公共行政學（第五版）課件 第14章 行政治理模式；第15章 行政改革

公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第14章行政治理模式

行政治理模式的相關論述政府角色與治理模式政府信息化與行政治理模式14.1.1傳統(tǒng)的行政治理模式14.1行政治理模式的相關論述馬克斯·韋伯提出的官僚制被認為是傳統(tǒng)的行政治理模式的典型代表。韋伯所說的官僚制指的是一種層次分明、制度嚴格、權(quán)責明確的理想的等級制組織模式。韋伯所描述的官僚制模式是一種典型的金字塔形的組織形式。韋伯的官僚制模式被認為適用于政府、企業(yè)等各種各樣的，特別是實行中央集權(quán)的、規(guī)模龐大的組織。14.1.2對傳統(tǒng)治理模式的挑戰(zhàn)14.1行政治理模式的相關論述

官僚制組織的理論與模式，從它誕生的第一天起就存在著爭論。但是，直到20世紀80年代和90年代，它才遇到嚴重的危機和挑戰(zhàn)：第一，規(guī)模膨脹、機構(gòu)臃腫。第二，開支龐大，稅負沉重。第三，程序僵化，績效低下。第四，權(quán)力集中，反應遲鈍。第五，官僚習氣，缺少活力。第六，角色錯位，功能失調(diào)。第七，權(quán)力失控，腐敗嚴重。第八，形象不佳，信任危機。14.1.3新的治理模式14.1行政治理模式的相關論述到目前為止，對傳統(tǒng)的官僚制的治理模式的批評較為廣泛，但對新的治理模式的描述并不是很系統(tǒng)，并且沒有統(tǒng)一的定論。新的治理模式的提法很多，如“企業(yè)型政府”、“市場型政府”、“以顧客為導向的政府”等，其中較為系統(tǒng)的是戴維·奧斯本、特德·蓋布勒提出的政府再造的“十條原則”和B·蓋伊·彼得斯提出的四種治理模式。14.1.4政府能力與治理模式14.1行政治理模式的相關論述政府能否有效推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，能否有效維護社會治安，能否有效處理突發(fā)事件，能否有效承擔憲法賦予的各種角色以及有效發(fā)揮應有作用等，都與“政府能力”的概念有關。政府能力，泛指政府依法管理社會公共事務、有效履行各種職能、綜合利用社會資源、持續(xù)推動社會經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)規(guī)定目標的能力。政府能力是一個綜合性的概念，政府能力的強弱取決于四種因素的整合效果。14.1.4政府能力與治理模式14.1行政治理模式的相關論述政府能力是一個綜合性的概念，政府能力的強弱取決于四種因素的整合效果。第一，政府行政管理人員的素質(zhì)。第二，政府所享有的行政權(quán)力。第三，政府的財力、物力及各種用于行政管理的技術手段。第四，政府的運行機制或治理模式。政府角色是一個涉及政府地位、作用和職能范圍廣泛的問題。要界定政府治理模式問題首先應界定政府角色問題。政府角色是確定政府治理模式的主導因素，政府治理模式的確定要服從于政府角色的要求。而政府治理模式則是政府角色的外在表現(xiàn)和施展手段，政府角色的好壞取決于治理模式的成敗。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式

一般來說，根據(jù)政府的地位、作用和職能，政府角色可分為：1.與政府的國家使命相聯(lián)系2.與政府的職能相聯(lián)系

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式1.與政府的國家使命相聯(lián)系第一，國家政權(quán)的組成者.第二，國家行政權(quán)的行使者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式2.與政府的職能相聯(lián)系：第一，國家安全的保衛(wèi)者。第二，國際事務的協(xié)調(diào)者。第三，社會秩序的維護者。第四，經(jīng)濟建設的調(diào)控者。第五，公共產(chǎn)品的提供者。第六，文教事業(yè)的推動者。第七，公民利益的保護者。第八，公共道德的建設者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色與治理模式(1)政府是按照法律規(guī)定和嚴格的法律程序建立起來的，是政治和政黨斗爭的產(chǎn)物。而企業(yè)是按照經(jīng)濟規(guī)定和市場規(guī)則建立起來的，是市場競爭的產(chǎn)物。(2)政府只有一個，是唯一的、壟斷性的、不可替代的行政主體，而企業(yè)是成千上萬的，是競爭性的、可替代的經(jīng)濟實體。(3)政府不能破產(chǎn)、倒閉。在一般情況下，若對政府不滿意，只能通過換屆選舉的方式更替政府領導人，在極端情況下，推翻一個政府則靠政治暴力進行；企業(yè)可以破產(chǎn)、倒閉，在市場經(jīng)濟條件下，某些企業(yè)產(chǎn)生了，某些企業(yè)破產(chǎn)了，這是一種正常的經(jīng)濟現(xiàn)象。

14.2.2政府與企業(yè)的差別14.2政府角色與治理模式(4)政府的政策、機制有相當大的連續(xù)性和穩(wěn)定性，特別是必要的政治程序和法律程序使其改革的進程較為緩慢；而企業(yè)的政策、機制隨市場形勢、外界壓力的變化可以快速轉(zhuǎn)變。(5)政府的運轉(zhuǎn)靠預算維持，預算則靠強制性的稅收收入獲取；企業(yè)的運轉(zhuǎn)靠利潤維持，利潤則靠成本控制、客戶服務、生產(chǎn)銷售等經(jīng)濟活動獲取。(6)政府的社會形象主要取決于上述10種角色的履行情況，各級政府管理者的職權(quán)不同程度地受這10種角色的制約；企業(yè)的社會形象主要取決于其產(chǎn)品、服務的質(zhì)量和數(shù)量。政府與企業(yè)間存在的這些重要差別決定了政府必然具有區(qū)別于企業(yè)的、特殊的治理模式。

14.2.2政府與企業(yè)的差別14.2政府角色與治理模式

為分析政府角色和治理模式之間的關系，可以將政府角色分為兩種基本類型：第一，行政角色的劃分：掌舵者和劃槳者。第二，政治角色的劃分：統(tǒng)治者和管理者。

14.2.3政府角色與治理模式的關系14.2政府角色與治理模式“電子政務”（ElectronicGovernor或e

Governor）與“電子政府”（ElectronicGovernment或e-Government）。二者的英文詞義有所區(qū)別，中文的譯法也有所區(qū)別。前者是直譯，后者則是意譯，若按原文直譯，帶有“電子治理者”之意。我國政府實際工作部門較普遍的用語是“電子政務”和政府信息化，而國外文獻和學術界較普遍的用語是“電子政府”，14.3.1電子政務與電子政府的概念14.3政府信息化與行政治理模式

一般認為，電子政務與電子政府是在20世紀60—80年代辦公自動化、管理信息系統(tǒng)的基礎上發(fā)展起來的。

計算機與信息技術在政府管理領域的應用可以概括為下列幾個方面：第一，加速推行辦公自動化。第二，建立和利用管理信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)。第三，全面進行政府信息化建設。第四，結(jié)合信息化建設進行政府再造工作。14.3.2電子政務與電子政府的產(chǎn)生和發(fā)展14.3政府信息化與行政治理模式目前，我國的信息化建設正處于重要的發(fā)展階段，為便于了解整體工作的進展情況，可以從下列五個方面進行分析。第一，建立政府信息化建設的領導機構(gòu)與組織體系。第二，推進和加強政府信息化建設的基礎工作。第三，創(chuàng)立國家經(jīng)濟信息主干系統(tǒng)積，極推進管理部門的“信息化工程”和“政府上網(wǎng)”工程。第四，全面規(guī)劃，分步實施，積極向“網(wǎng)絡辦公”和“電子政府服務”方向發(fā)展。14.3.3我國政府的信息化建設14.3政府信息化與行政治理模式第一，對工作效率的影響。第二，對人力資源管理的影響。第三，對溝通過程的影響。第四，對政策制定和決策過程的影響。第五，對集權(quán)、分權(quán)的影響。第六，對組織結(jié)構(gòu)的影響。第七，對運行機制的影響。14.3.4政府信息化對行政治理模式的影響14.3政府信息化與行政治理模式關鍵術語治理傳統(tǒng)行政治理模式官僚制模式政府能力新的政府治理模式政府角色電子政務電子政府治理信息系統(tǒng)政府信息化決策支持系統(tǒng)復習思考題1．試述行政治理模式的概念和內(nèi)容。2．如何提高或增強政府能力？3．如何理解政府問題及其與企業(yè)的區(qū)別？4．試述政府信息化的概念和內(nèi)容。5．政府信息化對行政治理模式有何影響？公共行政學（第五版）彭和平編著重點問題第15章行政改革與行政改革有關的概念行政改革的基本過程行政改革的主要內(nèi)容行政改革的基本特點和發(fā)展趨勢15.1.1行政改革的定義與出發(fā)點15.1與行政改革有關的概念從最直觀的意義上說，提高行政效率和行政效果是行政改革的基本出發(fā)點。行政改革是在各種政治力量和社會力量作用下，為了使行政效率和行政效果達到社會滿意的程度，有計劃地調(diào)整和改變國家行政組織的體制、職能、結(jié)構(gòu)和行為方式的過程。15.1.1行政改革的定義與出發(fā)點15.1與行政改革有關的概念

這一定義包括下列幾方面的內(nèi)容：1.行政改革是各種政治力量和社會力量直接作用的結(jié)果2.行政改革的目標是使行政效率和行政效果符合一定社會要求3.行政改革是結(jié)構(gòu)性、制度性的變革15.1.2行政改革的要求與動力15.1與行政改革有關的概念1.促成行政改革的變化因素：第一，組織目標的變化要求。第二，組織任務或職能的變化要求。第三，組織結(jié)構(gòu)的變化要求。第四，組織管理方面的變化要求。第五，組織技術和人員方面變化要求。15.1.2行政改革的要求與動力15.1與行政改革有關的概念2.內(nèi)外環(huán)境影響行政改革的特性表現(xiàn)：

國家行政組織所遇到的各種變化情況與其環(huán)境因素、組織因素、個人因素的變化密切相關，這些影響行政改革的內(nèi)部因素和外部因素種類繁多，它們共同構(gòu)成組織國家行政組織運行與發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。它們對行政改革的影響主要通過下列一些特性表現(xiàn)出來：（1）穩(wěn)定性（2）關聯(lián)性（3)確定性15.1.3行政改革的阻力與對策15.1與行政改革有關的概念1.關于阻力的理論分析國外有些學者運用力場分析的概念研究組織變革過程中壓力和阻力相互作用的問題。如社會心理學家?guī)鞝柼亍けR因。一般認為，在變革的動力或壓力大于阻力的時候?qū)l(fā)生改革。15.1.3行政改革的阻力與對策15.1與行政改革有關的概念2.行政改革的阻力

國家行政組織在實施行政改革的過程中，由于可能要改變原有的結(jié)構(gòu)、體制、行為規(guī)范、傳統(tǒng)習慣和利益分配關系，不可避免地會遇到來自下列四個方面的阻力。(1)個人方面的阻力。(2)群體方面的阻力。(3)組織方面的阻力。(4)社會方面的阻力。15.1.3行政改革的阻力與對策15.1與行政改革有關的概念3.克服行政改革阻力的方法第一，使各級行政人員對改革有積極的態(tài)度。根據(jù)態(tài)度轉(zhuǎn)變行為的理論，可以從認知、情感、意第二，讓各級行政人員積極參與行政改革過程。讓各級行政人員參與改革計劃的設計或參與討論第三，認真論證改革計劃或方案，確保改革結(jié)果有利于社會的整體利益和多數(shù)人的利益。行政改第四，利用群體壓力的積極影響。多數(shù)人主張改革的群體壓力可以抑制個別群體成員的保守思想15.1.3行政改革的阻力與對策15.1與行政改革有關的概念3.克服行政改革阻力的方法第五，合理安排改革的時間和進程。根據(jù)改革動力與阻力的強弱程度，人力、物力、財力的客觀第六，增強改革的組織壓力。任何改革不可能不遇到阻力。經(jīng)驗表明，如果組織領導層進行改革第七，增強改革的社會壓力。行政改革的外部壓力的增大可以有效減少內(nèi)部的阻力。如積極爭取1.組織變革的動因模式

2.組織變革的系統(tǒng)模式

3.組織變革的心理活動模式

4.組織變革的組織活動模式

15.2.1組織變革的理論模式15.2行政改革的基本過程

15.2.2行政改革過程分析15.2行政改革的基本過程1.外部因素和內(nèi)部因素的變化2.改革力量發(fā)生影響3.制定行政改革綱領和計劃4.行政改革計劃的實施

15.2.3行政改革動因與行政改革目標

15.2行政改革的基本過程1.在外因不變的情況下內(nèi)因引起行政改革2.在內(nèi)因不變的情況下外因引起行政改革3.內(nèi)因外因同時變化引起改革

規(guī)模方面的改革指根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況，較大幅度地改變或調(diào)整政府經(jīng)費和人員數(shù)量。一般來說，由于政治、經(jīng)濟、法律等方面的影響，國家行政組織的經(jīng)費和人員數(shù)量經(jīng)常會發(fā)生微小的變化。20世紀七八十年代，許多國家把壓縮政府規(guī)模作為一項主要的行政改革內(nèi)容。15.3.1規(guī)模方面的改革15.3.行政改革的主要內(nèi)容

組織結(jié)構(gòu)指組織系統(tǒng)各個部分的構(gòu)成方式。它是國家行政組織內(nèi)部的權(quán)責關系、分工協(xié)作方式、職權(quán)和職能劃分、機構(gòu)設置和崗位設置等的綜合表現(xiàn)。

織結(jié)構(gòu)方面的改革一般包括下列幾個方面：第一，合理調(diào)整控制幅度。第二，合理調(diào)整組織結(jié)構(gòu)形式。第三，合理調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)。15.3.2結(jié)構(gòu)方面的改革15.3.行政改革的主要內(nèi)容

職能方面的改革指根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展要求改變或調(diào)整政府原有職能并進行其他方面的相應變革。

結(jié)構(gòu)方面的改革與職能方面的改革既有聯(lián)系也有區(qū)別。這種區(qū)別主要表現(xiàn)在下列兩個方面：第一，它們的主要內(nèi)容不同。

第二，結(jié)構(gòu)方面的改革和職能方面的改革所起的作用不同。15.3.3職能方面的改革15.3.行政改革的主要內(nèi)容

體制方面的改革指與社會政治制度、經(jīng)濟制度的改革相聯(lián)系的行政改革，它是整個社會改革的組成部分，比單純結(jié)構(gòu)方面的改革和職能方面的改革具有更深遠的社會影響。

體制方面的改革一般包括下列幾種情況：(1)與經(jīng)濟體制改革相聯(lián)系。(2)與政治體制改革相聯(lián)系。(3)與其他社會管理制度的改革相聯(lián)系。(4)國家行政組織自身的制度建設。15.3.4體制方面的改革15.3.行政改革的主要內(nèi)容第一，行政改革是各種黨派、各種社會力量相互斗爭、相互作用的結(jié)果。第二，社會經(jīng)濟發(fā)展和社會需求是推動行政改革的基本動力。第三，規(guī)?？刂剖秦灤┯谛姓母餁v史過程中的一條主線。第四，行政改革是調(diào)節(jié)政府與市場關系，推動經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。第五，行政改革限