公共管理學原理（修訂版）課件 第11章 戰(zhàn)略管理；第12章 績效管理

第11章戰(zhàn)略管理

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第11章戰(zhàn)略管理

11.1私人部門的戰(zhàn)略管理11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.1私人部門的戰(zhàn)略管理

11.1.1私人部門戰(zhàn)略管理的演進11.1.2私人部門戰(zhàn)略管理研究的十大學派11.1.3對十大學派的綜合分析

11.1.1私人部門戰(zhàn)略管理的演進四個階段:1．預算與財務控制階段（20世紀50年代以前）2．長期計劃階段（20世紀50年代初至60年代初）3．戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀60年代初至70年代初）4．戰(zhàn)略管理階段（20世紀70年代初至今）表111列出了戰(zhàn)略管理演進的四個階段及其主要特征。11.1.2私人部門戰(zhàn)略管理研究的十大學派1．第一階段：理性分析階段（20世紀60年代初至80年代中期）表112理性分析階段的三大學派2．第二階段：非理性階段（20世紀80年代中期至90年代初）表113非理性階段的六大學派3．第三階段：整合階段整合階段主要產(chǎn)生一個學派，即綜合學派或結(jié)構(gòu)學派。它認為，大多數(shù)時候，組織都可被描述為某種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，但這種穩(wěn)定時期偶然被一些轉(zhuǎn)變過程所隔斷——向另一種結(jié)構(gòu)的量的飛躍；戰(zhàn)略的關(guān)鍵就是維持穩(wěn)定，但會周期性地認識到轉(zhuǎn)變的需要；組織戰(zhàn)略制定過程是一個典型的由一系列因素構(gòu)成的集合的形成過程。在此過程中，某一特定類型企業(yè)在某一特定時期內(nèi)采取了某一特定行為，恰好與某一特定類型的環(huán)境相吻合。每一種結(jié)構(gòu)的選擇都必須與企業(yè)所在的時期和條件相適應。11.1.3對十大學派的綜合分析爭論點：控制問題戰(zhàn)略形成是深思熟慮的還是應急的？即預先控制與后來的學習需求要達到什么程度？戰(zhàn)略家誰是戰(zhàn)略家，或組織的戰(zhàn)略思想從哪里來？戰(zhàn)略形成是一個個人過程，還是集體過程、技術(shù)過程、生理過程？戰(zhàn)略創(chuàng)新怎樣處理戰(zhàn)略的穩(wěn)定和創(chuàng)新的關(guān)系？戰(zhàn)略創(chuàng)新采取什么形式？戰(zhàn)略創(chuàng)新的來源是什么？戰(zhàn)略選擇戰(zhàn)略家受到環(huán)境制約的程度有多大？其主觀選擇程度又有多大？戰(zhàn)略思考思考與行動是什么關(guān)系？組織應在多大程度上專注于戰(zhàn)略思考？圖111作為一個過程的十種學派11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起

11.2.1公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景11.2.2公共部門戰(zhàn)略管理的形成11.2.3公共部門戰(zhàn)略管理的評價

11.2.1公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景1．復雜的不確定環(huán)境的挑戰(zhàn)（1）不確定性（2）相互關(guān)聯(lián)性（3）限制性2．政府改革3．新公共管理主義的推動4．私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響11.2.2公共部門戰(zhàn)略管理的形成1．戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀80年代初至90年代）從20世紀80年代開始，戰(zhàn)略規(guī)劃技術(shù)開始從私人部門傳入公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃的引入對公共部門是具有重要意義的。正如布賴森所指出的，它可以促進溝通與參與，協(xié)調(diào)利益與價值差異，推動有序決策的制定和開展。然而，跟私人部門一樣，公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃也存在很大局限性。戰(zhàn)略規(guī)劃在實踐中的表現(xiàn)也并不理想2．戰(zhàn)略管理階段（20世紀80年代末至今)到了80年代末90年代初，公共部門的管理改革走向深入，傳統(tǒng)官僚制日益被拋棄，公共組織面臨更加錯綜復雜和不確定的環(huán)境，尤其是各種突變和意外事件經(jīng)常發(fā)生，在嚴重的財政緊縮和快速變化中，它們不得不運用戰(zhàn)略去保證生存、適應混亂和危機。在這種情況下，戰(zhàn)略規(guī)劃顯露出明顯的局限性，在私人部門戰(zhàn)略管理的影響下，戰(zhàn)略規(guī)劃在公共部門發(fā)展到了下一個階段，即戰(zhàn)略管理階段。從戰(zhàn)略規(guī)劃到戰(zhàn)略管理這種變遷表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）從線性假設(shè)到非連續(xù)假設(shè)。（2）從以方案為焦點到以行動為焦點。（3）從過程取向到結(jié)果取向（4）從集中化到分散化（5）從正式計劃到應急戰(zhàn)略（6）從理性到非理性（7）從關(guān)注外部環(huán)境到關(guān)注內(nèi)部因素。11.2.3公共部門戰(zhàn)略管理的評價1．公共部門戰(zhàn)略管理的成就公共部門引入戰(zhàn)略管理具有重大意義第一，或許最明顯的潛在好處是對戰(zhàn)略性思考與行動的推進。第二，提高決策制定。第三，提高組織責任和績效。第四，戰(zhàn)略規(guī)劃還能直接給組織成員帶來好處。2．對公共部門戰(zhàn)略管理及戰(zhàn)略規(guī)劃的批評意見一：正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過程被描述為比它的實際情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。意見二：正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過程過于呆板，因此面對要求做出快速反應的迅速變化和動蕩不安的外部環(huán)境時，顯得過于遲鈍。意見三：正式的過程與創(chuàng)造性和革新相違背。意見四：將戰(zhàn)略概念應用到與私人部門差異很大的公共部門可能產(chǎn)生嚴重問題。意見五：戰(zhàn)略由組織制定，會造成政治控制困難，產(chǎn)生責任問題。意見六：公共部門的組織目標含混不清，戰(zhàn)略考慮毫無意義。意見七：公共部門的時間觀念過于短暫（主要指官員的任期問題），認為它所提出的任何長期觀點都必定遭遇失敗。11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.3.1公共部門戰(zhàn)略管理的特征11.3.2公共部門戰(zhàn)略管理的過程11.3.3公共部門戰(zhàn)略管理的學科輪廓11.3.4公共部門戰(zhàn)略管理的現(xiàn)實價值11.3.1公共部門戰(zhàn)略管理的特征公共部門戰(zhàn)略管理是具有如下四個基本特征的管理：（1）關(guān)注長期；（2）將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級；（3）認識到戰(zhàn)略管理和計劃并不是自行貫徹的；（4）采取一種外部觀點，強調(diào)不是去適應環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷11.3.2公共部門戰(zhàn)略管理的過程1．戰(zhàn)略規(guī)劃公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃包括戰(zhàn)略分析和戰(zhàn)略選擇兩個功能活動環(huán)節(jié)戰(zhàn)略分析：一是分析組織的歷史背景，確定組織的最終目的。二是PEST分析三是SWOT分析戰(zhàn)略選擇第一:信息輸入。第二:匹配。第三:決策。2.戰(zhàn)略實施戰(zhàn)略實施主要是制定出具體措施來實現(xiàn)戰(zhàn)略。在公共部門中主要包括以下三類活動：一是利益相關(guān)者管理二是組織職能結(jié)構(gòu)管理三是資源管理3.戰(zhàn)略評價戰(zhàn)略評價的界定依據(jù)一定的標準和程序，對戰(zhàn)略實施的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種行政行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，并將其作為決定戰(zhàn)略變革、戰(zhàn)略改進和制定新戰(zhàn)略的依據(jù)。第12章績效管理

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12.1公共部門績效管理概述12.1.1公共部門績效管理的興起12.1.2績效、績效評估與績效管理12.1.3公共部門績效評估的類型12.1.4公共部門績效評估的意義12.1.1公共部門績效管理的興起西方公共部門績效管理萌芽于20世紀初，起步于20世紀中期，但到20世紀70年代，公共部門績效管理與評估才開始全面推行。到了90年代，績效管理與評估達到鼎盛時期。英國、美國是西方國家公共部門績效管理歷史演進的典型代表。英國：“雷納評審”,

“部長管理信息系統(tǒng)”,“財務管理新方案”,“下一步行動方案”等改革美國：美國是世界上最早推行績效評估的國家我們可以將美國公共部門績效管理的發(fā)展過程劃分為五個主要階段，依次強調(diào)效率、預算、管理、民營化和政府再造。效率階段（1900—1940年）。這一時期的動機是追求高效廉潔的政府。預算階段（1940—1970年）。這一時期的動機主要是控制成本管理階段（1970—1980年）。這一時期的動機是追求公共管理的效率與有效性民營化階段（1980—1992年）。這一時期的目標是減少財政赤字、減少賦稅、削減政府支出，并減少聯(lián)邦政府的規(guī)模與權(quán)力。這一時期的績效管理和評估過程出現(xiàn)了新的內(nèi)容，即私有化，將政府服務承包給私人部門。政府再造階段（1992年開始）。這一時期的目標是減少政府支出，提高公共責任、效率、有效性以及回應性，授權(quán)于公共行政人員。績效管理在理論和實踐上受到廣泛研究與推行，與多種因素有關(guān)第一，公共部門績效管理的興起與社會科學的發(fā)展緊密相關(guān)。第二，財政壓力是公共部門績效管理興起的重要原因第三，新的管理理念是公共部門績效管理興起的理論基礎(chǔ)第四，競爭的挑戰(zhàn)是公共部門績效管理興起的一個重要推動力。第五，政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效管理的發(fā)展。12.1.2績效、績效評估與績效管理1．績效績效是指“從過程、產(chǎn)品和服務中得到的輸出結(jié)果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結(jié)果以及其他組織的情況進行比較2．績效評估我們可以從三個方面來理解政府績效評估的內(nèi)涵：在微觀層面上，績效評估是對個人工作業(yè)績、貢獻的認定；在中觀層面上，績效評估便是對政府的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權(quán)的職能的測評，如政策制定執(zhí)行的效果，項目管理實施的狀況影響，給民眾提供服務的數(shù)量、質(zhì)量等；在宏觀層面上，績效評估是對整個公共部門尤其是政府績效的測評，具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展，人們生活水平的持續(xù)提高，社會公正與平等，國家安全和社會秩序的改變，精神文明的提高等方面。3．績效管理績效管理可以說是公共部門改革的重要策略。什么是公共部門績效管理？沙夫里茨和盧塞爾認為，公共部門績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達成其目標的行為，公共部門績效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效。12.1.3公共部門績效評估的類型1．內(nèi)部評估和外部評估內(nèi)部評估是公共部門內(nèi)部的評估者完成的評估外部評估是由公共部門外部的評估者完成的評估2．個人績效評估和組織績效評估個人績效評估是指基于事實，有組織地、客觀地對公共部門的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務態(tài)度、工作適應性及對組織的貢獻所做出的評估。組織績效評估是指對公共部門的產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾的需要而進行的評估3．管理與改進型評估、責任與控制型評估和節(jié)約開支型評估以評估目標作為績效評估類型的劃分標準，目前已被經(jīng)合組織成員國廣泛采用12.1.4公共部門績效評估的意義公共部門績效評估的重要理論意義和實踐意義1.績效評估是公共管理的必要手段2.績效評估是提高公共部門績效的動力機制3.績效評估有利于政府信譽和形象的提高4.績效評估是一種有效的管理工具12.2公共部門績效評估的要素

12.2.1績效評估的目標12.2.2績效評估的途徑12.2.3績效評估的制度安排12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)12.2.1績效評估的目標

績效評估最根本的目的是評價公共部門的行為活動和運營狀況，審查公共組織對資源的利用及所取得的成績，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率與效力的使用，從而維護公共部門存在的合法性。根據(jù)評估的側(cè)重點不同，評估具有以下三種目標：1．提高績效2．明確責任3．增收節(jié)支12.2.2績效評估的途徑

自上而下的途徑自上而下的評估途徑往往使用實驗性的方法，即先從個別開始然后擴展至整個組織。此外此外，自上而下的評估模式側(cè)重于評估技術(shù)的有效性、可靠性和同質(zhì)性，因而這種評估方式往往要使評估要素標準化，并預先制定好評估的機制。自上而下的評估途徑也有缺點，那就是評估可能得不到下級機構(gòu)的支持，從而降低評估的合法性。，自下而上的評估途徑更多強調(diào)協(xié)調(diào)與合作。這種途徑的優(yōu)點在于評估得到機構(gòu)的更多支持，從而提高評估的有效性。在自下而上的評估模式中，組織內(nèi)部機構(gòu)一起參與討論評估的指標設(shè)計。評估途徑的選擇與文化和制度因素有關(guān)。自上而下的途徑帶有較強烈的命令色彩，它所帶來的變化會更廣泛，而自下而上的途徑有較大的自主性，更易于在個別方面產(chǎn)生績效變化。12.2.3績效評估的制度安排

制度安排涉及評估中各部門的地位和角色的安排一般說來，財政和預算部門在指導評估的過程中起著重要作用。除了財政部門以外，中央其他部門和地方部門也能對與績效相關(guān)的一些事情負責任然也要考慮到，傳統(tǒng)的政府部門并不總是支持績效管理和績效評估。這時，在現(xiàn)有部門內(nèi)部建立專家管理機構(gòu)來幫助開展績效管理和績效評估是十分必要的。此外，培訓員工，獲得員工對績效管理和績效評估的支持，創(chuàng)造以績效為導向的文化氛圍也是有效績效評估和績效管理的重要因素。12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)

1．績效評估體系的內(nèi)容績效評估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財政結(jié)果、預先制定的衡量內(nèi)容或服務質(zhì)量、顧客滿意程度等。由于被評估的組織的性質(zhì)不同，評估的側(cè)重點也有所不同。此外，組織提供服務的性質(zhì)決定了評估的內(nèi)容要素。對實實在在能感觸到的服務比較容易評估和衡量，與個人相關(guān)的服務也比較容易評估和衡量，最不容易評估的服務是諸如政策建議或咨詢之類的無形服務。2．績效評估信息的審核與評價制度對與績效相關(guān)的信息或資料進行審核是產(chǎn)生有效績效評估的關(guān)鍵步驟。審核可以應用于績效評估的每一階段，例如，可以審核指標體系選擇的適當性和有效性，資料收集和加工的可靠性，資料信息的準確性和完整性，用于評判的標準、對結(jié)果的解釋和評估信息與決策的相關(guān)程度等?？冃зY料和信息的審核一般需要專門的機構(gòu)來管理。3．績效評估信息的使用機制績效評估信息可以在三個方面使用：使用績效評估信息檢驗組織是否達到原先設(shè)定的目標；利用績效信息來進行績效預算的操作；在組織和個人層面上，利用績效評估的信息對個人和組織進行績效激勵。激勵手段：績效獎勵精神補償獎金增益分享共享節(jié)余績效工資效率紅利

12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序

12.3.2績效評估的方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序1．績效評估的整體規(guī)劃（1）確定決策者的需要。（2）明確項目問題的性質(zhì)和范圍。（3）制定被評估項目的有效目標（4）制定全面的考核方法2.確定有效評估的標準（1）有效性/準確性。評估是否有效，是否評估了應該評估的內(nèi)容（2）可理解性。評估能被政府官員理解嗎？（3）時效性。及時收集相關(guān)資料和信息以供評估和官員使用（4）不鼓勵與目標相悖的行為的潛在性。要考慮到評估是否會鼓勵與組織目標相悖的行為。（5）唯一性。一項評估是否揭示了績效中其他評估沒有揭示的重要方面。（6）資料收集的成本。這可能是績效評估中的最大限制。是否合理的判斷，最終是要通過是否有助于決策、減少和避免服務成本、提高服務效力或改善服務管理來衡量。（7）可控