公路安全保護條例解析

公路安全保護條例解析作者：不詳公路安全保護條例于今年3月7日公布,7月1日起正式實施;5月下旬,省公路局組織召開了公路安全保護條例以下簡稱條例的學習會議,并邀請到著名的公路法專家張柱庭教授對該條例進行了講解;結合張教授的講解和工作實際,筆者將選擇一些條文,對其內(nèi)涵以及對公路管理、養(yǎng)護、執(zhí)法等“公路保護”工作的影響進行粗淺分析;第一章總則;第一條是立法目的和依據(jù);依據(jù)是中華人民共和國公路法以下簡稱公路法;公路法和條例的關系,是法律和行政法規(guī)的關系,法律是上位法,而行政法規(guī)的制定原因之一就是為了執(zhí)行法律的規(guī)定;因此條例不能違反公路法,只能對公路法的規(guī)定進行充實和細化;還有一個問題：條例和廣東省公路條例的關系如何廣東省公路條例是由省人大制定的,屬于地方法性法規(guī),地方法法規(guī)不能違反行政法規(guī);因此公路安全保護條例是省公路條例的上位法,兩者有不同規(guī)定的情況下,以公路安全保護條例為準;第三條是規(guī)定公路保護的主體;第二款中規(guī)定了屬地主義管轄的原則,但職責內(nèi)容又必須由省一級部門來確定;第三款則明確授權“公路管理機構”是具體負責公路保護的監(jiān)督管理;由此,公路管理機構對公路的保護、管理職責,其權力來源明確是行政法規(guī)授權;第四條擴大了公路保護工作的責任部門范圍;以往的觀念是公路就是公路部門或交通部門的事,現(xiàn)在明確規(guī)定多個部門負有相關責任;防止了公路部門孤軍奮戰(zhàn)甚至四處求人的窘境;第五條明確公路管理、養(yǎng)護和公路管理機構的行政經(jīng)費應納入本級政府財政預算;第七條規(guī)定各級交通運輸主管部門必須制定公路突發(fā)事件應急預案;同時也將該種預案界定為專項預案,區(qū)別于部門預案;兩者的不同之處在于,專項預案是需經(jīng)本級政府批準,涉及到要動用其他政府部門或下級政府的力量;而部門預案意味著動用本部門的力量就能解決;從近幾年公路突發(fā)事件來看,如08年的冰災,多部門聯(lián)合更能搶險應急,更能保障公路的安全暢通;第九條規(guī)定公路保護責任是一種公共責任;理由是公路是一種公共產(chǎn)品;第二章公路線路;主要規(guī)定公路建筑控制區(qū)、各類保護區(qū)以及除超限超載之外的公路管理、許可事項;第十條規(guī)定的是路產(chǎn)登記制度;路產(chǎn)登記工作在我省乃至全國都做得不好,這次公路安全保護條例對此提出了明確要求;路產(chǎn)登記首先是具有檔案效力,從證據(jù)效力而言,比普通的證據(jù)要高;這種登記和物權法中的不動產(chǎn)登記還有距離,盡管公路屬于不動產(chǎn);因為物權法中規(guī)定“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力；未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外;”由于我國的不動產(chǎn)登記制度還未公布,而條例又不是法律而是行政法規(guī),因此這種登記還不具備物權效力,但可以為以后不動產(chǎn)登記制度出臺后打下伏筆或基礎;此外,路產(chǎn)登記制度不同于土地登記制度,土地登記制度由國土部門依法完成;第十一條規(guī)定公路建筑控制區(qū)的范圍;首先,是在公路法規(guī)定的縣級以上政府的基礎上明確了由交通運輸、國土資源等部門具體負責劃定工作;其次,一個重大的變化是建筑控制區(qū)起算的位置發(fā)生了改變,從原來公路法第34條的邊溝外緣變成了現(xiàn)在的公路用地外緣,而公路用地就是從邊溝外緣起算往公路外一米的范圍;因此,實際上建筑控制區(qū)的范圍比原來擴大了一米;其次,對公路彎道內(nèi)側、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制區(qū)范圍的劃定也作了指引,即“根據(jù)安全視距等要求確定”;所謂“安全視距”即公路工程技術標準JTGB01—2003中的停車視距、會車視距和超車視距;第十二條第一款規(guī)定公路建筑控制區(qū)劃定的時間;公路法并沒有明確規(guī)定劃定的時間,條例將劃定時間規(guī)定在“自公路初步設計批準之日起30日內(nèi)”;這樣立法是為了解決普遍存在的拆遷前搶建、搶種的問題;第十三條第一款表明條例對“歷史遺留問題”的態(tài)度：規(guī)定公路建筑控制區(qū)劃定前已經(jīng)合法修建的建筑物和構筑物“不得擴建”;第二款是增加了建筑控制區(qū)以外的管理,即建筑控制區(qū)外的建筑物、構筑物不得遮擋公路標志;第十三條這個條文對建筑控制區(qū)的保護比公路法有明顯加強;第十四條規(guī)定公路規(guī)劃控制區(qū);在公路法第18條的基礎上一是增加了對學校、貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點、農(nóng)貿(mào)市場的規(guī)劃要求,二是明確了與公路之間應保持的距離;第十五條規(guī)定了公路與城市道路、鐵路、通信交叉時,新建、擴建的線路承擔建設費用;即公路提出擴建,由公路部門承擔費用,或城市道路擴建,由城市道路管理部門承擔費用;這樣立法是考慮到只有建設單位才有編制預算的權利;第十六條第一款規(guī)定了禁止任何單位或個人把公路當做試車場地;第二款在公路法第46條的基礎上增加了一些公路違法行為的列舉,如打谷曬糧、種植作物、焚燒物品等;第十七條規(guī)定了公路安全保護區(qū);在公路法第47條的基礎上,本條第一款第一項明確了國、省、縣、鄉(xiāng)道的安全保護范圍;第十八條規(guī)定了重大危險源安全距離區(qū);本條的安全距離與第十七條的幾乎一樣,但是內(nèi)容不同：第十七條是針對危險作業(yè),本條是針對危險物品;此外,本條的法律責任在條例的第57條,第57條規(guī)定違反第18條的由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法處理;第十九條規(guī)定了抽取地下水、架設浮橋控制區(qū);公路法中并沒有這項內(nèi)容;這是為了加強對公路橋梁的保護,立法背景是近些年了公路橋梁的斷裂、塌陷事故明顯增多;同時,本條還規(guī)定了公路管理機構與水行政部門、流域管理機構的串聯(lián)審批制度;同時,條例第57條規(guī)定,違反第19條規(guī)定的,由水行政部門、流域管理機構依法處理;第二十條規(guī)定了禁止采砂區(qū);第二十一條規(guī)定了疏浚作業(yè)控制區(qū);第二十二條新增了幾項危害橋梁、隧道、涵洞的禁止行為;需注意的是,這些行為是條例明文規(guī)定禁止的,不能辦理行政許可;如果申請人提出申請,應直接出具不予受理決定書;第二十三條規(guī)定通航河流的橋區(qū);本條吸取了近年來船撞橋事故的教訓,規(guī)定了應在橋區(qū)范圍內(nèi)設置相應的航標、橋標、橋墩防撞裝置等,以加強對橋梁的保護,這也是公路法里面沒有的新增規(guī)定;違反本條規(guī)定的,根據(jù)條例第57條,由海事管理機構處罰;第二十四條規(guī)定了重要的公路橋梁和隧道由武警部隊進行守護;重要鐵路、港口、機場都有武警參與守護,且從實踐效果來看也頗佳;因此公路有必要參照引進這一項制度;第二十五條是在公路法第52條規(guī)定的基礎上增加了“遮擋公路附屬設施”和“利用公路設施架設管道、懸掛物品”的禁止行為;第二十六條規(guī)定了路樹的砍伐應經(jīng)公路管理機構審批許可;關于路樹砍伐的審批權問題,之前存在爭議,爭議的內(nèi)容是究竟是由公路部門審批還是由林業(yè)部門審批;根據(jù)公路法第42條的規(guī)定“公路用地上的樹木,不得任意砍伐；需要更新砍伐的,應當經(jīng)縣級以上地方人民政府交通主管部門同意后,依照中華人民共和國森林法的規(guī)定辦理審批手續(xù),并完成更新補種任務;”廣東省公路條例第32條對此也作了幾乎一樣的規(guī)定“公路用地上的樹木不得任意砍伐；確需更新砍伐的,必須經(jīng)公路管理機構同意,按照中華人民共和國森林法的規(guī)定辦理審批手續(xù),并完成更新補種任務;”支持由林業(yè)部門審批的,理由無非有二：一是無論是公路法還是廣東省公路條例,都把路樹砍伐的內(nèi)容放在了“公路養(yǎng)護”的章節(jié),而沒有放在“路政管理”的章節(jié)；二是公路部門只是“同意”,而“審批”必須按森林法辦理;此次條例的出臺已經(jīng)將此問題明確,由公路部門審批;森林法第32條第三款規(guī)定“鐵路、公路的護路林和城鎮(zhèn)林木的更新采伐,由有關主管部門依照有關規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證”,“有關主管部門”是指林業(yè)部門還是公路、鐵路管理部門把森林法第32條總共六款內(nèi)容全部看完,答案就很明顯了：凡是需由林業(yè)部門來審批的,都非常明確地寫明了由林業(yè)主管部門核發(fā)采伐許可證;那為什么把路樹砍伐的審批放在“公路養(yǎng)護”的章節(jié)呢無論是公路法第42條還是廣東省公路條例第32條,第一款都規(guī)定的是公路綠化工作的組織實施的問題——“公路綠化工作,由公路管理機構按照公路工程技術標準組織實施”,因此放在“公路養(yǎng)護”的章節(jié)是因為想把路樹的種植、保養(yǎng)和砍伐等“路樹類”問題統(tǒng)一放在一起;條例出臺,從此再無爭議;路樹的砍伐應該作為路政許可的事項之一,由公路管理機構審批,并且是單獨審批;第二十七條將路政許可的審批項目進一步明確;其中的第四、五、六項為條例對公路法進行補充完善的內(nèi)容,第四項針對管線掛橋行為,第五項針對龍門架、人行天橋上設廣告行為,第六項針對舊路口擴建行為;需要注意的是第四項“利用公路橋梁、公路隧道、涵洞鋪設電纜等設施”的許可事項與條例第22條“禁止利用公路橋梁含橋下空間、公路隧道、涵洞堆放物品,搭建設施以及鋪設高壓電線和輸送易燃、易爆或者其他有毒有害氣體、液體的管道”的禁令行為的關系;屬于第22條高壓、易燃易爆、有毒有害的管線設施,是不能申請審批的,這是明確禁止的行為;如果是一般的電纜、水管、光纜等,是可以依照第27條第四項提出申請的;第二十八條是對路政許可的一些完善;一是申請材料中增加了第一款第二項的“安全技術評價報告”和第三項的“應急預案”；二是第二款規(guī)定涉及經(jīng)營性公路的審批應該征求公路經(jīng)營企業(yè)的意見;“報告”和“預案”都是為了防范涉路施工中出現(xiàn)一些安全事故,其中有資格出具安全技術評價報告的單位為公路勘察設計院;基實這種做法在廣州市的路政許可實踐中早已存在,比如一些大型涉路污水管道工程或跨越公路建跨線橋、人行天橋等重大涉路工程,路政審批部門都會要求公路勘察設計院對該工程對公路的安全性影響出具書面意見,并以此作為許可的依據(jù)之一;至于第二款征求公路經(jīng)營企業(yè)意見,是由于近年來公路尤其是高速公路的經(jīng)營單位往往是企業(yè),而不是交通或公路部門,為了符合政企分開、事企分開的現(xiàn)狀,以及盡量避免許可項目、涉路工程與經(jīng)營性公路的管理、養(yǎng)護、發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生沖突,加強溝通是很有必要的;第二十九條規(guī)定了涉路工程施工完畢后的驗收制度;以前的制度或做法,是公路管理機構對于許可項目完工后或者對養(yǎng)護工程完工后的驗收工作普遍不到位;將來公路管理機構對涉路施工完畢后必須對公路、公路附屬設施是否達到規(guī)定的技術標準以及施工是否符合保障公路、公路附屬設施質(zhì)量和安全的要求進行驗收;這種驗收,應該由路政部門牽頭,會同養(yǎng)護單位、公路勘察設計部門,以及工程的監(jiān)理單位聯(lián)合進行;本條還規(guī)定,影響交通安全的,還得經(jīng)交警部門驗收;第三章公路通行;本章重點在于對超限車輛的治理;“超限”的界定見超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定交通部2000年2號令和中華人民共和國道路交通安全法實施條例第54條;第三十條從汽車生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)治理超限;這是從源頭上對“大噸小標”車輛進行了限制;本條中提到的“機動車安全技術標準”參見國標道路車輛外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值國家標準GB1589-2004;第三十一條從機動車登記環(huán)節(jié)治理超限;本條規(guī)定公安機關交通管理部門應當當場查驗機動車,符合條例第30條的標準的才可予以登記;“當場查驗”是一種實質(zhì)審查,即使車輛取得了車輛檢測站的合格證,公安機關還需另行檢查,這增加了公安機關的審查責任,但使得不符標準的車輛難以上牌,治理超限效果將會加著;第三十二條從車輛改裝環(huán)節(jié)治理超限;本條規(guī)范了生產(chǎn)廠家的改裝行為,法律責任在條例的第63條第二款;中華人民共和國道路運輸條例第31條、第46條規(guī)定了運輸企業(yè)、車輛維修企業(yè)不得擅自改裝車輛,但對汽車生產(chǎn)企業(yè)的改裝行為并沒有進行規(guī)范;本條對此法律漏洞進行了補充;第三十三條第二款規(guī)定了公路管理機構或經(jīng)營企業(yè)有明確、變更“限值”標志的義務;這需要我們對自己管轄的路段進行全范圍的自查;第三十四條規(guī)定村道可以“設墩”限行,但不得收費;第三十六條規(guī)定了超限運輸許可的辦理方法;跨省的實行“一地受理、聯(lián)動審批”制度;沙及交通安全的,公路管理機構而非申請人應征求交警部門意見;第四十條第一款規(guī)定了超限車輛“定點處理原則”,流動查獲后應定點處理;這一是為了防止堵塞交通,二是防止腐敗發(fā)生,三是方便攝錄取證;第二、第三款列舉了一些違法行為模式;第四十一條從貨運源頭上治理超限;規(guī)定了貨場主和道路運輸管理機構在廣州為運管局的義務;第四十二條規(guī)定了危險品運輸許可機關公安機關的特定部門對特大型橋梁或隧道管理單位的通知義務;在實際工作中,這就要求公路管理部門或經(jīng)營企業(yè)要主動將自己管轄的特大型橋梁和隧道制作清單,上報給本級和上級公安機關備案;如果能召開一下專門會議形成會議紀要則更好;第四十三條規(guī)定了遺灑物的處理問題;遺灑物是公路管理中的一大難題,常常由于遺灑物未能及時發(fā)現(xiàn)、及時處理而引發(fā)事故;公路管理機構也因此吃過不少官司;條例對遺灑物問題進行了較為詳細的規(guī)制;一是增加責任主體：駕駛人、押動人有處理、示警和報告義務；交警部門有責令違法行為的職責；公路管理者、經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)或接到報告后有及時清除的義務；任何公眾發(fā)現(xiàn)的也有報告義務公共義務;二是明確了事故賠償責任的主體為運輸企業(yè)和駕駛人;第四章公路養(yǎng)護;條例根據(jù)時代的發(fā)展和社會需要,對公路養(yǎng)護提出了許多切合實際的新要求;第四十四條解釋了公路法第35條中的“良好的技術狀況”;根據(jù)此條規(guī)定,公路上存在遺灑物或者其他非公路自身產(chǎn)生的路障,不屬于未達到良好技術狀況的情形;這些屬于條例第三章“公路通行”的范疇;第四十六條規(guī)定了養(yǎng)護作業(yè)單位的資質(zhì)條件;這是為公路養(yǎng)護市場化作準備;其中的第三點要求有“養(yǎng)護作業(yè)經(jīng)歷”,即工作經(jīng)驗,是為了維護原有養(yǎng)護作業(yè)單位、人員的利益,使改革得以平穩(wěn)進行;第四十七條規(guī)定了巡查制度的建立以及警示、及時修復義務;第二款是交警部門的警示、通知義務,第三款仍是上文提到過的公共義務;第四十八條規(guī)定對公路的檢測和評定的常態(tài)化,以及發(fā)現(xiàn)問題后的處理方式;第四十九條規(guī)定公路各類設施的保持完好義務;第五十條旨在將養(yǎng)護作業(yè)對公路交通的影響通過時間和空間上的統(tǒng)籌降到最低;第五十一條是對公路法第39條第三款指向公路法第32條的完善,規(guī)定了發(fā)公告的條件和時間;這是對養(yǎng)護部門提出的明確的新工作要求;第五十二條在公路法第39條第一款的基礎上增加了“開啟危險報警閃光燈”的要求;這點在夜間作業(yè)尤其重要;第五十三條第一款規(guī)定了公路突發(fā)事件的應急搶險;第二款規(guī)定了地級市以上公路管理機構應建立公路信息化管理制度;第五十四條規(guī)定了武警交通部隊對公路搶修負有義務;這與條例第24條的立法思路是保持一致的——就是武裝力量參與到公路的安全保護工作中來;第五十五條規(guī)定了公路報廢制度;此規(guī)定填補公路報廢制度的空白,但具體的程序和方法還有待交通部制定部門規(guī)章;第五章法律責任;除了條例第十四條外,其他在條例上規(guī)定的違法行為,都在本章中有對應的法律責任;與公路法法和其他舊的公路管理法規(guī)相比,在法律責任方面,條例最大的不同點就是增加了行使處罰權的機關;這與條例“多部門共同管理、聯(lián)合治理”的立法思路有關,也是國家加大對公路保護力度的體現(xiàn);如第五十七條、第五十八條、第六十三條、第六十五條等,都規(guī)定了公路管理機構之處的其他行政部門的處罰權;對