行政學導論（第三版） 課件 第1章緒論;第2章行政環(huán)境

第1章緒論1.1行政與行政學概述1.1.1行政的含義與特點行政，即公共行政，也稱行政管理、政府管理和公共管理,即以政府為主體的公共組織對公共事務的管理。不同的角度界定行政孟德斯鳩的“三權分立”:行政是與立法和司法并立的三種國家權力之一；政治與行政的分離：公共行政學產生的主要推動力廣義的管理：認為一切管理都是行政1.1行政與行政學概述1.1.1行政的含義與特點中國的公共行政的最大特點是中國共產黨領導政府。。政府必須無條件地執(zhí)行黨的方針、路線、政策，黨是政策制定者和監(jiān)督者，政府是執(zhí)行者。1.1行政與行政學概述1.1.2行政學的含義與特點行政學是研究公共組織依法處理政務的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性的學科。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.1科學管理時期科學管理時期（19世紀末至20世紀30年代），也稱傳統的行政學或靜態(tài)行政學時期，或X理論時期。行政學研究伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學研究》，標志著行政學的誕生伍德羅·威爾遜：行政學研究政府怎樣能夠適當并成功地進行工作弗蘭克·古德諾：政府體制中有兩個主要的基本的政府職能，國家意志表達職能（政治）和國家意志執(zhí)行職能（行政）弗雷德里克·泰勒：從工廠的微觀管理研究如何才能提高工作效率亨利·法約爾：從宏觀層次研究管理馬克斯·韋伯：官僚制組織理論古利克、厄威克：把管理理論系統化···1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.2行為科學時期行為科學時期（20世紀30—60年代），也有人稱為動態(tài)行政學時期，或Y理論時期。喬治·埃爾頓·梅奧通過霍桑試驗，他提出了社會人理論、非正式組織理論和以人際關系為中心的新的領導方式理論切斯特·巴納德獨立進行研究，提出了社會人理論、非正式組織理論、組織平衡理論和權威接受理論亞伯拉罕·馬斯洛提出了著名的人類需求層次理論，認為人的需求有生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求五個層次1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.2行為科學時期西蒙用行為科學的方法研究行政，認為應該將價值與事實分開，提出了有限理性的觀點；沃爾夫出版了《行政國》，著重研究民主價值、行政哲學和公共行政的發(fā)展問題。行為科學時期的行政學研究的最大貢獻是確立了以人為本的管理思想，但是其最大的弱點是不重視效率，太重視人際關系。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.3新公共行政學時期新公共行政學（20世紀60—70年代）是相對于傳統公共行政學而言的。但它也僅是在某些價值理念上與傳統公共行政學有所區(qū)別，是為行政學注入政治倫理。弗雷德里克森馬諾力黑堡學派沃爾夫1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.3新公共行政學時期公共行政學力圖擯棄傳統行政的權威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。它是繼承了漢密爾頓、麥迪遜等在《聯邦黨人文集》和托克維爾在《論美國的民主》中所倡導的民主行政。新公共行政學向傳統行政學理論的基礎——政治與行政二分法提出了挑戰(zhàn)。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.4新公共管理時期新公共管理運動，也叫政府再造等（20世紀70年代至2000年），西方學者之所以把這次政府改革叫新公共管理運動，是相對于威爾遜時期管理主義的公共管理而言的。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.4新公共管理時期主張市場至上，將市場機制引入政府管理；主張企業(yè)家型政府；主張將一些公共部門私有化，或公共部門與私營部門合作，認為只有這樣才能解決公共部門效率低下問題；主張權力下放，加強低層官員的決策權和自主權，提高效率和服務質量；主張引入競爭機制、顧客至上等，強調結果而不是過程等。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.5新公共服務時期新公共服務是在批判新公共管理運動和在新公共行政基礎之上發(fā)展起來的一種新的公共行政理論。服務于公民，而不是服務于“顧客”追求公共利益重視公民權而非企業(yè)家精神責任并不簡單重視人而不僅僅重視效率1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.6中國行政學的研究與發(fā)展梁啟超于1876年在《論譯書》中提出“我國公卿要學習行政學”；孫中山先生提出了立法、司法、行政、考試、監(jiān)察五權分立思想，并且建立了五院分立制度；19世紀末20世紀初，我國有識之士翻譯介紹了一些西方的行政學著作；張金鑒《行政學之理論與實際》出版，這是我國第一部行政學著作；1936年，江康黎《行政學原理》出版，這也是一部頗有影響的著作；1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.6中國行政學的研究與發(fā)展1943年，中國行政學會成立，出版了《行政學季刊》；1952年院系調整時，行政學作為偽科學被“砍”掉；1979年，鄧小平在黨的理論工作務虛會上提出要求，此后，一些大學相繼開設了當時作為政治學分支學科的行政學專業(yè)，各省、直轄市、自治區(qū)成立了行政學院；1988年，中國行政管理學會成立。1.3行政學的研究對象與方法1.3.1行政學的研究對象政府能夠管什么政府應該管什么政府管理應該由誰來管政府管理應該怎么管政府管理為什么管1.3行政學的研究對象與方法1.3.2行政學的研究方法行政學的研究取向公共組織被看做與私人組織差不多；（管理取向）公共行政理論被看做政府過程的一部分，因而是政治學研究的一個分支；（政治取向）公共行政被認為是一個專業(yè)領域，就像專業(yè)性極強的醫(yī)學和法學一樣，它吸收了不同的理論觀點以解決實際問題。（法律取向）1.3行政學的研究對象與方法1.3.2行政學的研究方法比較研究方法實證研究方法理論與實踐相結合的方法哲學研究方法跨學科的研究方法本章小結行政亦稱公共行政和行政管理，公共行政就是政府行政。其主要特點是公共性。行政學是研究公共組織依法處理政務的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性的學科。行政學是一門綜合性、交叉性和應用性很強的學科。行政學產生和發(fā)展的歷史分為五個階段：科學管理時期、行為科學時期、新公共行政學時期、新公共管理時期和新公共服務時期。行政學主要是研究政府能夠管什么，應該管什么，管理應該由誰來管，應該怎么管，以及為什么管等問題。介紹了行政學的研究途徑和方法。思考題1.行政與行政學的含義是什么？2.什么是政治與行政二分法？3.簡述行政學的特點。4.簡述官僚制組織理論。5.論述行政學產生和發(fā)展的歷史。6.論述行政學的研究對象與研究方法。第2章行政環(huán)境2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.1行政環(huán)境的含義環(huán)境是任何形態(tài)的系統——無論是自然形態(tài)系統還是社會形態(tài)系統——產生、形成、進化和發(fā)展的必要條件之一，是一種孕育、產生和發(fā)展新物種、新制度與新思想的形而上的力量，也是一種約束力量。科學技術發(fā)展水平民族文化歷史政治和法律制度經濟發(fā)展狀況2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點123復雜性約束性特殊性2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點復雜性不確定性行政環(huán)境構成的復雜性行政環(huán)境要素互相作用的復雜性人的行為的復雜性2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點約束性公共行政只能在行政環(huán)境所提供的空間和條件下進行，不能超越它所提供的各種限制條件。行政環(huán)境有歷史性的限制條件，這是由歷史和社會發(fā)展的不同階段所決定的，是經濟基礎決定上層建筑的必然結果，公共行政無法超越歷史條件即歷史環(huán)境的約束。2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點特殊性不同質的特殊性一個國家的不同地區(qū)的行政環(huán)境的差別上同質的特殊性2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.1行政生態(tài)學里格斯將公共行政分為三種模式：融合型：是農業(yè)社會的公共行政不模式衍射型：是工業(yè)社會的公共行政模式棱柱型：是從農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.1行政生態(tài)學公共行政生態(tài)學研究的領域包括：社會環(huán)境與自然環(huán)境對公共行政的影響文化環(huán)境與公共行政的相互作用與影響心理環(huán)境對公共行政的影響生理環(huán)境對公共行政的影響2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境，政治、經濟、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。自然地理環(huán)境政治、經濟、文化環(huán)境國際環(huán)境2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政自然地理環(huán)境自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況。自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和政府的塑造有重要影響，而且能為政府提供物質資源，對政府確立公共行政目標和進行行政決策有很大的影響，有時甚至有決定性的影響；公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政政治、經濟、文化環(huán)境政治環(huán)境與公共行政：政治環(huán)境決定并制約公共行政經濟環(huán)境與公共行政：經濟環(huán)境對公共行政有決定性的影響文化環(huán)境與公共行政：文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀和行為規(guī)范2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政國際環(huán)境國際環(huán)境是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經濟、文化和自然地理等方面的關系?，F代公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國家關系對公共行政就顯得更為重要。盡管全球治理理論已經興起，但是，目前民族國家仍然是各個國家的管理主體，國家關系仍然構成公共行政的外部環(huán)境即國際環(huán)境。2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內部與外部環(huán)境的總和。組織文化組織結構組織的規(guī)章制度組織的凝聚力管理對象2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并且比較確定的組織環(huán)境的影響和作用涉及組織的效率和工作人員的士氣組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點以后，就能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性組織環(huán)境是一種約束力量、規(guī)范力量和整合力量組織環(huán)境是領導者塑造的，但并不是一任領導者能夠完成的2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織文化是指組織在一定的環(huán)境中逐步形成的全體組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，它支配著全體組織成員的思維方式和行為方式。組織文化在政府稱為行政組織文化，在企業(yè)則稱為企業(yè)文化。組織觀念（如人才觀念、競爭觀念、風險觀念、效率觀念等）法律意識道德感情價值觀2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織文化的作用組織文化具有價值導向作用組織文化是管理的基礎、管理的靈魂組織文化是組織的個性組織文化為組織和組織成員提供精神動力組織文化的穩(wěn)定性2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織文化的特征組織成員的同一性程度團隊精神對人的關心程度組織的一體化程度風險承受程度民主程度報酬標準重視結果控制程度本章小結行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織的行政心理、行政行為以及管理方法與技術的行政系統內部和外部的各種因素的總和。行政環(huán)境具有復雜性、約束性和特殊性