jí)指標(biāo)，從而在個(gè)性指標(biāo)方面體現(xiàn)出項(xiàng)目自身特點(diǎn)。（三）事后績(jī)效評(píng)價(jià)和應(yīng)用事后績(jī)效評(píng)價(jià)主要是全面評(píng)估和準(zhǔn)確反饋資金執(zhí)行結(jié)束后的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性。實(shí)現(xiàn)事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用是高校財(cái)務(wù)部門和預(yù)算部門（單位）開(kāi)展全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理工作的重要關(guān)注點(diǎn)，關(guān)注內(nèi)容涉及了三個(gè)方面：一是為實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的分配提供科學(xué)的參考依據(jù)；二是實(shí)施預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)；三是公開(kāi)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。預(yù)算年度結(jié)束后應(yīng)及時(shí)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果得以有效運(yùn)用，為下一年度的項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算工作提供重要依據(jù)。結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目的特征，通常高校將項(xiàng)目分為常規(guī)性項(xiàng)目、連續(xù)性項(xiàng)目和一次性項(xiàng)目三種類別。其中，常規(guī)性項(xiàng)目屬于為了推進(jìn)高校年度常規(guī)工作或?yàn)楸Ｕ鲜聵I(yè)持續(xù)發(fā)展而開(kāi)展的工作，例如常規(guī)運(yùn)行項(xiàng)目，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于這類項(xiàng)目中，主要是統(tǒng)籌項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排的增減。連續(xù)性項(xiàng)目屬于為實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)連續(xù)跨年度實(shí)施的項(xiàng)目，例如教學(xué)改革專項(xiàng)。若績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀或良好，可在下一年度預(yù)算中優(yōu)先保障；若績(jī)效結(jié)果為中等或者合格時(shí)，應(yīng)控制下一年度預(yù)算；若績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為差時(shí)，需對(duì)其延續(xù)性進(jìn)行分析，確實(shí)需要延續(xù)的，應(yīng)減少下一年度預(yù)算，若前期績(jī)效已不能使項(xiàng)目完成既定目標(biāo)，可取消下一年度預(yù)算。一次性項(xiàng)目是指為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)而只需要在一個(gè)年度內(nèi)所完成的專門性項(xiàng)目。當(dāng)這類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是差時(shí)，因其具有一次性特征，無(wú)法在原項(xiàng)目上采取縮減預(yù)算措施，就需要考慮在下一年度不再安排類似新增的一次性項(xiàng)目。公布績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是提升高校財(cái)政資金管理透明度的重要環(huán)節(jié)，高校理應(yīng)主動(dòng)公布本校的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并自覺(jué)接受審查監(jiān)督工作。從圖1可以看出完整的預(yù)算評(píng)價(jià)體系包括事前績(jī)效評(píng)估與論證，事中績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)控，事后績(jī)效評(píng)價(jià)與應(yīng)用。其中，事前績(jī)效評(píng)