美國城市管理信息化建設(shè)對中國的啟示

美國城市管理信息化建設(shè)對中國的啟示一、引言

世界正在步入信息化的時代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和計算機(jī)技術(shù)的迅速發(fā)展和成熟是這一時代的主要特征。由于全球一體化和多元化帶來的激烈競爭，中國政府正面臨著巨大的壓力。城市發(fā)展加速，規(guī)模不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的城市管理模式已經(jīng)無法滿本文通過介紹美國的紐約警察局的CompStat以及從其延伸出來的巴爾的摩的CitiStat和華盛頓州的GMAP三個城市管理信息化的成功案例，引出對中國城市管理信息化的借鑒意義。足城市建設(shè)的需求，僅僅依靠人工手動的管理方式已無法適應(yīng)信息化時代的需求。

中國傳統(tǒng)的管理體制存在許多弊端，主要的問題有：（1）城市管理體制不合理。傳統(tǒng)的城市管理是一種單一的行政管理模式，每個部門各管一塊，致使城市管理不能形成有效的合力，增加了執(zhí)法成本，影響了執(zhí)法效率，綜合協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

（2）信息傳遞不及時。當(dāng)城市管理方面出現(xiàn)問題后，除了管理部門例行執(zhí)勤巡邏中發(fā)現(xiàn)以外，大多數(shù)情況是群眾打電話反映、信訪或者媒體進(jìn)行曝光后，管理部門才獲得信息，去協(xié)調(diào)處理問題，因此處理常常嚴(yán)重滯后。（3）管理法規(guī)不夠健全，管理缺乏權(quán)威。（4）運行成本高，政府財政負(fù)擔(dān)沉重。（5）人的因素影響管理。一方面，管理人員的綜合素質(zhì)有待提高；另一方面，市民對政府管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)識度和理解度不夠。由于市民是城市的主體，他們既是管理結(jié)果的承受著，更應(yīng)是管理的參與者，所以，市民對政府工作的了解和理解很大程度也可以更好地幫助政府管理。信息化是當(dāng)今城市的發(fā)展趨勢之一。信息化發(fā)達(dá)城市的信息化戰(zhàn)略代表了當(dāng)今城市信息化的發(fā)展趨勢。信息交流的規(guī)模、速度和質(zhì)量在很大程度上決定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的速度和水平。近幾年來，為了確保信息技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，一些國家或其中心城市紛紛制定信息化發(fā)展戰(zhàn)略。在這一方面，美國一直走在世界的前列。美國的CompStat以及從其延伸出來的CitiStat和GMAP是信息化應(yīng)用到城市管理中比較成功的案例。本文首先介紹這3個案例，通過對案例的分析來探討對中國城市管理信息化的借鑒。

二、美國典型案例介紹

紐約警察局的CompStat作為先驅(qū)，在信息技術(shù)和管理改革的結(jié)合中，是一個典型的成功案例。美國很多州和城市甚至很多國家都借鑒其經(jīng)驗，出現(xiàn)了類似的系統(tǒng)。下面主要介紹3個典型案例，雖然他們各自的出發(fā)點不同，但是都在各自的領(lǐng)域取得了相當(dāng)?shù)男Ч?/p>

1紐約市警察局CompStat[1]CompStat(計算機(jī)統(tǒng)計系統(tǒng)，ComputerStatistics或ComparativeStatistics)是在紐約市居高不下的犯罪率情況下，1994年由紐約警察局長WilliamBratton的領(lǐng)導(dǎo)下建立的犯罪追蹤和管理系統(tǒng)。CompStat在1996年獲得了由哈佛大學(xué)組織評選的政府創(chuàng)新獎。在CompStat之前，紐約市警察局使用的是月報形式。各部門的負(fù)責(zé)人在每個月底前寫出報告，然后在下個月的7號之前遞交上級，上級領(lǐng)導(dǎo)在15號之前看完匯報，然后反饋意見，隨后再采取行動。通常這個時候，犯罪情況已經(jīng)至少發(fā)生1個月了。而且犯罪情況是和地圖靜態(tài)點對點的映射，信息量比較少，更新慢，對信息的掌握不全面，而且不容易分析趨勢。隨著信息技術(shù)和地理信息系統(tǒng)的發(fā)展，把信息技術(shù)融入到犯罪管理就有了客觀可能。CompStat系統(tǒng)首先定期收集數(shù)據(jù)，然后結(jié)合基本的警察評估工具和規(guī)則分析數(shù)據(jù)，并把數(shù)據(jù)映射到地圖上，與GIS（GeographicInformationSystem，地理信息系統(tǒng)）結(jié)合，主要負(fù)責(zé)人員在專門的會議室開會，根據(jù)數(shù)據(jù)分析存在的問題，明確職責(zé)，會后采取相應(yīng)措施，進(jìn)行犯罪的追蹤和警察管理。CompStat主要目的是提高警察局的分層管理效率和更有效地減少犯罪。

CompStat機(jī)制包括以下5個部分。（1）資料收集紐約警察局分成76個分局，9個警察服務(wù)區(qū)和12個地鐵區(qū)域，共97個分區(qū)。每個分區(qū)每周統(tǒng)計各種犯罪資料，加上重點案件的書面材料，警察的運作情況和其他相關(guān)材料等傳送到CompStat小組。（2）CompStat小組CompStat小組有15位數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析人員，另外10位助理負(fù)責(zé)收集統(tǒng)計數(shù)據(jù)。（3）會議室CompStat有一個專門的會議室，里面裝備了可以顯示統(tǒng)計表、數(shù)字和地圖的大型投影儀和多臺計算機(jī)。由專門的硬件軟件建立了一個平臺，可以分享信息。（4）相關(guān)會議CompStat包括了很多的相關(guān)會議：CompStat簡報會前會，分管管理小組會，警察局2周一次的策略會議，每周局長對市長的簡報。其中每2周1次的防止犯罪策略會議是系統(tǒng)核心，在會議上結(jié)合根據(jù)收集的數(shù)據(jù)分析后，進(jìn)行分析評估，并且讓分局長對問題進(jìn)行回應(yīng)解答。允許各級管理人員對數(shù)據(jù)里面任何問題提出異議，并且要求解答。在會議過程中，管理人員對有關(guān)犯罪和逮捕情況，以及相關(guān)案件的情況作出匯報。然后確定各個部門職責(zé)缺失所在，可以公開問責(zé)管理人員執(zhí)行情況，并令其整改。當(dāng)分局長會后針對問題采取行動后，管理人員可以觀察執(zhí)行情況，在隨后的會議繼續(xù)分析，評判成功與否。如果分局長沒有能力解決，要接受批評，甚至免職。（5）部門協(xié)作除了紐約警察局，紐約地區(qū)的律師辦公室、教育部門的學(xué)校安全委員會，信息管理部門也受邀參加會議，共同協(xié)商處理問題。CompStat投入使用后，對降低犯罪率起了明顯的作用，在前6年（1988～1994年）暴力犯罪率下降了15.9%，財產(chǎn)犯罪率下降29.1%；1994年至2003年暴力犯罪率下降了47.6%，財產(chǎn)犯罪率下降48.8%。2巴爾的摩市CitiStat[2]CitiStat是2000年由市長MartinO’Malley在巴爾的摩(Baltimore)開始實施的。在2004年，巴爾的摩的CitiStat獲得了哈佛大學(xué)組織評選的五個美國政府創(chuàng)新獎之一。CitiStat是數(shù)據(jù)驅(qū)動城市管理系統(tǒng)，通過軟件的方式跟蹤政府管理部門的執(zhí)行情況。政府的每一個管理部門的負(fù)責(zé)人每2周去市政府參加會議。匯報管理的執(zhí)行情況，并且回答市長、市長辦公室以及其他部門的負(fù)責(zé)人提出的質(zhì)疑。CitiStat起源于1999年Malley當(dāng)選巴爾的摩市長時。其同事JackMaple曾參與到CompStat項目，Jack把紐約警察局的CompStat用到了巴爾的摩警察局。當(dāng)Malley了解CompStat后，決定把這個管理機(jī)制使用到巴爾的摩市的管理中。經(jīng)過籌備，2000年6月CitiStat開始投入實施，最初只包括固體廢料處理部門，2002年時包括了16個部門，現(xiàn)在已經(jīng)包括了全部的管理部門。在執(zhí)行初期，管理部門關(guān)注的數(shù)據(jù)主要是已經(jīng)收集到的數(shù)據(jù)，特別是針對曠工和超時工作的工資單和一些個人數(shù)據(jù)。隨著CitiStat的推進(jìn)，市長辦公室要求管理部門搜集額外的數(shù)據(jù)，比如公眾投訴的反饋時間等，從而能夠更深入全面地進(jìn)行考核，希望能夠達(dá)到零投訴。CitiStat系統(tǒng)，是自上而下的，得到市長的支持和參與（該系統(tǒng)的工作流程參見圖1）。市長設(shè)置策略和目標(biāo)，以及對各個部門的要求；各個部門在市長設(shè)定的策略下開展工作；CitiStat跟蹤監(jiān)督、控制各個部門的工作。

CitiStat的主要功能有:（1）提高了對公眾服務(wù)的質(zhì)量；（2）提高了不同管理層的溝通和協(xié)作；（3）提供了跨部門合作的機(jī)會，更有效、更便利地解決跨部門問題；（4）對每一個部門提供了更有效的績效考核方式；（5）節(jié)約管理成本。市政府相關(guān)的管理部門每兩周參加一次CitiStat會議，參會的還有市長，副市長和主要的議會議員。在會議前，各個部門提交給CitiStat小組過去兩個星期的相關(guān)數(shù)據(jù)。CitiStat小組包括操作組和技術(shù)組。操作組負(fù)責(zé)保證數(shù)據(jù)的正確性，在收到上報的數(shù)據(jù)后，進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)查，隨機(jī)調(diào)查案例并與前期數(shù)據(jù)比較，然后根據(jù)數(shù)據(jù)提出存在的問題。在這過程中，操作組要根據(jù)上報的數(shù)據(jù)和管理部門進(jìn)行溝通，若有必要，則針對問題把數(shù)據(jù)通報給其他相關(guān)部門，讓其準(zhǔn)備在會議上回答問題。CitiStat技術(shù)小組負(fù)責(zé)準(zhǔn)備會議匯報材料，把操作組提供的數(shù)據(jù)和GIS結(jié)合，更新數(shù)據(jù)庫材料等。

在會議上，管理部門的負(fù)責(zé)人匯報兩星期的數(shù)據(jù)，并且解答會議其他人的質(zhì)疑，如果出了任何問題，那么大家協(xié)商處理，并且協(xié)作配合解決。會議中還對以前會議的問題進(jìn)行反饋了解。會議后，相關(guān)部門就按照會議要求決定行動。值得一提的是CitiStat與311電話平臺的聯(lián)合。311電話系統(tǒng)和緊急電話911以及411信息臺類似，但主要用于處理市民需要市政府處理的非緊急類的事務(wù)，是市民和政府的溝通平臺。CitiStat通過311電話獲得市民的需求和投訴信息，并且可以很方便地跟蹤到管理部門的處理情況和反饋時間。每周311大概處理15000個電話。CitiStat充分利用已有的軟硬件資源，因此其投資相對較小。比如使用Powerpoint用于做匯報，Excel用于收集數(shù)據(jù)和圖形顯示數(shù)據(jù)。因為巴爾的摩的管理部門基本都有這些軟件，所以執(zhí)行投入非常少。CitiStat項目僅僅是雇傭了幾個人用于系統(tǒng)運行，并且在市政大廳設(shè)立1個CitiStat會議室。CitiStat的建立花費了28.5萬美金，年花費近40萬美金，大部分的花費用于項目人員的工資。運行的前4年，節(jié)約了1億美金。在投入的第一年，就獲益了1200萬美金。每年在節(jié)約超時工資支付上，就能達(dá)到600萬美金。目前執(zhí)行CitiStat項目的城市還有雪城(Syracuse)、金山(SanFrancisco)、底特律（Detroit）和邁阿密（Miami），等等。雪城在執(zhí)行CitiStat上，第一年就為政府節(jié)省了1400萬美金。之后，O'Malley又當(dāng)選馬里蘭州州長，并把CitiStat應(yīng)用到州級政府。為此推行了StateStat。但是StateStat遠(yuǎn)遠(yuǎn)比CitiStat復(fù)雜得多。巴爾的摩的CitiStat管理15000名雇員，而StateStat管理80000雇員，每一年的執(zhí)行費用是36萬美金，預(yù)算到2012年年花費為38.9萬美金。3華盛頓州GMAP華盛頓州的GMAP[3]也是一個比較成功的案例。2005年6月華盛頓州州長ChristineGregoire在了解了CitiStat的成功實踐后，決定在華盛頓州實施類似系統(tǒng)。這個系統(tǒng)稱之為GMAP(GovernmentManagementAccountabilityandPerformance)。GMAP和CitiStat類似的是系統(tǒng)性的分析和評估，但是不同的是，GMAP不僅僅針對部門進(jìn)行匯報，而且針對議題進(jìn)行管理考核，從而側(cè)重于跨部門的協(xié)作和具體實踐問題的解決。議題包括控制對兒童的犯罪，降低高峰時間的交通堵塞，等等。GMAP會議主要針對5類問題：（1）經(jīng)濟(jì)增長。主要包括的部門有雇用安全部門、勞動和工業(yè)部門、財政部門、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展部門等。（2）政府效率提高。主要包括信息部門、州行政管理部門、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險部門和人事部門等。（3）健康。主要包括社會和健康服務(wù)部門、授權(quán)的醫(yī)療中心等。（4）安全。主要包括社會健康服務(wù)部門、華盛頓州巡邏部門、安全部門、勞動和工業(yè)部門等。（5）交通。主要是交通部門和州巡邏部門的協(xié)調(diào)。GMAP運行初始只有4個工作人員，后來發(fā)展到13人。為了發(fā)展這個項目，州政府通過人事部門和咨詢部門合作，對州雇員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，目前提供的培訓(xùn)包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和如何評估等。目前政府的官員通過網(wǎng)絡(luò)可以看到實時的數(shù)據(jù)。

三、案例的總結(jié)

上面所述的3個案例都是對城市管理進(jìn)行的改革，并且結(jié)合了計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，可以分析出這些項目的如下優(yōu)點[5-9]。1信息的及時性信息的及時性體現(xiàn)在：各個部門都能夠?qū)崟r地采集數(shù)據(jù)并及時地將這些信息傳送到項目小組，由項目小組借助軟件和數(shù)據(jù)庫對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析統(tǒng)計，并且將數(shù)據(jù)分析結(jié)果結(jié)合到GIS系統(tǒng)，使數(shù)據(jù)更加直觀，能夠看到地理空間特性和時間特性，從而能比較容易地分析數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢?；旧线@些項目都是以兩個星期作為時間周期。2策略的合理性行動策略是相關(guān)人員進(jìn)行分析評估后，在會議上獲得及時充分的信息，并對其進(jìn)行分析，然后通過會議討論確定的，從而能制定更加合理的、比較有效的行為策略。3人員配置的及時性在會議中，政府各個管理部門的主要負(fù)責(zé)人都參加會議，一旦策略確定后，能夠馬上確定責(zé)任，能夠盡快地配置人員，能夠直接由基層管理人員決定派遣人數(shù)，能夠?qū)崿F(xiàn)最佳利用人力資源。4策略和評估的持續(xù)性會議中，一旦問題被確定，相關(guān)策略制定后，會后馬上就采取行動，在隨后的會議中，會追蹤執(zhí)行情況，并且根據(jù)執(zhí)行的情況，對策略進(jìn)行及時修正。這是一個持續(xù)的過程，策略不斷修正，直到問題得到解決。并且根據(jù)執(zhí)行過程的情況，一直在評估。5跨部門的協(xié)作無論是CompStat，還是CitiStat、GMAP，尤其是GMAP，都不同程度進(jìn)行了跨部門的協(xié)作。首先各個部門共享數(shù)據(jù)，其次是各部門的領(lǐng)導(dǎo)者分析和協(xié)商處理，并且在隨后的會議中持續(xù)跟蹤處理結(jié)果。各個部門之間職責(zé)非常清楚，有利于合作處理跨部門的復(fù)雜性事件。6信息公開度提高政府管理部門定期收集信息、上報數(shù)據(jù)，并且能夠通過互聯(lián)網(wǎng)公開信息，讓公眾和其他部門了解管理工作的情況。如此提高了信息公開的程度，也增大了公眾對于政府工作的信息了解程度，并能加強(qiáng)了對政府工作的理解。7人員培訓(xùn)在GMAP項目里，特別重視政府雇員的綜合素質(zhì)的提高，尤其是信息化處理能力的提高。

四、對中國的借鑒意義

近幾年，隨著中國電子政務(wù)的發(fā)展，城市管理信息化有了很大的進(jìn)展。其中，寧波的81890和北京、上海等城市的城市網(wǎng)格化管理都是成功的案例。中國成功案例更多的是側(cè)重社區(qū)或者基層的服務(wù)管理，涉及到的部門相對還比較少。比如城市網(wǎng)格化，基本是在建委的領(lǐng)導(dǎo)下，涉及的部門主要是城管部門，所以可以借鑒CompStat、CitiStat和GMAP的成功經(jīng)驗。但是在借鑒成功經(jīng)驗的同時需要注意如下問題。1數(shù)據(jù)的界定對于評估提高管理水平和提高服務(wù)質(zhì)量分析所需要的數(shù)據(jù)是需要嚴(yán)格界定的。這些數(shù)據(jù)應(yīng)該是對解決問題有實際意義的數(shù)據(jù)，而不僅僅是容易統(tǒng)計測量的數(shù)據(jù)。有些服務(wù)是沒辦法用直接可見的數(shù)據(jù)來評估，比如服務(wù)質(zhì)量的評估等。數(shù)據(jù)應(yīng)該同時來源于內(nèi)部和外部，外部數(shù)據(jù)主