水利建設(shè)項目重難點分析及對策

水利建設(shè)項目跟蹤審計有別于一般的審計活動，它是績效審計運用于水利建設(shè)項目的一個新的切入點，即以績效的視角審計項目實施全過程的所有技術(shù)經(jīng)濟活動，是全面，綜合的審計。按照水利項目建設(shè)程序，跟蹤審計大致包括前期決策審計、設(shè)計工作審計、前期招標(biāo)投標(biāo)審計、項目合同審計、施工進度審計、質(zhì)量控制審計、資金運用審計、竣工驗收工作審計、投資人運行情況審計等主要內(nèi)容。一、當(dāng)前水利建設(shè)項目跟蹤審計工作實踐中的難點2.1跟蹤審計介入較遲按照跟蹤審計本來的內(nèi)涵，審計應(yīng)貫穿建設(shè)項目全過程。當(dāng)前，由于體制、機制等多方面原因，水利建設(shè)項目的跟蹤審計一般都在可行性研究、立項、初步設(shè)計、概算批復(fù)等一系列前期工作完成、工程實際開工后才開始實施。本應(yīng)是全過程審計的跟蹤審計，實質(zhì)上變成對概算執(zhí)行情況的審計?？紤]到當(dāng)前的現(xiàn)實情況，對一般的建設(shè)項目，選擇這樣的介入時機實施跟蹤審計也是可行的，但水利建設(shè)項目建設(shè)模式有其特殊性，跨越前期決策審計、設(shè)計工作審計、資金籌集過程審計而直接進入建設(shè)階段的跟蹤審計顯出其滯后和薄弱。長期以來，水利建設(shè)項目大多由各級政府水利部門及其下屬單位承擔(dān)建設(shè)和管理雙重職能，早些年水利建設(shè)項目實施過程中普遍采用按概算投資包干模式，后來財政部門規(guī)定取消投資包干，改為據(jù)實列支。但水利建設(shè)項目的投資控制基本上還是以概算口徑為依據(jù)，因此，水利建設(shè)項目的概算非常重要，它不僅是投資控制的依據(jù)，一定程度上已經(jīng)決定了大致的實際建設(shè)成本。在概算審計實踐中時常發(fā)現(xiàn)，部分水利建設(shè)項目概算批復(fù)的部分費用有不盡合理之處，如概算獨立費用中一些設(shè)計、管理、咨詢，審查性質(zhì)的費用按湖北省編制規(guī)定計列，不一定符合國家的有關(guān)政策法規(guī)；一些費用重復(fù)計算，計列依據(jù)不充分；一些費用按編制規(guī)定有上浮系數(shù)或在一定幅度內(nèi)取費的，概算基本上按上浮系數(shù)計算、取高限；部分項目概算編制方式變動導(dǎo)致概算費用偏大等等。由于跟蹤審計沒有介入項目前期工作，審計發(fā)現(xiàn)問題時，概算已經(jīng)批復(fù)，更改很困難，只能對概算實際執(zhí)行的合規(guī)性進行審核，審計的效果和力度都大大減弱。2.2水利建設(shè)項目長期沿用的一些習(xí)慣做法給跟蹤審計帶來困難跟其他行業(yè)的建設(shè)項目相比，水利建設(shè)項目長期以來有一些不同的習(xí)慣做法。如水利建設(shè)項目設(shè)計等前期工作的招標(biāo)，由于體制、觀念等原因，客觀上市場競爭也不夠充分，多年來進展緩慢。至今，水利建設(shè)項目的可研、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等仍采用直接發(fā)包的形式，實際實施中又時常發(fā)生設(shè)計合同簽訂滯后，部分設(shè)計分包，轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，設(shè)計合同管理不規(guī)范等情況。又如，許多水利建設(shè)項目設(shè)計、管理、監(jiān)督等單位都同屬水利行業(yè)，有的雖然從法律意義上已經(jīng)獨立了，但長期形成的歷史淵源并不會一時消退，仍然脫不開“體制內(nèi)循環(huán)"的詬病，因此，在水利建設(shè)項目各環(huán)節(jié)收費、取費時容易形成高套高取、平衡各方利益現(xiàn)象。這些情況都對跟蹤審計的實施形成一定的制度障礙。此外審計實踐中還發(fā)現(xiàn)，水利建設(shè)項目配套工程、影響工程的施工單位大多由當(dāng)?shù)厮ü?、工程公司中?biāo)實施，有地方保護主義和維護部門利益傾向的嫌疑，但施工招投標(biāo)手續(xù)完備，審計對此很難定性和處理。2.3隱蔽工程多，土石方工程量大，投資控制和質(zhì)量控制存在難度對于跟蹤審計的建設(shè)項目，在業(yè)主跟施工單位簽訂的施工合同中往往載明最終結(jié)算價以國家審計機關(guān)最終審核價為準(zhǔn)，這樣工程造價的審查就是水利工程審計的重中之重。但水利工程大部分都是隱藏工程，在初驗后的試運行階段，已經(jīng)過水，對于隱蔽工程的工程量無法用肉眼觀察和實地測量，對工程造價的審核主要通過驗證計量支付和工程簽證的合法性、真實性、規(guī)范性、合理性來核定，雖然計量支付和工程簽證必須同時具備業(yè)主、監(jiān)理、承包方三方簽章，但僅憑資料實現(xiàn)投資控制還存在一定的審計風(fēng)險。水利建設(shè)項目中地質(zhì)復(fù)雜，土石方工程量大，土方變更多，對于土石方工程量的審核需要綜合考慮以下問題：將土方工程定為總價承包項目是否合理？設(shè)計單位將圖紙量乘以綜合系數(shù)放大后作為施工單位承包址是否合適？如果按實計量，結(jié)算工程量是否應(yīng)控制在原始地形線和設(shè)計開挖輪廓線內(nèi)？結(jié)算工程量的計算是否與土石方分界、斷層帶、夾泥層、破碎帶現(xiàn)場確認(rèn)的高程、邊界、樁號一致，與回填混凝土的計量是否一致？對土石方超挖量是否應(yīng)該計量？等等，審計實踐中這些問題出于其不確定性和復(fù)雜性，往往與業(yè)主、監(jiān)理、承包商分歧最大，需要反復(fù)交流溝通，給審計帶來一定難度。2.4審計人員單一知識專業(yè)結(jié)構(gòu)較難適應(yīng)水利跟蹤審計項目的綜合性審計要求水利工程審計是一門涉及法律法規(guī)、財務(wù)、設(shè)計、施工、造價、監(jiān)理等各領(lǐng)域的綜合審計，水利工程跟蹤審計對審計人員的要求較高。在對項目前期階段的審計中，不僅要求對項目從立項、報批、設(shè)計、概算各個環(huán)節(jié)的合規(guī)合法性進行審計，還要求通過分析績效對項目決策階段各環(huán)節(jié)的效益及可能的風(fēng)險做出審計判斷；在工程建設(shè)成本形成期間，通過對人工，材料機械費等其他費用進行跟蹤監(jiān)控，及時督促被審計單位發(fā)現(xiàn)糾正損失浪費問題，并根據(jù)整改結(jié)果對項目執(zhí)行者經(jīng)濟責(zé)任的履行情況作出評價：“在單項工程結(jié)算環(huán)節(jié)審計中，不僅要核實單項工程結(jié)算的真實性，還要進一步核實建設(shè)項目在建設(shè)全過程中實際發(fā)生的全部建設(shè)投資支出，核實各項結(jié)余資金和預(yù)留資金的合理性，為評價項目整體效益和效果提供依據(jù)。目前，由于客觀條件限制，水利工程跟蹤審計中配備的審計人員還不能完全適應(yīng)工程建設(shè)項目的綜合性審計要求，財務(wù)審計人員側(cè)重于財務(wù)合規(guī)性審計，工程審計人員偏重于造價審核，對工程項目管理缺乏相應(yīng)的知識與經(jīng)驗儲備，容易忽略工程建設(shè)管理流程中存在的問題，甚至做出不全面，不恰當(dāng)?shù)膶徲嫿Y(jié)論，導(dǎo)致審計風(fēng)險。另外由于我國建筑市場及配套的管理法規(guī)，政策尚不健全，各種監(jiān)督制約措施、力量較分散，且缺乏統(tǒng)一規(guī)范，實際運用中往往還因行業(yè)的不同引用依據(jù)的不同等產(chǎn)生矛盾，也給審計發(fā)現(xiàn)問題和定性處理帶來困難。3進一步做好水利建設(shè)項目跟蹤審計的對策建議3.1在建設(shè)期各階段選擇適當(dāng)?shù)膶徲嫿槿霑r間在項目前期要盡可能地將跟蹤審計介入時間提前，從項目績效審計的影響程度上分析，開工前的投資決策和設(shè)計工作的審計非常關(guān)鍵，因此審計邢門和水利建設(shè)部門應(yīng)盡可能地協(xié)調(diào)各方關(guān)系，將審計關(guān)口前移，以實現(xiàn)跟蹤審計的監(jiān)督服務(wù)功能。建設(shè)期的審計時間應(yīng)把握兩個關(guān)鍵點；一是隱蔽工程封閉之前，二是工程主體尚未結(jié)束之時。在隱蔽工程封閉之前實施審計，可以保證與隱蔽工程相關(guān)的驗收資料的真實性和準(zhǔn)確性，避免事后審計因資料不實而導(dǎo)致審計工作的被動。在主體工程尚未結(jié)束之前進行審計，可以深刻感受施工現(xiàn)狀，增加對工程整體的感性認(rèn)識，同時對工程的真實性可以進行有效核實。因此定期進行的跟蹤審計應(yīng)綜合考慮審計時間的選擇。3.2加強對內(nèi)部控制制度的審計目前對水利建設(shè)項目建設(shè)管理的跟蹤審計應(yīng)注重對內(nèi)部控制制度的全面有效審計。審計可分層次進行：第一層次是對經(jīng)常責(zé)任制的控制，包括招標(biāo)投標(biāo)責(zé)任制、項目法人責(zé)任制、資本金責(zé)任制，建設(shè)監(jiān)理責(zé)任制和合同管理責(zé)任制等。第二層次是項目建設(shè)程序控制，主要為建設(shè)全過程的進度控制、質(zhì)量控制和投資控制等相關(guān)內(nèi)容。第三層次是現(xiàn)場控制，即現(xiàn)場計量簽證控制、設(shè)計變更控制、授權(quán)控制等。通過對三個層次全面的審計、評價，確認(rèn)其內(nèi)部控制制度是否健全和有效，尋找內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，通過促進建設(shè)單位制度建設(shè)，打破固有模式限制，規(guī)范建設(shè)行為，提升管理水平。3.3注重審計方法，突出重點，抓大放小一是對于水利工程首先找好關(guān)鍵點控制，明確主體工程、隱蔽工程及現(xiàn)場無法恢復(fù)的部位為工程的關(guān)鍵部位，對關(guān)鍵部位采取投資控制和質(zhì)量控制并重的策略。二是審計人員在對現(xiàn)場控制內(nèi)控制度審核的基礎(chǔ)上，還要深入工程施工現(xiàn)場進行符合性測試，確有必要和條件允許下借助攝影、攝像手段取得原始證據(jù)。對土石方、樁基、底板基礎(chǔ)、擋墻基底、清崇換墊，軟基處理等易產(chǎn)生變更的項目，要通過詳細的原始資料判斷變更的真實性和計量的準(zhǔn)確性。三是注意與建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位的溝通。跟蹤審計要求高，次數(shù)多，審計的覆蓋面和深度都大，容易引起被審計單位的反感和抵觸情緒。審計人員特別要統(tǒng)一思想準(zhǔn)確定位，以發(fā)現(xiàn)問題、指出問題為主，而不要代替對方行使管理職能，充當(dāng)指手畫腳的"婆婆"角色。同時，在審計過程中應(yīng)盡量與各方多溝通，讓對方了解跟蹤審計的目標(biāo)，取得理解與信任，遇到分歧時注意拓寬思路，尋找多方支持依據(jù)，也要對被審計單位的困難充分尊重理解，使審計工作順利開展。3.4建立專家引入機制，提高審計水平針對績效審計項目審計人員的專業(yè)判斷水平不能滿足審計需要的矛盾，