公共行政學(xué)（第五版）課件 第7章 公共政策；第8章 行政執(zhí)行

公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著重點問題公共政策的概念公共政策的合法化途徑公共政策的合理化第7章公共政策7.1公共政策的概念

公共政策是管理社會公共事務(wù)的基本規(guī)定和指導(dǎo)準則，它不僅關(guān)系國家意志的表達，而且關(guān)系國家意志的執(zhí)行，對整個國家和社會的發(fā)展有著全局性的和方向性的影響。7.1.1什么是公共政策7.1公共政策的概念(一)公共政策具有政治性和階級性(二)公共政策具有目的性和方向性(三)公共政策具有規(guī)定性和規(guī)劃性(四)公共政策具有權(quán)威性和約束性7.1.2公共政策的基本特點7.1公共政策的概念按公共政策的制定過程劃分。依此可分為政治性政策、法律性政策和行政性政策三種。按制定公共政策的層次劃分。依此可分為中央政策、地方政策兩種類型。按政策的指導(dǎo)作用劃分。依此可分為基本政策、具體政策和元政策三種類型。按政府職能劃分。依此可分為多種公共政策類型。按管理對象劃分。7.1.3公共政策的類型7.2公共政策的合法化途徑

政策法律化是使公共政策取得法律形式，具有法律效力的過程。它主要是在國家立法機關(guān)的權(quán)力和活動范圍內(nèi)進行的。

(一)政策法律化的基本形式

(二)政策法律化的基本程序沈陽市的社區(qū)自治探索7.2.1政策法律化7.2公共政策的合法化途徑政策法律化的基本形式：第一，憲法。第二，法律。第三，地方性法規(guī)。第四，自治條例和單行條例。沈陽市的社區(qū)自治探索7.2.1政策法律化7.2公共政策的合法化途徑政策法律化的基本程序：第一，提出議案。第二，審議議案。第三，表決和通過議案。第四，公布法律。沈陽市的社區(qū)自治探索7.2.1政策法律化7.2公共政策的合法化途徑

政策法規(guī)化是使公共政策成為具有某種法律效力的社會規(guī)范的過程，它主要是在政府的活動范圍內(nèi)而不是在立法機關(guān)的活動范圍內(nèi)進行的。政策法規(guī)化的過程是政府通過制定行政法規(guī)，推行各種政策，進行管理的過程。

社區(qū)管理——本書的界定

7.2.2政策法規(guī)化7.2公共政策的合法化途徑社區(qū)管理——本書的界定7.2.2政策法規(guī)化(一)行政法規(guī)

(二)授權(quán)立法或委任立法

(三)職權(quán)立法

(四)政策法規(guī)化的基本形式

(五)政策法規(guī)化的基本程序7.2公共政策的合法化途徑政策社會化是公共政策成為人們普遍遵循的非法律化的社會規(guī)范的過程。在一個法制化的社會中，約束人們行為的并不僅僅是法律規(guī)范，思想文化、倫理道德方面的規(guī)范也起著很重要的作用。在社會公共事務(wù)管理方面，同樣存在著這種現(xiàn)象。除了法律和行政法規(guī)外，有許多非法律化的政策規(guī)定或社會規(guī)范在起作用，其中有著巨大感召力的政治團體（特別是執(zhí)政黨）所制定的政策規(guī)定具有特別重要的影響。7.2.3政策社會化

7.3公共政策的合理化由于政策具有導(dǎo)向性、規(guī)定性、權(quán)威性等的性質(zhì)和作用，政策出現(xiàn)偏差會帶來十分有害的影響。在錯誤政策的合法性越強、政府的效率越高、執(zhí)行得越得力時，這種有害的影響就越大。在缺乏政策分析的情況下，人們往往只注意按某種既定目標(biāo)制定正式政策，很少對該目標(biāo)的合理性進行認真的分析，其結(jié)果是在這項政策的有害影響十分明顯時才意識到應(yīng)對該政策進行徹底的糾正。7.3.1政策分析(一)政策分析的重要性我國20世紀五六十年代的人口政策即是缺乏政策分析的一個例子7.3公共政策的合理化

政策分析所運用的方法包括線性和非線性規(guī)劃、決策論、博弈論、排隊論、回歸分析、成本—效益分析、馬爾可夫模型、貼現(xiàn)率分析、系統(tǒng)分析、計算機模擬等，必須通過政策制定者、專門的政策分析人員和各種專家的聯(lián)合努力才能完成。(二)政策分析的方法7.3.1政策分析政策分析的過程一般包括六個階段：第一，確認政策問題；第二，選擇政策目標(biāo)；第三，確定政策方案；第四，確定政策標(biāo)準；第五，預(yù)測政策效果；第六，建立分析模型。7.3公共政策的合理化7.3.1政策分析7.3公共政策的合理化政策分析的重要性在于它有助于確定適當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)及實現(xiàn)此目標(biāo)的適當(dāng)?shù)膫鋼穹桨浮Ｕ叻治雒鎸Φ氖且恍O為復(fù)雜的、難以用經(jīng)驗的或直觀的方法解決的社會公共問題，其合理性和準確性受到許多客觀因素的影響和限制，這些因素造成了政策分析的困難。(三)如何提高政策分析水平7.3.1政策分析7.3公共政策的合理化要提高政策分析的水平和效果，需要注意下面幾個問題：(三)如何提高政策分析水平7.3.1政策分析第一，在政策目標(biāo)的確定和實現(xiàn)目標(biāo)的備擇方案的選擇方面易于出現(xiàn)偏差和不一致，需要加強雙方之間的溝通和了解。第二，在政策分析過程中，政策分析人員的政治傾向、個人利益和知覺偏見不可避免地會影響。其對目標(biāo)、方案和標(biāo)準所作出的判斷和選擇第三，政策分析所運用的各種現(xiàn)代方法必須以充分的和可靠的信息為基礎(chǔ)，會受各種客觀因素的限制。第四，由于政策分析是一種預(yù)測分析的方法，特別需要注意備擇方案的可行性問題。7.3公共政策的合理化

政策制定是在政策分析的基礎(chǔ)上，進一步論證和審查備擇方案并使之最后形成正式政策的過程。7.3.2政策制定

7.3公共政策的合理化第一，精英／大眾模式。第二，集團模式。第三，系統(tǒng)模式。第四，制度學(xué)派模式。第五，新制度學(xué)派模式。第六，趨向和窗口模式。

7.3.2政策制定

（一）政策評估的內(nèi)容政策所產(chǎn)生的各種問題和效果。影響政策目標(biāo)和政策計劃實現(xiàn)的因素。政策目標(biāo)和政策計劃實際實現(xiàn)的程度。7.3公共政策的合理化7.3.3政策評估7.3公共政策的合理化(二)政策效果的評估7.3.3政策評估政治效果經(jīng)濟效果社會心理效果其他社會效果010203047.3公共政策的合理化

政策評估所采用的方法主要是對具體政策執(zhí)行前后的情況進行對比分析，其基本要求是：確定評估機構(gòu)或評估人員。確定評估目的和評估任務(wù)。確定評估標(biāo)準。確定可靠的評估信息和資料。確定適當(dāng)?shù)脑u估方法。提出評估結(jié)論及政策修改或取舍建議。(三)政策評估的方法和作用7.3.3政策評估關(guān)鍵術(shù)語公共政策政策法律化政策法規(guī)化政策分析政策社會化政策制定政策執(zhí)行政策評估復(fù)習(xí)思考題1．試述公共政策的概念和特點。2．如何理解公共政策的合法化問題？3．公共政策如何才能發(fā)揮積極的社會作用？4．討論政策分析的含義和應(yīng)用前景。公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著重點問題第8章行政執(zhí)行行政執(zhí)行的概念行政執(zhí)行過程與行政行為影響行政執(zhí)行的因素政府的行政執(zhí)行過程行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.1行政執(zhí)行的概念

實際上行政和執(zhí)行這兩個概念是相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化而不是相互排斥的。執(zhí)行是行政的前提，行政是執(zhí)行的保證，二者缺一不可。8.1.1行政和執(zhí)行的關(guān)系8.1行政執(zhí)行的概念

行政執(zhí)行是公共行政學(xué)研究的出發(fā)點對行政執(zhí)行的研究推動公共行政學(xué)成為一門獨立的學(xué)科行政執(zhí)行是將各種問題的研究結(jié)合為一個整體的中心行政執(zhí)行問題研究體現(xiàn)了公共行政學(xué)應(yīng)用性或?qū)嵱眯缘奶攸c行政執(zhí)行是行政管理各種要素綜合作用的動態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實過程。8.1.2行政執(zhí)行研究的重要性(一)依法行政(二)政策執(zhí)行(三)法律和政策原則的具體化和對象化(四)逐級決策和實施(五)法律和政策原則的靈活運用(六)執(zhí)行效果與具體執(zhí)行者的素質(zhì)和績效

有直接聯(lián)系8.1.3行政執(zhí)行的基本特點8.1行政執(zhí)行的概念8.2行政執(zhí)行過程與行政行為

行政執(zhí)行過程是由各種不同的行政執(zhí)行活動或行為構(gòu)成的，這些活動或行為一般統(tǒng)稱為“行政行為”。8.2.1行政行為的概念8.2行政執(zhí)行過程與行政行為(1)指國家立法機關(guān)制定行政法律的活動；(2)指國家行政組織依據(jù)憲法和法律授予的權(quán)

力制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動；(3)指包括國家立法機關(guān)和國家行政組織在內(nèi)

的制定行政法律的活動。沈陽市的社區(qū)自治探索8.2.2行政立法行政執(zhí)法的內(nèi)容十分廣泛，一般可分為下面六類：第一，行政命令；第二，行政決定；第三，行政檢查；第四，行政處置；第五，行政強制執(zhí)行；第六，行政合同行為。8.2.3行政執(zhí)法8.2行政執(zhí)行過程與行政行為行政司法是國家行政組織在行政執(zhí)行過程中實施的準司法行為，它有如下一些特點：(1)不同于行政執(zhí)法。(2)不同于法院的普通司法。行政司法解決行政爭議的具體方法一般有下列四種形式：

行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政仲裁、行政裁判。8.2.4行政司法8.2行政執(zhí)行過程與行政行為8.3影響行政執(zhí)行的因素（行政執(zhí)行的外部因素）政治環(huán)境因素社會環(huán)境因素自然環(huán)境因素心理環(huán)境因素社區(qū)管理——本書的界定

8.3.1環(huán)境因素8.3影響行政執(zhí)行的因素關(guān)系因素功能因素結(jié)構(gòu)因素制度因素社區(qū)管理——本書的界定

8.3.2組織因素

組織因素指與國家行政組織或公共行政組織的地位、任務(wù)、權(quán)力、結(jié)構(gòu)、體制、活動方式有關(guān)并對其執(zhí)行活動和行政活動發(fā)生影響的因素，它和個人因素一起可以統(tǒng)稱為行政執(zhí)行的內(nèi)部因素。8.3影響行政執(zhí)行的因素社區(qū)管理——本書的界定

8.3.3個人因素行政管理人員個人素質(zhì)因素群體素質(zhì)因素群體素質(zhì)結(jié)構(gòu)類型行政領(lǐng)導(dǎo)者個人素質(zhì)因素8.4政府的行政執(zhí)行過程社區(qū)管理——本書的界定8.4.1中央政府的行政執(zhí)行活動政府行政執(zhí)行的總體過程包括中央政府及各級地方政府的全部活動在內(nèi)。中央政府是整個政府系統(tǒng)的指揮中心，其行政執(zhí)行活動可以概括為下列幾個方面：(一)參與制定基本國策(二)參與立法活動(三)制定法規(guī)和行政措施(四)主管部門制定規(guī)章社區(qū)管理——本書的界定8.4.2中央機關(guān)和省級政府的行政執(zhí)行活動8.4政府的行政執(zhí)行過程(二)省級政府的行政執(zhí)行活動

(三)中央機關(guān)和省級政府的關(guān)系(一)中央機關(guān)的行政執(zhí)行活動社區(qū)管理——本書的界定8.4.3基層地方政府的行政執(zhí)行活動8.4政府的行政執(zhí)行過程基層地方政府是具體落實各種行政執(zhí)行活動的重要部分?；鶎拥胤秸仁堑胤礁骷墖覚?quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，又是地方各級國家行政機關(guān)，其行政執(zhí)行活動和省級政府一樣帶有兼顧國家利益和地方利益的雙重性。各國中央政府對各級地方政府行政執(zhí)行活動的控制和監(jiān)督作用差別很大，以法、美、日為代表，可分為三種類型。8.5行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.5.1行政執(zhí)行的原則要求（一）忠實執(zhí)行國家政策和法律，依法行政

(二)保證中央政府的行政領(lǐng)導(dǎo)地位

(三)加強宏觀調(diào)控能力，簡政放權(quán)

(四)令出必行，及時高效8.5行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.5.2行政執(zhí)行易出現(xiàn)的問題(一)政策失調(diào)(二)目標(biāo)轉(zhuǎn)移

(三)自定政策(四)腐敗行為

(五)結(jié)構(gòu)紊亂(六)控制不當(dāng)

(七)機制失衡(八)執(zhí)行不力

(九)角色錯位8.5行政執(zhí)行的原則和易出現(xiàn)的問題8.5.3控制行政執(zhí)行過程的方法無論是確定行政執(zhí)行的原則要求，還是分析行政執(zhí)行活動易出現(xiàn)的問題，主要目的在于提高對行政執(zhí)行過程的認識，