海南未成年人矯治及專門教育的法律問(wèn)題研究

引言專門矯治教育是指針對(duì)有不利于自身健康成長(zhǎng)行為、違反《中華人民共和國(guó)刑法》行為或《治安管理處罰法》行為且年齡不滿十八周歲的人（即罪錯(cuò)未成年人）而依法采取的矯治教育措施。肖姍姍．“罪錯(cuò)未成年人”概念選擇與適用的理性證成[J]．預(yù)防青少年犯罪研究，2020(4)：60-71．《預(yù)防未成年人犯罪法》（下稱《預(yù)防法》）的最新修訂，以及《刑法修正案（十一）》等關(guān)聯(lián)法律法規(guī)的頒布，使得收容教養(yǎng)制度基本退出歷史舞臺(tái)，相關(guān)措施得以融入專門矯治教育體系這一特殊矯治制度中。專門矯治教育體系的建立，不僅凸顯了以教育為核心的特殊矯治理念，更表現(xiàn)出將專門教育與普通義務(wù)教育相對(duì)分離的堅(jiān)定決心。肖姍姍．“罪錯(cuò)未成年人”概念選擇與適用的理性證成[J]．預(yù)防青少年犯罪研究，2020(4)：60-71．然而，本次立法修訂在某些方面略顯寬泛，對(duì)于專門矯治教育的判決程序、執(zhí)行場(chǎng)所、執(zhí)行時(shí)限等關(guān)鍵問(wèn)題僅作出原則性規(guī)定，缺乏詳盡的指導(dǎo)規(guī)則，導(dǎo)致理論與實(shí)踐層面產(chǎn)生諸多困惑。因此，本文梳理專門矯治教育相關(guān)概念，從海南省四所專門學(xué)校入手進(jìn)行調(diào)查研究，剖析海南省專門矯治教育制度運(yùn)作的理論與實(shí)踐現(xiàn)狀，并提出了后續(xù)的發(fā)展出路：一方面，在立法層面填補(bǔ)法律空白，形成統(tǒng)一的法律體系，明確適用條件，使其具體化；另一方面，從實(shí)務(wù)出發(fā)，建立規(guī)范的適用程序，完善相關(guān)配套措施，推動(dòng)專門學(xué)校規(guī)范化建設(shè)。一、專門矯治教育法律制度體系概述《刑法修正案（十一）》對(duì)最低刑事責(zé)任年齡作出了一定程度的下調(diào)，同時(shí)修改了原刑法第17條的表述?！缎谭ā罚?020年：第17條第5款：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教;在必要的時(shí)候，依法進(jìn)行專門矯治教育。這意味著專門矯治教育在兩個(gè)條件均滿足的情況下才可以進(jìn)行，一是其罪錯(cuò)未成年人因年滿16周歲不予刑事處罰，二是要處于“必要的時(shí)候”?！缎谭ā罚?020年：第17條第5款：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教;在必要的時(shí)候，依法進(jìn)行專門矯治教育?！额A(yù)防法》明確了專門教育的地位和作用?！额A(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第6條：專門教育是國(guó)民教育體系的組成部分，是對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行教育和矯治的重要保護(hù)處分措施。除了上述原則性綱領(lǐng)性的規(guī)定外，《預(yù)防法》在后面的篇章中還作出了更為具體的規(guī)定來(lái)銜接《刑法修正案（十一）》的改變。詳言之，第一，《預(yù)防法》規(guī)定了“責(zé)令管教”措施的決定機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)在知道未成年人實(shí)施了犯罪行為后能夠?qū)嵭胸?zé)令管教的措施?！额A(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第40條第二，《預(yù)防法》將入學(xué)方式劃分為自愿入學(xué)和強(qiáng)制入學(xué)兩種模式，并列舉了對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人的具體適用情形?！额A(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第43、44條《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第6條：專門教育是國(guó)民教育體系的組成部分，是對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行教育和矯治的重要保護(hù)處分措施?！额A(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第40條《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第43、44條《預(yù)防未成年人犯罪法》，2020年：第41、47條《未成年人保護(hù)法》（下稱《保護(hù)法》）主要對(duì)專門矯治教育制度作出的是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的規(guī)定。如第7條、第113條?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》，2020年：第7條：《未成年人保護(hù)法》，2020年：第7條：國(guó)家采取措施指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。第113條：對(duì)違法犯罪的未成年人，實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則。?！吨泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見〉的通知》（廳字〔2019〕20號(hào)）。文件明確提出：專門學(xué)校是教育矯治有嚴(yán)重不良行為未成年人的有效場(chǎng)所，也是少年司法體系中具有“提前干預(yù)、以教代刑”特點(diǎn)的重要保護(hù)處分措施?！蛾P(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》的通知（廳字〔2019〕20號(hào)）中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，2019年3月7日二、海南未成年人教育矯治體系探索（一）法律制度層面探索《海南省未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪規(guī)定》規(guī)定海南省人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，指導(dǎo)市縣加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)。教育行政部門應(yīng)當(dāng)保證專門學(xué)校的辦學(xué)條件，確保專門學(xué)校教師的工資水平?！逗Ｄ鲜∥闯赡耆吮Ｗo(hù)和預(yù)防犯罪規(guī)定》，海南省人大常委會(huì)，2021年9月29日：第32條2022年3月海南省教育廳、專門教育指導(dǎo)委員會(huì)等十部門通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的實(shí)施意見》。要集中建設(shè)海口市、三亞市、儋州市、東方市四所專門學(xué)校，并進(jìn)行分類管理。?？谑袑ｉT學(xué)校主要接收實(shí)施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的未成年人，以及依法決定相對(duì)不起訴、附條件不起訴的未成年人，三亞市、儋州市、東方市專門學(xué)校主要接收有嚴(yán)重不良行為的未成年人?！兑庖姟愤€提出了依法規(guī)范招生入學(xué)和轉(zhuǎn)出程序、加強(qiáng)專門學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)、逐步建立科學(xué)的專門教育體系、加強(qiáng)工作保障等方面工作要求、規(guī)范專門學(xué)校學(xué)生管理制度。2023年8月，海南省教育廳研究制定《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，分別就教學(xué)管理、教師管理、學(xué)生管理、安全管理等方面做了全方位的細(xì)致規(guī)定，如招生對(duì)象分為申請(qǐng)入校學(xué)生和強(qiáng)制入校學(xué)生，入學(xué)程序細(xì)化有入學(xué)聽證（強(qiáng)制性且不公開）、入學(xué)評(píng)估、入學(xué)審批等環(huán)節(jié)，矯治期限一般不少于3個(gè)月，不超過(guò)3年。創(chuàng)造性地提出了單獨(dú)分班的體驗(yàn)式學(xué)習(xí)，其學(xué)習(xí)時(shí)長(zhǎng)一般不超過(guò)3個(gè)月。（二）實(shí)踐層面探索1.海口市榮山學(xué)校?？谑袠s山學(xué)校由原先的?？谑形闯赡耆朔ㄖ平逃行母闹贫?。經(jīng)調(diào)研所知，榮山學(xué)校首期招生8個(gè)教學(xué)班，共216個(gè)學(xué)位，新校區(qū)預(yù)計(jì)設(shè)立16個(gè)教學(xué)班，400個(gè)學(xué)位，統(tǒng)一實(shí)行閉環(huán)式、準(zhǔn)軍事化、小班額、寄宿制的特殊教育管理模式。截至調(diào)研時(shí)，實(shí)際在校人數(shù)112人，多為由公安機(jī)關(guān)送入的主要犯盜竊、搶劫、打架等罪名的因不滿法定刑事責(zé)任年齡而不予刑事處罰的未成年人，學(xué)生入校時(shí)間多為3—6個(gè)月，視情況而定最長(zhǎng)可為3年；因榮山學(xué)校缺少男女分開管理?xiàng)l件，所以基本沒有女生送入該校進(jìn)行專門教育。由此可以看出，榮山學(xué)校的覆蓋對(duì)象存在局限，其目前規(guī)模無(wú)法滿足社會(huì)需求。課程設(shè)計(jì)為義務(wù)教育課程+法律+心理+行為（軍事化管理）+勞動(dòng)技能（種菜），在基礎(chǔ)教育之余也十分重視學(xué)生精神世界的構(gòu)建，課余活動(dòng)十分豐富，經(jīng)常開展國(guó)學(xué)孝道教育、背誦感恩詞、開展各類文藝匯演等活動(dòng)。同時(shí)每半年會(huì)開展家長(zhǎng)學(xué)校主題拓展活動(dòng)，定期請(qǐng)家長(zhǎng)前往學(xué)習(xí)看望學(xué)生，與學(xué)生共同進(jìn)行游戲及接受感恩教育，意在增加親子互動(dòng)，緩和親子間的矛盾，修復(fù)親子感情，活動(dòng)持續(xù)多年，效果顯著。此外對(duì)于學(xué)生離校后的發(fā)展，榮山學(xué)校也十分重視，對(duì)每一個(gè)結(jié)業(yè)的學(xué)生都會(huì)進(jìn)行不少于4期的實(shí)地入戶或者電話回訪，同時(shí)，積極安排結(jié)業(yè)學(xué)生返校繼續(xù)接受義務(wù)教育或是職業(yè)教育，期望通過(guò)相關(guān)措施幫助接受過(guò)專門教育的孩子更好回歸社會(huì)，融入社會(huì)。2.東方市感恩學(xué)校東方市感恩學(xué)校于2022年5月揭牌啟用，是全省四所專門學(xué)校的第一所新建學(xué)校，填補(bǔ)了東方市專門教育的空白。校園占地面積為25.8畝，總建筑面積4982平方米，辦學(xué)規(guī)模設(shè)計(jì)為100個(gè)學(xué)位，4個(gè)教學(xué)班；目前開設(shè)2個(gè)“警送班”，主要以初二、初三年級(jí)男學(xué)生為對(duì)象招收學(xué)生。截至調(diào)研時(shí)，在校人數(shù)為57人該校依托“嚴(yán)管、厚愛、塑魂、時(shí)效”八字方針，探索“常規(guī)教學(xué)+法治教育+職業(yè)教育+養(yǎng)成教育”的辦學(xué)模式需求，教室品類多樣，設(shè)計(jì)有烘焙教室、計(jì)算機(jī)教室、音樂(lè)教室、心理團(tuán)輔教室、法治教室等；課程開設(shè)廣泛，職業(yè)教育包括酒店管理，面點(diǎn)，電子電工（家電維修）和美發(fā)，同時(shí)與東方市職業(yè)技術(shù)學(xué)校存在合作。另外，該校為建立健全“專門教育+社區(qū)（家庭）幫教”銜接的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化處理機(jī)制，每一個(gè)學(xué)生均可在自我表現(xiàn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上獲得與家庭成員見面的機(jī)會(huì)。同時(shí)在教育教學(xué)上，學(xué)校方面在為學(xué)生設(shè)置課程的同時(shí)也會(huì)為家長(zhǎng)開設(shè)相關(guān)教程。在未來(lái)的發(fā)展上，該校計(jì)劃轉(zhuǎn)變招收方式，將“警送生”變?yōu)椤靶Ｋ蜕?；開辟更多校園條件，做到分學(xué)段、分性別分班教學(xué)，讓服務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到周邊市縣。3.儋州市正德學(xué)校儋州市正德學(xué)校于2023年5月揭牌啟用，位于和慶鎮(zhèn)木排熱作場(chǎng)。招生對(duì)象主要為義務(wù)教育初中階段有嚴(yán)重不良行為的未成年人，學(xué)校為他們提供了一個(gè)轉(zhuǎn)化和成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，學(xué)習(xí)期限為3個(gè)月至3年，招生學(xué)位控制在300人以內(nèi)。在教育內(nèi)容方面，學(xué)校不僅注重科學(xué)文化知識(shí)的傳授，同時(shí)加強(qiáng)思想教育、法制教育、心理輔導(dǎo)以及職業(yè)技能培訓(xùn)等多個(gè)方面教育，旨在促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展和社會(huì)適應(yīng)能力。4.三亞市育苗學(xué)校三亞市育苗學(xué)校于2023年6月揭牌啟用，位于育才生態(tài)區(qū)，學(xué)校設(shè)8個(gè)教學(xué)班，每個(gè)教學(xué)班25人，共200個(gè)學(xué)位，目前開設(shè)2個(gè)班。學(xué)校內(nèi)設(shè)置各類專業(yè)實(shí)驗(yàn)室、校醫(yī)室、心理活動(dòng)室、圖書室、教師閱覽室、學(xué)生閱覽室、計(jì)算機(jī)室、音樂(lè)室、美術(shù)室、體育場(chǎng)和報(bào)告廳。學(xué)校結(jié)合學(xué)生的年齡結(jié)構(gòu)和身心特點(diǎn)，堅(jiān)持“對(duì)每個(gè)學(xué)生的未來(lái)負(fù)責(zé)”，注重品行教育，主要開展心理健康教育、行為矯正教育、義務(wù)教育、職業(yè)技能教育和特色教育。三、專門教育制度現(xiàn)實(shí)困境（一）法律制度層面困境1.法律體系存在銜接空隙我國(guó)現(xiàn)行立法模式過(guò)于松散，法律之間的銜接不夠緊密，綱領(lǐng)性規(guī)定較多、實(shí)操細(xì)節(jié)規(guī)定較少，同時(shí)由于缺乏配套法規(guī)明確專門學(xué)校的教育矯治功能定位，導(dǎo)致各地專門教育體系建設(shè)參差不齊。我國(guó)現(xiàn)行和專門教育有關(guān)的法律性文件共11個(gè)（截至2024年1月），7個(gè)是全國(guó)性文件（包含3部法律和4部黨政公文、行政法規(guī)），3個(gè)是海南地方性文件，在這其中起主要作用的是形式各異的政策性文件。表1全國(guó)及海南專門教育相關(guān)法律規(guī)范及文件法律文件名稱發(fā)布機(jī)構(gòu)頒布年份涉及的重要內(nèi)容預(yù)防未成年人犯罪法全國(guó)人大常委會(huì)1999年頒布2012年修訂對(duì)象為嚴(yán)重不良行為的未成年人；由其父母或者其他監(jiān)護(hù)人，或者原所在學(xué)校提出申請(qǐng)，經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)。2020年修訂專門教育是國(guó)民教育體系的組成部分，是對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行教育和矯治的重要保護(hù)處分措施。設(shè)置專門教育指導(dǎo)委員會(huì)，增加入學(xué)評(píng)估程序。未成年人保護(hù)法全國(guó)人大常委會(huì)2012年修訂有嚴(yán)重不良行為的未成年學(xué)生可以按照有關(guān)規(guī)定將其送專門學(xué)校繼續(xù)接受教育。2020年修訂對(duì)違法犯罪的未成年人，實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則。義務(wù)教育法全國(guó)人大常委會(huì)2006年修訂2015年修訂縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要，為具有預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴(yán)重不良行為的適齡少年設(shè)置專門的學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育。關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見中共中央、辦公廳、國(guó)務(wù)院、辦公廳2019年專門學(xué)校是教育矯治有嚴(yán)重不良行為未成年人的有效場(chǎng)所。專門教育是國(guó)家教育體系中的組成部分，也是少年司法體系中具有“提前干預(yù)、以教代刑”特點(diǎn)的重要保護(hù)處分措施。中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)2000年12月實(shí)施“大中城市工讀學(xué)校建設(shè)工程”，在每個(gè)大中城市建設(shè)一所工讀學(xué)校，努力把工讀學(xué)校辦成教育、矯治、挽救有嚴(yán)重不良行為的未成年人、預(yù)防青少年違法犯罪的中心中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見中共中央、國(guó)務(wù)院2004年2月要加強(qiáng)工讀學(xué)校建設(shè)，對(duì)有不良行為的未成年人進(jìn)行矯治和幫助。國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見國(guó)務(wù)院辦公廳2011年救助有嚴(yán)重不良行為的流浪未成年人，按照有關(guān)規(guī)定送專門學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育。教育部等九部門關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見教育部等九部門2016年對(duì)屢教不改、多次實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生，應(yīng)登記在案并將其表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，必要時(shí)轉(zhuǎn)入專門學(xué)校就讀。海南省未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪規(guī)定海南省人大常委會(huì)2021年9月省人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，指導(dǎo)市縣加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)。。關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的實(shí)施意見海南省教育廳等十部門2022年3月集中建設(shè)海口市、三亞市、儋州市、東方市四所專門學(xué)校，主要實(shí)施義務(wù)教育，加強(qiáng)職業(yè)技能教育。海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）海南省教育廳2023年8月本辦法所稱專門教育，是指對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行教育和矯治的重要保護(hù)處分措施，是國(guó)家教育體系中的組成部分。本辦法所稱專門學(xué)校，是教育矯治有嚴(yán)重不良行為未成年人的場(chǎng)所。2.專門教育適用年齡標(biāo)準(zhǔn)不明確首先，關(guān)于適用最低年齡的問(wèn)題，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確規(guī)定。我國(guó)《刑法》所涉及的專門矯治教育對(duì)象為未滿16周歲的罪錯(cuò)未成年人，從這一規(guī)定可以解讀出現(xiàn)有的法律規(guī)定并沒有明確適用年齡的下限標(biāo)準(zhǔn)。因此，在實(shí)際操作中，各地在適用年齡下限方面存在差異，有的設(shè)定為14周歲，有的為12周歲或更低（海南省相關(guān)規(guī)定下限即為已滿12周歲），甚至部分其他地區(qū)未設(shè)定最低年齡限制。這種司法實(shí)踐中的適用混亂現(xiàn)象，不利于全面保障未成年人的合法權(quán)益。3.專門教育適用行為標(biāo)準(zhǔn)不明確此外，關(guān)于專門矯治教育的適用條件，“必要的時(shí)候”應(yīng)如何解讀，是不得已的手段還是決定機(jī)關(guān)認(rèn)為有需要時(shí)即可適用，相關(guān)法律或司法解釋并未明確規(guī)定。在司法實(shí)踐中，這一適用條件始終存在爭(zhēng)議，通常參照《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第28條《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》，公安部，1995年10月27日：第28條：未成年人違法犯罪需要送勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，凡是可以由其家長(zhǎng)負(fù)責(zé)管教的，一律不送。《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》，公安部，1995年10月27日：第28條：未成年人違法犯罪需要送勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，凡是可以由其家長(zhǎng)負(fù)責(zé)管教的，一律不送。（二）實(shí)踐層面困境1.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能設(shè)計(jì)不完善《預(yù)防法》第6條雖明確了多方機(jī)構(gòu)及個(gè)人共同組建專門教育指導(dǎo)委員會(huì)，但關(guān)于該委員會(huì)的性質(zhì)、人員構(gòu)成、職能劃分及主管單位等要素，均無(wú)明確界定。關(guān)于評(píng)估職能方面，部分學(xué)者觀點(diǎn)認(rèn)為：新設(shè)立的專門教育指導(dǎo)委員會(huì)僅作為協(xié)調(diào)各部門間專門學(xué)校事務(wù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)則無(wú)法真正履行評(píng)估職責(zé)。佟麗華.佟麗華.預(yù)防未成年人犯罪法草案的“致命”缺陷［EB/OL］.鳳凰網(wǎng),https;///c/7z7ezia7hNg2.決定程序、適用期限不明確首先，決定程序尚不完善。關(guān)于《預(yù)防法》第43、44和45條，雖然規(guī)定了啟動(dòng)專門矯治教育決定程序的條件以及具體的決定主體，但在決定主體根據(jù)何種因素來(lái)決定是否適用矯治措施方面，卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)范進(jìn)行銜接。這導(dǎo)致缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制決定機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。例如，“無(wú)力管教或管教無(wú)效”和“情節(jié)惡劣或者造成嚴(yán)重后果”等表述，語(yǔ)義模糊且無(wú)具體參考標(biāo)準(zhǔn)，帶有機(jī)關(guān)自身強(qiáng)烈的主觀意識(shí)。在海南省實(shí)踐中雖有專門教育指導(dǎo)委員會(huì)（一般屬市縣一級(jí)）負(fù)責(zé)評(píng)估，但其多以公安部門意見書為主要標(biāo)準(zhǔn)。公安部門為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)于認(rèn)定罪錯(cuò)未成年人十分積極。家長(zhǎng)作為未成年人教育的重要一環(huán)，常理來(lái)看，家長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)參與到認(rèn)定罪錯(cuò)未成年人是否接受專門教育的評(píng)估之中。基于專門學(xué)校學(xué)生入校后生活費(fèi)用等現(xiàn)實(shí)因素考慮，海南省未成年人專門學(xué)校入校評(píng)估理論上是需要家長(zhǎng)作出同意決定并主動(dòng)送教，但在實(shí)踐中由于家庭教育缺位，通常是公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門詢問(wèn)家長(zhǎng)意見后轉(zhuǎn)送入學(xué)，且通常家長(zhǎng)意見并不作為入校評(píng)估的決定性條件。《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第15條長(zhǎng)此以往，理論與實(shí)踐的矛盾沖突加深，不利于專門學(xué)校教育發(fā)展和完善。《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第15條其次，關(guān)于專門教育的期限尚不明確，《預(yù)防法》與《保護(hù)法》均未對(duì)其作出立法規(guī)定，僅在專門學(xué)校運(yùn)行方案中略有涉及?！额A(yù)防法》第46條第1款：專門學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個(gè)學(xué)期適時(shí)提請(qǐng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)接受專門教育的未成年學(xué)生的情況進(jìn)行評(píng)估。對(duì)經(jīng)評(píng)估適合轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀的，專門教育指導(dǎo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向原決定機(jī)關(guān)提出書面建議，由原決定機(jī)關(guān)決定是否將未成年學(xué)生轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀。《預(yù)防法》第46條第1款：專門學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個(gè)學(xué)期適時(shí)提請(qǐng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)接受專門教育的未成年學(xué)生的情況進(jìn)行評(píng)估。對(duì)經(jīng)評(píng)估適合轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀的，專門教育指導(dǎo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向原決定機(jī)關(guān)提出書面建議，由原決定機(jī)關(guān)決定是否將未成年學(xué)生轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀。3.專門學(xué)校運(yùn)行現(xiàn)實(shí)問(wèn)題第一，數(shù)量少且分布不均。目前全國(guó)的專門學(xué)?？偣膊?0余所，這與未成年人犯罪的數(shù)量是不匹配的。除了數(shù)量不能對(duì)應(yīng)之外，專門學(xué)校的分布也很不均勻，像北京、上海這類發(fā)達(dá)城市有多所專門學(xué)校，但一些欠發(fā)達(dá)的人口大省甚至沒有一所專門學(xué)校，這將會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中專門矯治教育措施的適用遇到很大的障礙。海南省在2022年之前僅設(shè)立有榮山學(xué)校一所專門學(xué)校，無(wú)法滿足除?？谕馄渌魇锌h的需求，以及無(wú)法接收女性未成年人，這些極大地限制了海南省未成年人矯治教育的發(fā)展。第二，學(xué)校教育人才隊(duì)伍不足。現(xiàn)有專門學(xué)校普遍由教育行政部門管理，其內(nèi)部老師大多是由義務(wù)教育學(xué)校普通教育崗位調(diào)任過(guò)來(lái)的，由于缺乏足夠的編制，往往需要教師身兼數(shù)職，加之缺乏相關(guān)專業(yè)技能，如：音樂(lè)、體育、美術(shù)、心理健康等，教育教學(xué)質(zhì)量存在問(wèn)題，同時(shí)由于學(xué)生普遍基礎(chǔ)薄弱，教師工作壓力居高不下。以東方市感恩學(xué)校為例：目前學(xué)校有老師12個(gè)（包含正副校長(zhǎng)等行政人員），6個(gè)教官，4個(gè)宿管，6個(gè)保安，2個(gè)廚工，2個(gè)保潔員和一個(gè)電工，只有12個(gè)編制，其他都是編外用工。第三，教育教學(xué)模式不規(guī)范。專門學(xué)校作為我國(guó)教育體系中的一部分，須保障未成年人依法平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，即按照義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)大綱，開設(shè)與普通學(xué)校無(wú)差別的課程。同時(shí)專門學(xué)校為實(shí)現(xiàn)矯治未成年人的辦學(xué)目的，也必須開展法治教育、職業(yè)（融入社會(huì)）教育、心理輔導(dǎo)等特殊課程。但宥于學(xué)生基礎(chǔ)層次不齊，資金與教師等資源短缺等問(wèn)題，部分課程并沒有開設(shè)完全，專門教育教學(xué)模式無(wú)法合理有效落實(shí)。四、專門教育制度的發(fā)展出路（一）完善法律規(guī)范，形成統(tǒng)一的法律體系1.推動(dòng)不同位階法律間的相互銜接正如前文所述，現(xiàn)行《預(yù)防法》與《保護(hù)法》對(duì)專門矯治教育制度僅進(jìn)行了原則性規(guī)定。為確保遵循法治精神與罪刑法定原則，有必要盡早制定科學(xué)且具備操作性的法律規(guī)范文件，以填補(bǔ)兩部法律之間的銜接空白。為避免立法周期過(guò)長(zhǎng)及影響法律穩(wěn)定性，可以考慮由全國(guó)人大常委會(huì)頒布立法解釋、國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)或地方人大頒布地方性法規(guī)，先行細(xì)化相關(guān)規(guī)定并豐富專門矯治教育的實(shí)施細(xì)節(jié)。當(dāng)然，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，也應(yīng)推動(dòng)未成年人刑法和刑事訴訟法的適時(shí)出臺(tái)。海南省近年來(lái)出臺(tái)的多項(xiàng)法律法規(guī)已經(jīng)初步構(gòu)建起了一套較為完整的矯治教育體系，從省人大常委會(huì)到省專門教育指導(dǎo)委員會(huì)再到省教育廳等多部門相互配合，高效聯(lián)動(dòng)，希望后續(xù)各市縣、各專門學(xué)校能夠繼續(xù)細(xì)化地區(qū)、學(xué)校的具體規(guī)范，將頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)施緊密聯(lián)系起來(lái)，織密保護(hù)未成年人發(fā)展的這張大傘。2.明確適用年齡標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定專門矯治教育制度的最低適用年齡，不僅是法治原則的內(nèi)在要求，還能使相關(guān)機(jī)構(gòu)及時(shí)啟動(dòng)專門矯治教育程序，確保該項(xiàng)教育措施真正實(shí)現(xiàn)矯治目的。盡管有學(xué)者主張?jiān)趯?shí)際操作中無(wú)需設(shè)定最低年齡，僅以人身危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化的可能性作為核心考量因素，遵循比例原則，在無(wú)更優(yōu)方案時(shí)采用專門矯治教育。然而，不論如何，這種依賴權(quán)力主體專業(yè)素養(yǎng)的個(gè)案評(píng)估方式均存在公正性不足之嫌。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，制定關(guān)于專門矯治教育制度最低適用年齡的立法解釋或行政法規(guī)方為根本解決之道。海南省在省政府規(guī)章中將本省專門學(xué)校招生對(duì)象明確為已滿12周歲不滿18周歲的未成年人。對(duì)于不適宜進(jìn)入專門學(xué)校的有嚴(yán)重不良行為未成年人，以及有不良行為未成年人，不滿12周歲的未成年人，專門學(xué)?？筛鶕?jù)其父母或其他監(jiān)護(hù)人，或者所在學(xué)校提出的申請(qǐng)或委托，選派師資力量到校開展針對(duì)性的教育，也可將其接入專門學(xué)校進(jìn)行獨(dú)立分班的體驗(yàn)式學(xué)習(xí)。《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第14條在專門教育發(fā)展的起步階段，受限于一定的資金、教室、教師等教育教學(xué)資源，這種人數(shù)較少的體驗(yàn)式學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)起來(lái)可能有一定困難?！逗Ｄ鲜ｉT學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第14條3.明確適用行為標(biāo)準(zhǔn)為了明確必要條件的規(guī)定，有必要認(rèn)識(shí)到專門矯治教育制度的立法目的。雖然專門矯治教育被視為懲戒措施，但其核心目標(biāo)在于協(xié)助罪錯(cuò)未成年人重返社會(huì)。因此，專門矯治教育并非僅有的手段能達(dá)成此目標(biāo)，對(duì)于某些“不良行為”，采取“責(zé)令嚴(yán)加管教”同樣可以達(dá)到相同效果。鑒于專門矯治教育措施涉及人身自由，對(duì)其適用必須審慎。因此，《預(yù)防法》納入了“必要的時(shí)候”這一條款。在判斷何時(shí)為必要時(shí)，應(yīng)遵循比例原則。僅當(dāng)未成年人的人身危險(xiǎn)性達(dá)到采取其他手段無(wú)法實(shí)現(xiàn)專門矯治制度立法目標(biāo)時(shí)，方可認(rèn)定為必要，進(jìn)而實(shí)施專門矯治教育措施。（二）破解實(shí)踐難題，完善制度適用1.明確專門教育指導(dǎo)委員會(huì)職能和人員作為專門教育啟動(dòng)前的必要前置環(huán)節(jié)，必須規(guī)范專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估職能。明確規(guī)定其對(duì)專門教育進(jìn)行評(píng)估的表決程序。對(duì)于表決中存在的異議意見，也應(yīng)將其記錄在評(píng)估報(bào)告中。若表決結(jié)果未能通過(guò)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置復(fù)議申請(qǐng)作為救濟(jì)手段。在人員配置上，專門教育指導(dǎo)委員會(huì)應(yīng)由專業(yè)人員和專門人員共同組成，以確保評(píng)估工作的專業(yè)性和有效性。海南省對(duì)于省、市縣兩級(jí)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了不同區(qū)分規(guī)定，厘清了責(zé)任范圍。同時(shí)就成員組成，給出了相應(yīng)的建議：應(yīng)由政法、公檢法、司法行政、教育、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委等部門和群團(tuán)組織相關(guān)負(fù)責(zé)人、專門學(xué)校校長(zhǎng)、相關(guān)法律和心理專家、律師、公益人士等組成。《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第6條《海南省專門學(xué)校管理辦法（試行）》，海南省教育廳，2023年8月：第6條2.明確決定程序、適用期限在處理涉及未成年人的專門教育案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)對(duì)于行為人家庭環(huán)境及人格特質(zhì)的調(diào)查程序。為全面評(píng)估家庭環(huán)境對(duì)未成年人的影響及其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的能力，公安機(jī)關(guān)可自行或委托司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)背景調(diào)查，在此過(guò)程中，可咨詢?cè)瓕W(xué)校、社區(qū)代表等相關(guān)人員的意見。專門教育指導(dǎo)委員會(huì)將綜合考量調(diào)查結(jié)果、人身危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告等材料，以此作為制定個(gè)性化矯治方案的重要參考。孫傳浩,于陽(yáng).未成年人嚴(yán)重不良行為專門教育制度完善路徑[J].行政與法,2021,(10):118-128.此外，針對(duì)罪錯(cuò)未成年人的專門教育時(shí)長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)其個(gè)人情況進(jìn)行個(gè)性化調(diào)整。在綜合考量行為人的年齡、犯罪動(dòng)機(jī)、行為危害程度、主觀惡性等因素后，作出最終決定，旨在幫助未成年人糾正行為偏差、重塑社會(huì)人格并順利回歸社會(huì)。海南省對(duì)專門教育的時(shí)限進(jìn)行了明確規(guī)定。專門學(xué)校的學(xué)生在校學(xué)習(xí)時(shí)間通常不少于3個(gè)月，但不超過(guò)3年。對(duì)于單獨(dú)分班的體驗(yàn)式學(xué)習(xí)，其時(shí)長(zhǎng)一般不超過(guò)3個(gè)月。過(guò)短的學(xué)習(xí)時(shí)間可能無(wú)法保證矯治效果，而過(guò)長(zhǎng)的時(shí)間則可能降低未成年人接受矯治的積極性。如需延長(zhǎng)或縮短學(xué)習(xí)時(shí)間，專門學(xué)校需向原所在市縣的專門教育指導(dǎo)委員會(huì)提出申請(qǐng)，并經(jīng)原教育行政部門批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。3.加強(qiáng)專門學(xué)校規(guī)范化建設(shè)首先，加強(qiáng)專門學(xué)校布局建設(shè)，合理安排布局，集中資源，有效輻射，對(duì)罪錯(cuò)未成年人實(shí)行科學(xué)的分級(jí)分類管理策略。正如海南省現(xiàn)如今所布局的四所專門學(xué)校，分別位于北部儋州市、南部三亞市、西部東方市、東部?？谑校乩砦恢梅植记‘?dāng)，學(xué)位數(shù)量充足，基本滿足了現(xiàn)階段分級(jí)分類管理的矯治教育需求。對(duì)于非本地的罪錯(cuò)未成年人入學(xué)問(wèn)題，還需要相關(guān)部門能夠完善跨地區(qū)溝通機(jī)制，疏通便捷入學(xué)渠道。其次，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，建立健全專業(yè)隊(duì)伍，形成專門教育的條件和環(huán)境。建議各地市政府要加強(qiáng)專門學(xué)校和專門教育工作，既要加強(qiáng)司法行政管理，又要加大財(cái)政支持力度。專門學(xué)校要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，建立專職師資隊(duì)伍，并配有德育、法治、心理健康、技術(shù)等方面專職教師。開展針對(duì)特定學(xué)科和專業(yè)課程的師資培養(yǎng)，提高他們的專業(yè)素養(yǎng)。海南省各級(jí)教育部門正致力于構(gòu)建完善的專門學(xué)校教師培訓(xùn)體系。在已實(shí)施的教育通識(shí)性課程培訓(xùn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化與社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、犯罪學(xué)等與教育矯治緊密相關(guān)的專業(yè)課程培訓(xùn)，以提升教師隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐能力。此外在教師的考核、聘用、職稱、職務(wù)和工資晉升、津貼激勵(lì)等方面也持續(xù)進(jìn)行著努力。最后，優(yōu)化教育教學(xué)模式，基于學(xué)生的來(lái)源、送教理由不同，教師資源、資金等因素，海南專門學(xué)校基于自身實(shí)際情況對(duì)兩種教育方向進(jìn)行了有取舍的選擇，形成了不同的教育模式。在開齊開足義務(wù)教育既滿足了學(xué)生正常義務(wù)階段學(xué)習(xí)需求的基礎(chǔ)上，又積極開設(shè)相關(guān)重點(diǎn)特殊課程，用以輔助教學(xué)，既因材施教，又完整地堅(jiān)持思想道德教育、行為養(yǎng)成教育、法治教育、心理教育、生命教育、職業(yè)技能教育，培養(yǎng)學(xué)生的勞動(dòng)能力、法治思想、道德水平、感恩情懷等。結(jié)語(yǔ)隨著未成年人法律修訂的實(shí)施，我國(guó)專門教育制度得以激活，其內(nèi)在的價(jià)值功能得以喚醒。誠(chéng)然，未成年人法律修訂及專門學(xué)校教育制度方面仍存在一定的疏漏，海南省作為專門矯治教育的全國(guó)先行省份，為其他地區(qū)制度建設(shè)在法律銜接、適用年齡標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、決策程序、適用期限等方面提供了良好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。專門教育的初衷，是在尊重并保障未成年人權(quán)益的前提下，助力他們糾正行為偏差，重歸正常的校園生活與社會(huì)環(huán)境。其根本任務(wù)，始終是引導(dǎo)教育。我們必須堅(jiān)守未成年人最大利益原則，深入貫徹保護(hù)與教育并重的理念。同時(shí)，我們也要加強(qiáng)專門學(xué)校的規(guī)范化建設(shè)，通過(guò)專業(yè)、系統(tǒng)的教育方式，盡最大努力挽救有罪錯(cuò)未成年人，確保他們?cè)诜e極有效的教育措施下，能夠平穩(wěn)地重返社會(huì)。

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