瑞士聯(lián)合銀行協(xié)助洗錢案件

瑞士聯(lián)合銀行協(xié)助洗錢案件2004年5月10日，瑞士聯(lián)合銀行（UnionBankofSwizland）因涉嫌介入與美國(guó)制裁國(guó)家交易被美聯(lián)儲(chǔ)處以1億美元的罰款。2003年4月20日，《紐約時(shí)報(bào)周末版》報(bào)道：美軍在巴格達(dá)發(fā)現(xiàn)了價(jià)值約6.5億美元現(xiàn)鈔，鈔票的包裝表明其來源于紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行。該報(bào)道受到了美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)、紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、財(cái)政部與美國(guó)海關(guān)總署等部門的關(guān)注。美聯(lián)儲(chǔ)通過鈔票樣本的序列號(hào)碼發(fā)現(xiàn)，這筆鈔票與部分美元現(xiàn)鈔擴(kuò)展性保管存儲(chǔ)計(jì)劃（ECI）簽約銀行進(jìn)行的交易有關(guān)。美聯(lián)儲(chǔ)于是要求有關(guān)銀行根據(jù)鈔票序列號(hào)或裝船日提供該筆鈔票買家信息。但是，根據(jù)各家銀行提交的報(bào)告并未發(fā)現(xiàn)有關(guān)銀行曾同伊拉克進(jìn)行交易。然而，瑞士聯(lián)合銀行提交的報(bào)告表明，瑞士聯(lián)合銀行曾違反ECI協(xié)議同伊朗進(jìn)行現(xiàn)金交易。美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)一步質(zhì)疑，為何瑞士聯(lián)合銀行根據(jù)ECI協(xié)議向紐聯(lián)儲(chǔ)提供的每月美元交易報(bào)告中未包括同伊朗進(jìn)行的交易。美聯(lián)儲(chǔ)遂同瑞士聯(lián)合銀行母國(guó)的監(jiān)管部門瑞士聯(lián)邦銀行業(yè)委員會(huì)協(xié)商，對(duì)整個(gè)事件進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查確認(rèn)，瑞士聯(lián)合銀行的工作人員在明知交易違反了ECI協(xié)議的情況下，仍通過ECI計(jì)劃與受OFAC制裁的古巴、利比亞、伊朗和前南斯拉夫直接進(jìn)行了美鈔交易。瑞士聯(lián)合銀行的工作人員還故意向紐聯(lián)儲(chǔ)隱瞞違規(guī)交易，其中包括但不僅限于，篡改其按照協(xié)議必須上報(bào)的每月美元交易報(bào)告。2003年10月28日，紐聯(lián)儲(chǔ)解除了與瑞士聯(lián)合銀行簽署的ECI合同，理由是瑞士聯(lián)合銀行分別違反了ECI協(xié)議的第八部分與第九部分，即破壞了其每月報(bào)告義務(wù)和遵守OFAC規(guī)定的義務(wù)。2004年5月10日，瑞士聯(lián)邦銀行業(yè)委員會(huì)對(duì)瑞士聯(lián)合銀行進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)，責(zé)備其薄弱的內(nèi)控體制最終導(dǎo)致了違規(guī)和欺騙行為的發(fā)生。瑞士聯(lián)邦銀行業(yè)委員會(huì)勒令瑞士聯(lián)合銀行停止現(xiàn)鈔買賣交易，并禁止其未經(jīng)瑞士聯(lián)邦銀行業(yè)委員會(huì)許可重新開辦這項(xiàng)業(yè)務(wù)。在瑞士聯(lián)邦銀行業(yè)委員會(huì)宣布其監(jiān)管決定的同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)宣布對(duì)瑞士聯(lián)合銀行處以1億美元的民事罰款。從美聯(lián)儲(chǔ)民事罰款的裁定歷史上看，對(duì)瑞士聯(lián)合銀行進(jìn)行的1億美元的民事罰款是美聯(lián)儲(chǔ)歷史上裁定的第二高額罰款。紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行執(zhí)行副總裁兼首席律師小托馬斯.C.巴格斯特在美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)監(jiān)督與調(diào)查分委會(huì)上提供了“里格斯銀行與瑞士聯(lián)合銀行風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)管中的不足與教訓(xùn)”的證詞，表示對(duì)瑞士聯(lián)合銀行的民事罰款主要是針對(duì)欺騙及與欺騙相關(guān)的違法行為。對(duì)違反ECI合約的補(bǔ)救措施是解除合同，這一措施在2003年10月28日已實(shí)施。關(guān)于民事罰款權(quán)及罰款金額裁定的依據(jù)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案（“FDIAct”）第8部分第1條確立了美聯(lián)儲(chǔ)擁有裁定民事罰款的法定權(quán)力。首先，美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)認(rèn)定某一金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了違法行為（如瑞士聯(lián)合銀行所為），并確認(rèn)民事罰款對(duì)該違法行為適用。然后，美聯(lián)儲(chǔ)參照法案第8（1）部分確定處罰的范圍。該法案詳細(xì)地給出了裁決所應(yīng)遵循的三分法。三分法的重點(diǎn)是確認(rèn)違法行為可能對(duì)某機(jī)構(gòu)造成的財(cái)務(wù)損失并確認(rèn)肇事機(jī)構(gòu)進(jìn)行違法行為的故意程度。損害的可能性越大，行為的故意性越強(qiáng)，則處罰金額越高。瑞士聯(lián)合銀行的行為被認(rèn)定為第二層次的違法行為。FDIAct第8（I）(2)(B)部分規(guī)定，對(duì)于任何違法的存款機(jī)構(gòu)，如該違法行為屬于一系列不當(dāng)行為的一部分，則應(yīng)按違法行為持續(xù)的天數(shù)被處以每天2.5萬美元的民事罰款。美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)這條規(guī)定及瑞士聯(lián)合銀行的多項(xiàng)違法行為裁定應(yīng)對(duì)其處以1億美元的民事罰款。關(guān)于罰款的適當(dāng)性。美聯(lián)儲(chǔ)通過考慮瑞士聯(lián)合銀行從違法行為中取得的收益金額與罰款金額的比例、美聯(lián)儲(chǔ)民事罰款的歷史情況以及瑞士聯(lián)邦銀行委員會(huì)可能采取的措施對(duì)罰款的適當(dāng)性進(jìn)行了考證。從違法收益金額與罰款金額比例上講，1996年至2003年間，瑞士聯(lián)合銀行通過與OFAC制裁的國(guó)家進(jìn)行現(xiàn)鈔交易賺得略少于500萬美元的凈利。由此計(jì)算，1億美元的民事罰款約相當(dāng)于瑞士聯(lián)合銀行通過不正當(dāng)交易賺得凈利的20倍。這一比率被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹拿缆?lián)儲(chǔ)民事罰款的裁定歷史上看。1992年，美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)曾對(duì)BCCI處以2億美元罰款。2003年，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)里昂信貸處以1億美元的民事罰款。里昂信貸在秘密收購(gòu)行政壽險(xiǎn)公司時(shí)曾故意、多次向美聯(lián)儲(chǔ)提供虛假報(bào)表，這方面與瑞士聯(lián)合銀行的案例類似。從銀行母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的對(duì)此事件的監(jiān)管措施上看,瑞士聯(lián)邦銀行委員會(huì)對(duì)瑞士聯(lián)合銀行的行為進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)。根據(jù)瑞士法律，瑞士聯(lián)邦銀行委員會(huì)無權(quán)作出罰款決定。美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為，通過民事罰款可以與瑞士聯(lián)邦銀行委員會(huì)的措施一起形成“懲罰性與補(bǔ)救性兼有的監(jiān)管措施”。在發(fā)現(xiàn)瑞士聯(lián)合銀行的欺騙行為后，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)ECI計(jì)劃的協(xié)議部分和操作手冊(cè)進(jìn)行了修改。修改的目的是要確保ECI計(jì)劃的操作方不會(huì)直接同OFAC制裁國(guó)家進(jìn)行ECI交易，從而通過ECI合約將OFAC制裁延伸到外國(guó)司法轄區(qū)。但紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的首席律師特別指出，美國(guó)的制裁機(jī)制并不能無限制地享有治外法權(quán)。修改后的協(xié)議將遵守OFAC的規(guī)定確立為ECI操作方的一般責(zé)任，新的操作手冊(cè)則較為細(xì)致地列舉了操作銀行最低限度應(yīng)承擔(dān)的特定責(zé)任。新協(xié)議和操作手冊(cè)在2004年2月開始實(shí)施并完全生效。在這次修改中，ECI協(xié)議在遵守OFAC規(guī)定方面作了以下幾個(gè)重大調(diào)整。第一、從語(yǔ)言上進(jìn)一步清楚地規(guī)定出ECI簽約銀行應(yīng)“同意ECI現(xiàn)鈔交易接受美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室的管轄”。第二、經(jīng)修改，協(xié)議包含了一份由操作銀行簽字的聲明，要求其承諾在進(jìn)行現(xiàn)鈔交易時(shí)，必須根據(jù)OFAC的實(shí)施框架遵守《美國(guó)與敵國(guó)交易法案》，《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》，《反恐怖和死刑生效法案》以及其他類似的資產(chǎn)控制法案。另外，新協(xié)議還加強(qiáng)了銀行審計(jì)方面的要求。新協(xié)議要求每年由一家公共會(huì)計(jì)師事務(wù)所就操作銀行遵守反洗錢和OFAC規(guī)定的情況作出審計(jì)，審計(jì)費(fèi)用由操作銀行承擔(dān)。ECI協(xié)議還規(guī)定應(yīng)由一名管理層的代表宣誓證明該銀行在ECI操作方面遵守了協(xié)議的規(guī)定。還有一條受Sarbanes-Oxley法案啟發(fā)增加的規(guī)定，即要求公共會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)銀行管理層的聲明作出證明，證實(shí)其聲明是否符合實(shí)際情況。新合約還規(guī)定公共會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)ECI操作銀行每月向紐聯(lián)儲(chǔ)提交的報(bào)表的準(zhǔn)確性出具意見。目前，紐聯(lián)儲(chǔ)正與幾家公共會(huì)計(jì)師事務(wù)所一起研究如何實(shí)施這些規(guī)定。新的操作手冊(cè)要求ECI操作方：一要建立內(nèi)控制度，保證遵守OFAC的各項(xiàng)規(guī)定。內(nèi)控制度應(yīng)具體包括ECI現(xiàn)鈔交易從開戶、開始交易到最終結(jié)算的各個(gè)方面。二要在ECI交易的各個(gè)方面實(shí)施OFAC風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案并將評(píng)估過程記錄在案。評(píng)估應(yīng)包括所有為第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的ECI交易。三要指派一名負(fù)責(zé)監(jiān)督遵守OFAC規(guī)定情況的合規(guī)官；并指派一名官員負(fù)責(zé)對(duì)依據(jù)OFAC的法規(guī)凍結(jié)的資金進(jìn)行監(jiān)控。四要實(shí)施審計(jì)制度，對(duì)遵守OFAC各項(xiàng)法規(guī)的各個(gè)方面進(jìn)行獨(dú)立檢查，每年對(duì)與ECI有關(guān)的各個(gè)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行綜合審計(jì)。五要對(duì)與ECI有關(guān)的各個(gè)業(yè)務(wù)部門的職員提供適當(dāng)?shù)腛FAC合規(guī)培訓(xùn)。六要保管好OFAC最新的受制裁國(guó)家實(shí)體和個(gè)人名單。七要保管OFAC相關(guān)記錄不少于5年。八是要求OFAC合規(guī)官在篩選甄別客戶和交易方面制定制度，該制度最低程度應(yīng)：A）確保將所有新客戶與OFAC的名單進(jìn)行對(duì)照，獲得正式批準(zhǔn)后再與新客戶開始交易。B）指定對(duì)照時(shí)應(yīng)參照的客戶信息，比如開戶人，簽名，委托書，受益人等。C）要求操作銀行在每次OFAC更新制裁名單時(shí)，立即對(duì)全部客戶及儲(chǔ)存客戶信息的電子文檔進(jìn)行重新審查。D）要求定期測(cè)試，保證目前客戶資料和電子客戶信息在遵守OFAC規(guī)定方面通過了有效的測(cè)試。E）要求所有ECI交易都通過了OFAC名單檢測(cè)，并對(duì)禁止的交易進(jìn)行監(jiān)控。F）執(zhí)行上報(bào)制度，保證所有可能同OFAC名單相匹配的客戶和交易被立即報(bào)告給OFAC合規(guī)官審閱并處理。G）對(duì)識(shí)別與OFAC制裁的個(gè)人或?qū)嶓w相匹配的交易實(shí)施有效的控制。H）要求OFAC規(guī)定將所有被識(shí)別出的交易上報(bào)OFAC和ECI協(xié)議中確認(rèn)的紐聯(lián)儲(chǔ)的工作人員。I）要求將那些在初次審查中被認(rèn)為和制裁名單相匹配但隨后又被OFAC合規(guī)官許可了的交易存檔，并提交內(nèi)審部門審查。協(xié)議的修改及被補(bǔ)充的17條操作規(guī)程大大地增強(qiáng)了ECI計(jì)劃的內(nèi)控機(jī)制，確立了操作中必須遵守各項(xiàng)法規(guī)的責(zé)任，并明確了有關(guān)內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)方面的要求。另外，美聯(lián)儲(chǔ)與OFAC將聯(lián)合對(duì)每個(gè)ECI操作方為遵守OFAC規(guī)定所制定的內(nèi)部政策與操作規(guī)程進(jìn)行檢查。目前正在進(jìn)行第一次檢查工作。由于此次美聯(lián)儲(chǔ)的處罰行為暗含美國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局在反洗錢和打擊恐怖主義融資政策方面新的調(diào)整，此事件受到全球主要跨國(guó)銀行及銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注。盡管美聯(lián)儲(chǔ)強(qiáng)調(diào)此次罰款主要是針對(duì)瑞士聯(lián)合銀行的欺騙性行為，且美國(guó)的制裁機(jī)制并不能