公共政策分析 教案 結論 走向公共決策的科學化、民主化和法制化

結論走向公共決策的科學化、民主化和法制化改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量是政策科學研究的最高目標。而公共決策的科學化、民主化和法制化是我國政治體制改革及社會主義民主政治建設的一個基本任務或目標，也是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，這正是政策科學研究的核心主題。隨著我國加入WTO，納入世界規(guī)則約束下的發(fā)展軌道上，經(jīng)濟全球化日益明顯，科學技術日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。當今各國都越來越重視政策科學的發(fā)展以迎接挑戰(zhàn)，抓住機遇，發(fā)展自己。我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，當前改革正處于攻堅階段，發(fā)展處于關鍵時期，而與市場經(jīng)濟的運行相適應，必須建立起一套有效的政府宏觀調(diào)控機制，以彌補市場的缺陷，糾正市場的失靈，這對政府的公共決策提出了更高的要求。因此，在當前國際國內(nèi)形勢迅速變變化的情況下，在黨的十六大吹響全面建設小康社會的號角下，研究如何加快我國的公共決策科學化、民主化和法制化的步伐，改善我國公共決策系統(tǒng)及其運行，提高公共政策的制定和執(zhí)行的質(zhì)量，就具有重要的理論與實踐意義。一、市場經(jīng)濟與公共決策市場經(jīng)濟是一種由市場來配置社會資源的經(jīng)濟運行方式，或者說，是一種按供求機制配置資源的一種經(jīng)濟體制；而社會主義市場經(jīng)濟則是一種在堅持公有制和按勞分配占主導的條件下，通過宏觀調(diào)控的市場機制，在全社會內(nèi)有效地配置資源的經(jīng)濟體制或經(jīng)濟運行方式。它由三個基本環(huán)節(jié)所構成：具有自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束和自主發(fā)展的企業(yè)主體，完善的競爭市場體系，宏觀的調(diào)控體系。1．市場經(jīng)濟的基本特征與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟相比，社會主義市場經(jīng)濟具有以下幾個方面的特征：（1）微觀經(jīng)濟主體行為自主化。在市場經(jīng)濟中，作為微觀經(jīng)濟主體的企業(yè)必須是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。為參與市場競爭，它具有獨立的商品生產(chǎn)經(jīng)營者的全部自主權和獨立的經(jīng)濟利益，完全按照自己的經(jīng)濟利益和意志自主地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。這同計劃經(jīng)濟體制下，那種受政府嚴格管制，成為政府附屬物，喪失行為自主性的企業(yè)主體是格格不入的。（2）源配置市場化。在市場經(jīng)濟條件下，社會資源的配置主要是通過市場機制的調(diào)節(jié)加以實現(xiàn)的，各市場主體在市場機制的調(diào)節(jié)下，主要是在價格機制的調(diào)節(jié)下，相互競爭、自主選擇，從而實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。而在計劃經(jīng)濟時代，社會資源的配置基本上是通過行政命令的方式實現(xiàn)的。（3）宏觀調(diào)控間接化。在市場經(jīng)濟中，政府的經(jīng)濟職能主要是彌補市場的缺陷，對經(jīng)濟和社會實行間接的宏觀調(diào)控，而不像計劃經(jīng)濟那樣政府直接干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的具體事務。四是經(jīng)濟管理法制化。在市場經(jīng)濟中，為培育健全的市場體系，維護正常的市場秩序，必須通過法律制度和監(jiān)督體系來規(guī)范和約束政府與市場主體的行為。依法行政、依法決策是市場經(jīng)濟的必然要求。而在計劃經(jīng)濟體制下，政府主要是借助于行政命令的方式來進行經(jīng)濟管理的，人治性色彩很濃。此外，市場經(jīng)濟還具有平等性、風險性、開放性等計劃經(jīng)濟所不具有的獨立特性。正是市場經(jīng)濟的這些特征，決定了市場經(jīng)濟條件下公共決策的新的特點，并對公共決策提出了更高的要求。2．兩種基本的決策類型我國自改革開放以來，特別是1992年鄧小平同志南方談話后，正式確立了市場經(jīng)濟體制的改革目標以來，到目前為止我國已經(jīng)初步建立起了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架，經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定取得了歷史性的成就。我國能夠加入WTO說明中國已是一個市場經(jīng)濟國家，當然還只是一個發(fā)展不成熟的市場經(jīng)濟國家，參見遲福林：《中國改革的下一步》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2002年。依然處在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的深刻轉軌變型過程中。參見遲福林：《中國改革的下一步》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2002年。在市場經(jīng)濟條件下，存在著兩種基本的決策類型：一種是市場決策，另一種是非市場決策（公共決策）。所謂的市場決策也就是市場主體（主要是企業(yè)和個人）根據(jù)市場供求關系來決定私人物品（Privategoods）的生產(chǎn)和供應，即企業(yè)決定生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)；作為消費者的個人決定購買什么、消費什么產(chǎn)品和服務等。所謂的非市場決策或公共決策則是國家或政府部門為公共物品（Publicgoods）的生產(chǎn)及供應，為宏觀調(diào)控經(jīng)濟及社會的運行而做出的決策。這兩種決策在決策的主體、決策的對象、決策的過程、決策的原則和決策的方式等方面都是不同的。（1）就決策主體來說，在市場決策中，決策的主體是作為市場主體的企業(yè)和個人（當然，政府部門有時也可以成為獨立的市場主體），而公共決策中的決策主體則是執(zhí)政黨，國家或政府部門及其官員，即黨政機關及其工作人員。（2）就其決策對象及過程來說，市場決策通過市場過程選擇資源在私人物品之間的配置，在市場過程中，企業(yè)按供求關系決定生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)；個人或消費者則依自己的偏好和收入通過一定的市場秩序用貨幣選票來決定自己所需的私人物品的數(shù)量；而公共決策則通過政治過程決定資源在不同公共物品之間的配置，在政治過程中，作為投票人和選民的消費者按政治程序投票決定公共物品的產(chǎn)量。（3）就決策原則來說，市場選擇或決策基本上遵守自愿交換的原則，消費者所消費的物品正好是他自己所需要的數(shù)量，不多也不少；而公共決策作為一種政治決策帶有一定的強制性，消費者或投票人要遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則，因此，他們中的一部分人往往要接受他們不喜歡的公共物品，支付他們所不愿支付的稅收。（4）就決策方式來說，在市場決策中，居民戶為需方，廠商為供方，各經(jīng)濟單位之間存在著競爭，競爭與市場機制促使廠商去滿足消費者的需求，實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益；而在公共決策中，需方為投票人或選民（居民與廠商），供方為政府機構，各方面由類似于競爭的民主聯(lián)系在一起，民主程序促使政府努力為投票人或選民服務。3．市場經(jīng)濟對公共決策提出的新要求由此可見，在市場經(jīng)濟條件下，政府的公共決策范圍顯然縮小了，它不再包攬市場決策，不再直接干預或決定私人物品的生產(chǎn)和消費。然而，這并不意味著市場經(jīng)濟條件下政府的決策任務減輕了，決策簡單化了，相反，正因為公共決策與市場決策的分離以及市場經(jīng)濟的其他特征，使得政府的公共決策更加復雜和困難，社會主義市場經(jīng)濟對公共決策提出了新的、更高的要求。這主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）市場經(jīng)濟對公共決策的科學化提出了更高的要求。這是因為：一是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，政府的行政管理體制也在相應地進行變革和調(diào)整。為了適應市場經(jīng)濟的要求，充分發(fā)揮市場對資源的優(yōu)化配置作用，政府對經(jīng)濟乃至社會事務的管理逐漸地由微觀管理和直接管理變?yōu)楹暧^管理和間接管理。相對于微觀管理和直接管理來說，政府在宏觀管理和間接管理中進行的決策更具有政策導向性和發(fā)展方向性，一般屬于管理層次較高、管理幅度較大、管理范圍較廣的決策，因而其戰(zhàn)略性、非常規(guī)性較強，風險性較大。而這樣的決策一旦失誤，將會貽害無窮。這就意味著市場經(jīng)濟的建立和完善對公共決策的科學化要求更高、更強烈了。二是市場經(jīng)濟具有開放性，因而必然會突破國界向世界發(fā)展。當前，在經(jīng)濟全球化浪潮的激蕩下，特別是我國加入WTO成為世界大家庭中的一員的時代背景下，我國的市場經(jīng)濟必然會以前所未有的步伐，日益全方位、多層次地融入世界市場發(fā)展的潮流。所以，我國將會面臨更為激烈的國際競爭，而國際競爭的重要維度就是政府管理水平的競爭，政府管理水平的競爭在相當程度上又體現(xiàn)在政府公共決策能力上。因此，我國要在激烈的國際競爭中立于不敗之地，必須要求政府及時掌握國內(nèi)外市場供求動向和價格變化，了解世界經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展態(tài)勢，準確判斷經(jīng)濟條件、社會條件的變化，并在此基礎上對國內(nèi)經(jīng)濟、社會事項做出有效決策。這就十分強烈、迫切地要求政府提高公共決策的科學化水平。（2）市場經(jīng)濟對公共決策的民主化提出了更高的要求。在計劃經(jīng)濟體制下，政企不分、政事不分、微觀管理和直接管理與宏觀管理和間接管理不分，政府一身二任，即是管理者又是經(jīng)營者和操作者。這種情況有可能使決策主體受利益驅(qū)動做出不利于其他經(jīng)營者的決策，從而損害行政決策應有的公正性和社會性。在市場經(jīng)濟建立和完善的過程中，隨著政企、政事、微觀管理和宏觀管理、直接管理和間接管理的逐步分開，作為社會主體的個人、企業(yè)、部門和地方都有了各自獨立的利益，而政府成了站在各種獨立利益之外的真正管理者，它只代表公共利益、國家利益和人民利益。因此，各種利益主體為了爭取更多的利益，其政治參與意識以及對政治民主化的要求顯著增強，他們要求更多地參與決策和公共事務的管理，要求政務公開，并通過這些途徑力使政府在公共決策過程中能夠反映、兼顧他們的利益。因而，在新體制下，公共決策所要處理的這種利益關系呈現(xiàn)更為復雜的局面，黨和國家要將分散的、甚至對立的各種利益主體匯集成為公共決策追求目標的公共利益，就必須要求提高公共決策的民主化程度，要求決策者從整個社會的共同利益出發(fā)，通過各種渠道傾聽各階層人士的呼聲，公正地面對各種社會主體。（3）市場經(jīng)濟對公共決策的法制化提出了更高的要求。在計劃經(jīng)濟體制下，權力集中于政府，政府的管理涵蓋了社會生活的各個方面，并通過單純的行政命令來實現(xiàn)這種管理，各種社會主體基本上沒有獨立的利益，喪失了獨立性，因而此時公共決策的法制化程度非常低，公共決策基本上是通過長官權威“拍板”、一錘定音的形式實現(xiàn)的，帶有強烈的人治色彩。而市場經(jīng)濟是一種法制經(jīng)濟，它要求所有參與市場的政府部門、社會組織和個人都要嚴格按照法律、法規(guī)行事，公共決策的法制化正是為了規(guī)范政府的決策行為，它是市場經(jīng)濟的必然要求。這是因為，在市場經(jīng)濟條件下，各種利益關系復雜化了，各種社會主體都會有自己獨立的利益，并通過各種各樣的民主途徑來維護和增進這種利益。各級政府即便是為了實現(xiàn)公共利益、國家利益和社會利益，也不能任意侵犯、踐踏各種社會主體的利益，否則就會違背市場經(jīng)濟的要求，妨礙市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，為了防止決策部門做出危及其他社會主體利益的決策，并保障各種社會主體維護和增進這種利益的民主權益，就必須制定一系列的法律、法規(guī)來規(guī)范政府的決策行為，使公共決策依法進行。此外，由于公共決策過程本身的復雜性及困難，使得即使在市場體制相當完善的情況下，也難以避免公共決策的失誤。這是因為：第一，要將分散的、對立的個人利益及偏好綜合成作為政府公共決策追求目標的公共利益往往是困難的，甚至是不可能的。按照公共選擇理論之父布坎南的觀點，在公共決策中實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。第二，即使現(xiàn)實中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)存的各種決策體制和決策方式因其各自的缺陷而難以達到最優(yōu)的或理想的政策。第三，決策信息的不完全性。決策信息的獲取總是困難而且需要成本的，因而許多政策實際上是在信息不充分的情況下做出的，這就難免出現(xiàn)決策失誤。第四，人們的“短視效應”。由于政策效果的復雜性，選民和政治家較易傾向于選擇具有急功近利的政策，而舍棄那些具有長遠效益的政策。公共決策過程本身的這些復雜性和困難的存在，更要求我們加快公共決策的科學化，民主化和法制化的步伐。二、我國公共決策的現(xiàn)狀現(xiàn)在，讓我們回過頭來看看我國目前公共決策的現(xiàn)狀，對它作一番簡要的實證分析，看看它的科學化、民主化和法制化程度如何，是否適應社會主義市場經(jīng)發(fā)展和現(xiàn)代化建設以及全面建設小康社會的需要?？梢哉f，決策和政策問題是黨和國家的生命線，也是人民群眾的生命線。中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設實踐中，高度重視改革問題，把決策和政策的正確與否提高到革命和建設能否取得成功的高度來認識，黨的三代領導核心都極具深刻地洞悉到這一點。毛澤東同志早就指出“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”鄧小平同志對于改革開放以來的政策制定工作高度重視，強調(diào)要實事求是，一切從人民的利益出發(fā)，按照人民擁護不擁護，人民贊成不贊成，人民高興不高興，人民答應不答應來決定我們的事情。江澤民同志特別強調(diào)要實現(xiàn)決策的科學化和民主化。他提出要逐步形成深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。建國五十多年來，特別是改革開放的二十幾年來，我國的現(xiàn)代化建設取得了舉世矚目的成就。黨和國家制定出一系列正確的政策、戰(zhàn)略和策略，使革命和建設事業(yè)取得一個又一個的重大勝利，并積累了豐富的成功決策經(jīng)驗。特別是黨的十一屆三中全會以來，黨和國家不斷地探索并積累適應于社會主義現(xiàn)代化建設，適應于改革開放要求的公共決策的民主化、科學化和法制化的基礎，著手進行政治及行政體制的改革，將決策的科學化和民主化當作政治體制改革以及社會主義民主政治建設的一個重要環(huán)節(jié)、內(nèi)容、任務或目標，在朝向決策的科學化、民主化以及法制化上大大邁進了一步。這主要表現(xiàn)在：（1）真正確立了我國社會主義的公共決策的根本指導思想和原則，將以經(jīng)濟建設為中心，建設具有中國特色社會主義作為政府公共決策的根本指導思想，消除了以往公共決策指導思想以階級斗爭為綱，并隨各種政治斗爭及意識形態(tài)領域的指導思想的變化而變化的弊端；同時，在實踐中總結出成功的決策經(jīng)驗、理論和方法，堅持實事求是思想路線，確立民主集中制的組織原則，發(fā)揚調(diào)查研究的優(yōu)良作風，采用從群眾中來到群眾中去的基本方法，創(chuàng)立循序漸進“摸著石頭過河”的改革制定模式，以“三個有利于”“生產(chǎn)力標準”作為政策檢驗的標準基石，以三個代表重要思想作為決策的邏輯指南和最終歸宿，確立了一系列行之有效、具有中國特色的公共決策的基本原則和方法。（2）公共決策體制的改革與完善。隨著政治體制改革的進行，著手解決決策體制及決策過程中一些長期存在的困擾性因素，如鮮明提出從決策體制上解決黨政決策職責不分，權力過分集中的弊端；提出克服決策過程中的主觀主義、經(jīng)驗主義和個人獨斷專行的作風與行為；提倡盡可能采用科學、合理的決策程序及方法，最大限度地集中群眾的智慧和力量，反映人民群眾的要求、愿望和利益等等。注意改革和完善公共決策體制以及一些具體制度，例如，初步建立了決策中樞系統(tǒng)、決策信息系統(tǒng)、決策監(jiān)控系統(tǒng)決策執(zhí)行系統(tǒng)五位一體的現(xiàn)代決策機制，同時在中央和地方黨政政企關系上，有了一定突破，實行黨政分開、政企分開、權力下放加強宏觀調(diào)控權也適當擴大地方政府因地制宜的經(jīng)濟決策權；過去由黨委包攬大量的行政事務，實行“一元化領導”，現(xiàn)在則由政府決策，還政于政；以前政府對企業(yè)管制過死，現(xiàn)在企業(yè)的自主經(jīng)營自負盈虧的獨立法人地位和市場競爭主體地位大大增強，企業(yè)有了較大的經(jīng)營自主權。各級黨政決策機關都積極完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立了與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，進行專家咨詢，實行了決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。（3）建立健全專門的政策研究機構。從1981年開始，從中央到縣以上的地方各級黨政機關（軍隊大軍區(qū)以上的領導機關）相繼設立了專門的政策研究室，作為黨政機關的決策研究、咨詢和參謀的機構這些政策研究機構的職能定位就是為決策提供信息搜集、咨詢建議、調(diào)查研究及方案論證以輔助決策。；同時，鼓勵和扶持作為體制外或民間的政策研究組織，即各種各樣的智囊團，充分利用大學、科研機構以及各種學術團體的政策研究力量。各種體制外的民間政策研究組織逐漸增多，各種咨詢公司應運而生，而且大學科研機構的政策研究力量也得到充實，像公共政策研究中心之類的組織在綜合性大學建立不少。（4）逐步采用現(xiàn)代化的決策方法、程序和技術。在現(xiàn)實的公共決策實踐上，逐步采用現(xiàn)代化的決策程序及方法，對許多重大的經(jīng)濟、技術和社會改革，進行了現(xiàn)代化決策的嘗試，即采取有組織的群眾參與，專家咨詢，多種方案的比較、擇優(yōu)，多方面的可行性論證的現(xiàn)代決策程序及方法，有效地保證這些政策取得好的或較好的效果，避免了重大失誤。例如，系統(tǒng)論、信息論、控制論（“老三論”）以及耗散結構論、協(xié)同論、突變論（“新三論”）等科學方法論為決策行為提供了新的方法論及分析手段；計算機作為電子時代的邏輯和計算工具，極大的影響了決策過程，絕大部分市、縣及發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)了信息資源共享；問卷調(diào)查，數(shù)據(jù)統(tǒng)計，模型分析已越來越多地在決策中被采用，決策過程中宏觀、系統(tǒng)、定量分析內(nèi)容逐漸增多，研究、評估、論證的成分明顯增大。改革開放以后的許多重大決策，如農(nóng)村改革和發(fā)展、價格體系改革、沿海梯次開放、三峽工程等都是集中專家及各方面意見的基礎上權衡利弊，最終形成決策的。時至今日，不經(jīng)過深刻的調(diào)查研究不做決策；不經(jīng)過系統(tǒng)的咨詢論證；不充分經(jīng)過征求各方面意見不做決策的“三不”原則開始成為越來越多的負責干部的自覺意識。然而，我國現(xiàn)有的公共決策體制基本上是在計劃經(jīng)濟體制的基礎上形成和發(fā)展起來的。迄今為止仍有諸多缺陷或不足，不能適應于社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設發(fā)展的迫切需要。從總體上看，我國目前正處于由傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制的轉變時期。盡管改革開放以來，我國的傳統(tǒng)公共決策體制已經(jīng)動搖，向現(xiàn)代化的決策體制邁進了一大步，但傳統(tǒng)的決策體制及決策模式并未徹底消除，現(xiàn)代化的決策體制并未最終確立起來。目前我國公共決策中存在的主要問題可以歸納為下列幾個方面：首先，公共決策系統(tǒng)及機構方面存在缺陷。按照現(xiàn)代決策理論及政策科學的觀點，現(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)是信息、參謀（咨詢）、決斷和監(jiān)督等子系統(tǒng)分工合作，密切配合的有機系統(tǒng)。盡管我國的現(xiàn)代化公共決策系統(tǒng)已開始發(fā)育，但還很不成熟。這主要表現(xiàn)在：——決策系統(tǒng)未能很好地協(xié)調(diào)統(tǒng)一，決斷、信息、咨詢和監(jiān)督等子系統(tǒng)職責不明，界限不清，互相牽制，影響了決策的效率和科學性。例如，決策中的謀與斷的關系未能處理好，決策者常以行政強制手段迫使咨詢者違背決策的科學規(guī)律而為其主觀決策服務，而咨詢者有時也越權以決策者的身份做出決策。——決策主體權力、職責及范圍劃分不甚明確，缺乏規(guī)范化的制度設計。黨政不分，政企不分，中央和地方的權限劃分不夠明確，人大最高決策權功能萎縮等現(xiàn)象還時而存在?！捎谄錄]有成文規(guī)定的權威地位，政治體制內(nèi)的政策研究機構在組織、人事、經(jīng)費、行政關系上受制于各級黨政機關，失去獨立性，難以例行輔助決策的應有之職，蛻變?yōu)槠鸩莞遄游募拿貢??！w制外或民間的政策研究組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，而且功能不全，它們與決策子系統(tǒng)及官方政策研究組織往往缺乏制度化的聯(lián)系，其研究力量未能充分參與到公共決策事務之中。在個別地方或部門，民間的政策研究組織及專家咨詢往往只被當作政策論證的工具，甚至被用來“裝門面”。其次，公共決策還未實現(xiàn)從經(jīng)驗決策到科學決策的根本性轉變。盡管我國目前的公共決策采用了大量的新興科學理論和科學技術手段，但從根本上而言，實現(xiàn)科學決策還任重而道遠?！獩Q策者決策觀念滯后?！耙谎蕴谩?、“個人說了算”仍是不少決策中的習慣定式，相當數(shù)量的領導干部對科學方法和現(xiàn)代技術手段進入決策領域的戰(zhàn)略意義缺乏理解，仍用小生產(chǎn)的狹義眼光判斷事物，指揮行政，以至單憑個人好惡、情緒意志“拍胸脯、拍腦袋、拍屁股”的決策現(xiàn)象屢見不鮮?！獩Q策程序尚不規(guī)范。在實踐中，沒有根據(jù)理想的公共決策過程包括從問題界定、目標確定、方案設計、結果預測、方案比較到擇優(yōu)到最終研究及評價等一系列功能環(huán)節(jié)進行科學規(guī)范決策。不經(jīng)過深入的調(diào)查研究，不經(jīng)過系統(tǒng)的咨詢論證，不充分征求各方面的意見，少數(shù)領導按主觀臆斷拍案決策的現(xiàn)象還不時發(fā)生?！F(xiàn)代化的決策方法、手段應用不充分。盡管系統(tǒng)論、信息論、控制論等一系列新興理論為決策行為提供了新的方法論，但在實踐中真正應用到?jīng)Q策上的還是不夠普遍；雖然計算機網(wǎng)絡通訊已較發(fā)達，但資源共享的廣度和深度不夠，信息資源為實現(xiàn)決策科學化的作用還不十分明顯。再次，政策科學理論研究滯后于決策實踐：我國政策科學界雖然取得了有目共睹的成就，但滯后于現(xiàn)代化建設實踐。一是在吸收消化國外先進的政策研究理論、方法和技術方面，目前還停留在介紹西方一些經(jīng)典著作，不但沒有歸納總結出一套能植根于中國、適合中國國情的政策理論、方法、技術，而且對西方最前沿的研究動態(tài)關注不夠，落后于世界潮流。二是我國的基礎理論研究薄弱，這是政策科學發(fā)展，實現(xiàn)決策科學化、法制化、民主化的力量源泉，而在這個領域由于重視不夠，對人才吸引力不大，目前真正有價值的研究成果寥寥。西方著名思想庫的政策研究和咨詢的一個成功經(jīng)驗就是重視基礎理論和方法論研究，出高層次學術成果實用方法促進實際政策研究水平的提高。最后，政策研究人員整體素質(zhì)不高。由于我國的一些政策研究組織結構參謀咨詢功能弱化，并不是真正意義上的智囊團而且其法律地位模糊，缺乏權威性，這些組織往往成為決策論證工具和撰稿的秘書班子，其組成人員素質(zhì)要求不高，常成為安置人員就業(yè)的場所，甚至當作“養(yǎng)老基地”。而且由于工作環(huán)境不佳待遇不高，缺乏獨立自主性，其研究成員不受重視等，使黨政部門的政策研究機構難以引進并吸收人才，造成我國的政策研究隊伍存在著年齡老化、觀念滯后、知識結構不合理，缺乏自主創(chuàng)造性等不少積弊，政策人員的整體素質(zhì)亟待提高。三、推進我國公共決策的科學化、民主化和法制化按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求以及目前我國公共決策存在著的問題，必須下大力氣，加快我國公共決策的科學化、民主化和法制化的步伐，改善公共決策系統(tǒng)及其運行，提高公共政策制定及執(zhí)行的質(zhì)量，形成與市場經(jīng)濟體制相適應的宏觀調(diào)控體系，促進社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設的順利發(fā)展。所謂的決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學技術知識及方法特別是公共決策（政策科學）的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。所謂的決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求；并在決策系統(tǒng)及其運行中，形成民主的體制、程序和氣氛。所謂的決策法制化是指通過憲法和法律來規(guī)定和約束決策主體的行為、決策體制和決策過程，特別是通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權利，并使黨政機關及領導者的決策權力受到法律的和人民群眾的有效監(jiān)督?？茖W化、民主化與法制化是現(xiàn)代化公共決策的三個相互聯(lián)系、密切配合的方面：民主化是現(xiàn)代化公共決策的基礎，科學化是現(xiàn)代化公共決策的主導，而法制化則是現(xiàn)代化公共決策的保證。當前，我們可以從下列幾個主要方面入手，來改進公共決策系統(tǒng)及其運行，提高公共決策的科學化、民主化和法制化的水平。1．更新思想觀念是前提觀念是行動的先導，當前我們必須大力提倡科學、民主、法制精神，摒棄一切不適應時代要求和市場經(jīng)濟發(fā)展的舊觀念，樹立現(xiàn)代化的決策觀念。就科學化而言，要樹立專家咨詢觀念，采用科學的決策程序、決策方法技術、建立合理的決策體制等；就民主化而言，要樹立民主集中制觀念，集體決策觀念，決策監(jiān)督等觀念；就法制化而言，要樹立有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究法制理念。不但要健全規(guī)范決策的法律制度，而且要依法辦事，建立決策責任機制，對于違法人員堅決追究其法律責任并予以懲罰，保證決策依法進行。2．完善公共決策體制是根本現(xiàn)代科學決策與傳統(tǒng)經(jīng)驗決策的一個重要區(qū)別就在于決策單元是由信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)構成的有機系統(tǒng)，各子系統(tǒng)各司其職、相互獨立，又密切配合、相互協(xié)調(diào)，共同實現(xiàn)決策功能。對公共決策體制的完善和發(fā)展，需從下面幾個維度努力：（1）針對當前我國決策中樞系統(tǒng)中存在的主要問題，一是將決策主體要職責分開，明確政黨系統(tǒng)、人大、和各自的決策權限、職責、范圍，使各決策主體的決策權界限明晰，減少侵權瀆職行為；二是要健全各級政府決策會議制度，并使其與行政首長負責制有機的結合起來，兼顧公平和效率；三是建立行政決策責任制，健全相應的獎懲制度。（2）針對當前我國決策信息系統(tǒng)中存在的主要問題（如網(wǎng)絡系統(tǒng)尚不健全，覆蓋面也比較狹窄，一般信息過多過濫，使用信息偏少，時效性差等），一是要大力扶持信息產(chǎn)業(yè)、興建一批全國性、地區(qū)性的信息庫，信息研究中心。規(guī)范操作規(guī)程，健全工作制度，形成一個快捷、高效、靈敏的信息運作機制和一個多層次的、全方位的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)；二是要提高信息管理人員的素質(zhì)，增加對信息價值辨識的能力和整和能力；三是要加大對信息設施投資力度，搞好“硬件”建設。大力推廣應用技術，應用現(xiàn)代化的方法和手段，對各類信息進行收集、加工、存儲和傳輸，為決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)提供充足、準確、適用的信息。（3）針對當前我國決策咨詢系統(tǒng)中存在的主要問題，一是要完善體制內(nèi)政策研究組織，從法律上保障其應有地位，要在法律和制度上明確賦予其獨立地位，從經(jīng)費、人事、行政隸屬關系等方面，使其能按決策科學內(nèi)在規(guī)律，客觀公正的研究政策問題，提供咨詢、建議，二是要加強體制外的政策研究組織發(fā)展，使其作為一種民主參與力量，在決策中發(fā)揮積極作用與體制內(nèi)的政策研究組織相輔相成，產(chǎn)生正向合力，形成強大的決策參謀后盾；三是政府應借鑒國外建立腦庫、思想庫的做法，成立顧問機構，聘請社會各界具有真才實學的專家、學者擔任政府顧問，幫助解決行政管理中的重大問題；四是謀與斷相對分離，決策者要正確處理與智囊人員的關系，既要發(fā)揚民主、尊重知識、尊重人才，讓其暢所欲言，營造一種民主、平等、協(xié)商的氣氛，又要博采眾長，善于決斷拍板。3．擴大民主參與是基礎要推進決策的民主化，可以采取如下幾個措施：（1）決策者必須從人民根本利益出發(fā)，以“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”“人民答應不答應”作為決策的出發(fā)點和依據(jù)。決策要如小平同志所說的“都要以是否有助于人民的幸?！鳛楹饬繉虿粚Φ臉藴省编囆∑轿倪x（第3卷）鄧小平文選（第3卷）.北京：人民出版社，1993：23頁.（2）決策者要有民主的品質(zhì)。決策者決策時要實事求是，調(diào)查研究，相信群眾和依靠群眾，善于開展批評和自我批評，注意傾聽專家學者和人民群眾的意見，使民主決策成為其行為的內(nèi)在規(guī)范和素養(yǎng)。（3）決策中樞要實行民主。行政首長在決策中不能搞“一言堂”、“家長制”和“個人說了算”，把個人凌駕于領導集體之上，以個人意見代替集體智慧，用經(jīng)驗決策代替科學決策，而應堅持民主集中制，實行“集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”，在領導班子內(nèi)充分發(fā)揚民主。有如江澤民同志所說：“要增強領導班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力，必須健全集體領導和個人分工負責相結合的制度。主要領導同志要有魄力，尤其要有全局思想和民主作風，要懂得尊重別人，尊重集思廣益，堅持重大問題集體討論決定。每個領導成員既要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責，又要關心全局的工作，積極參與集體的領導。”《人民日報》1998年4月2日。《人民日報》1998年4月2日。（4）決策過程要要充分實行民主。黨政機關要加強與人民代表的聯(lián)系，重視人民群眾的信訪工作，建立社會協(xié)商對話制度，拓寬群眾參政議政渠道，結合電子政府的推行，利用政府網(wǎng)頁和“市長電子郵箱”等形式，充分發(fā)揮人民群眾及社會各界參與決策的功能，提高決策透明度，把重要決策交給人民群眾，讓人民群眾參政議政，監(jiān)督政府工作；同時，注重發(fā)揮政策研究組織等智囊團的作用，進行科學、民主決策。4．提高決策者的素質(zhì)是關鍵（1）要有堅定的政治立場。決策者要加強政治修養(yǎng)，努力提高政治素養(yǎng)，堅定政治立場，要講政治，包括政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀律、政治鑒別力、政治敏銳性，只有講政治，才能高屋建瓴統(tǒng)攬全局，在決策中堅持正確的政治方向，貫徹執(zhí)行黨的基本路線。（2）養(yǎng)成求實的工作態(tài)度。決策者要從實際出發(fā)，把實事求是作為決策工作的出發(fā)點和立足點，正確處理局部利益和全局利益，眼前利益和長遠利益，個人利益和國家集體利益之間的關系，不熱衷于上項目、鋪攤子、搞政績工程，做表面文章，而要尊重科學、尊重真理、尊重群眾首創(chuàng)精神，從實際出發(fā)，踏實工作。（3）培育科學的創(chuàng)新精神。決策作為一種面向未來的活動，作為一種創(chuàng)造性、探索性和開拓性的實踐活動，其活動過程就是不斷打破舊框框的束縛，不斷研究新情況，解決新問題的過程，因而決策者要解放思想，實事求是，勇于探索，開拓進取，有破舊立新的膽識，有勇于改革的大氣魄，這樣才能取得更大成績。（4）豐富自己的知識儲備。公共決策以社會公共事務為對象，涉及到多學科、多行業(yè)、多領域，是一個極為復雜的系統(tǒng)工程，要求決策者必須有較寬的知識面和較高的知識素養(yǎng)，因此，決策者不斷學習，豐富自己的知識儲備，才能正確認識事物發(fā)展的客觀規(guī)律，提高科學決策能力。5．健全法制規(guī)范是保證要保證決策科學化、民主化的實現(xiàn)，使公共決策更加合理或至少避免重大失誤，必須有一套較為完善的法律、規(guī)則。在這方面我們可以借鑒作為當代西方經(jīng)濟學的最新分支之一的公共選擇理論的憲政改革觀點。該理論的奠基人布坎南認為，要改進政府—政治過程（公共決策或公共選擇過程），就必須改革相關的規(guī)則，改革政治游戲的框架，因為一切游戲都由它的規(guī)則所限定，一場較佳的游戲只產(chǎn)生于改變了的規(guī)則；他著重從立憲的角度分析政府公共決策的規(guī)則和約束經(jīng)濟的和政治的行動者的規(guī)則和限制條件。這有一定的合理性。在我國目前由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡或轉變的時期，必須加強法制建設，特別注意公共決策的法制化建設，完善決策體制及各項決策規(guī)則，使公共決策行為納入法制的軌道?？梢圆扇〉拇胧┯校海?）依法確立決策權力的合理結構和科學合理的決策程序。依法確立決策權力的合理結構即以法律的形式規(guī)定各種決策主體決策權力，實行合理分權，建立起多方位、多層次的合理決策權力體系；依法確立公正合理公共決策程序，既以法律的形式將這種科學合理的決策程序固定下來。當然，這并不是說一定要制定一部關于決策的法律法規(guī)，而是應在有關法律法規(guī)（如行政組織法、行政程序法、國家公務員法、刑法的有關法條文）中，對政府決策權力的行使進行規(guī)范，使行政機關及其領導的決策行為有法可依。（2）強化決策的法律監(jiān)督機制，建立健全決策者的責任制。保證依法決策，做到違法必究，明確規(guī)定決策者的法律義務和責任，使之對其決策行為負責。江澤民同志指出，我們的權利是人民賦予的，一切干部都是人的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督。我國相繼頒布了《行政復議條例》《行政監(jiān)察法》《行政處罰法》，應進一步建立健全行使權力的制約機制，堅持公平、公正、公開的原則，保證政府和機關人員切實依法行事，對不遵守決策規(guī)則或法律導致失誤，要追究其法律責任。（3）健全民主機制，規(guī)定政策參與者的資格權力和義務。要保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權益，并使決策咨詢特別是專家咨詢制度化，可以借鑒香港的強制咨詢的做法。領導憑經(jīng)驗、想當然，決策前不進行認真的調(diào)查研究，不廣泛發(fā)揚民主，不從實際出發(fā)，主觀臆斷，以至給國家集體造成重大損失的事屢見不鮮，這必須堅決杜絕。（4）增強全民法制意識。缺乏法律意識是我國法制建設中的薄弱環(huán)節(jié)，法律意識對于依法辦事，依法律己，依法維護自己的合法權益，以法律為準繩進行決策活動具有重要意義。實踐的經(jīng)驗也說明，有了比較健全和完善的法律和制度，如果人們的法律意識和法律觀念淡薄，思想政治素質(zhì)低，再好的法律和制度也會因為得不到遵守而不起作用，甚至形同虛設。因此，必須堅持不懈地抓好法律宣傳工作，提高公民特別是領導干部的法律觀念，提高依法辦事能力，為公共決策的法制化奠定堅實的基礎?？傊?，為了適應社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設發(fā)展的迫切需要，必須深入進行行政體制和政治體制改革，優(yōu)化或改善公共決策系統(tǒng)及其運行，提高公共政策制定與執(zhí)行質(zhì)量，盡快實現(xiàn)公共決策的科學化、民主化與法制化，形成與市場機制相配套的宏觀調(diào)控機制。案例營造民主的政策環(huán)境：中國村民自治案例分析資料來源：董郁玉、施濱海編.政治中國.北京：今日中國出版社，1998：196～215頁.現(xiàn)代公共政策活動與傳統(tǒng)公共政策活動最根本的區(qū)別，就在于公共政策制定和實施過程的民主化。民主化的公共政策活動必須以民主化的公共政策環(huán)境為基礎。我國黨和政府在營造民主的政策環(huán)境方面初見成效，中國村民自治是最好的說明。（一）村民要求自治河北省井任縣梁家村地處深山區(qū)，是有名的貧困村。一首民謠，“山好水好空氣好，只見哥哥不見嫂”，道出了梁家村的辛酸。1990年，退伍軍人、黨員梁洪才帶領一群村民到鎮(zhèn)里聯(lián)名告狀，請求調(diào)整村民領導班子。鎮(zhèn)政府領導毫不猶豫地拒絕了他們的要求。理由是：村干部沒有功勞也有苦勞，如果由著群眾性子來，勢必引起連鎖反應，影響其他村村干部的情緒和工作。群眾無奈，采取“持久戰(zhàn)”，三天兩頭到鎮(zhèn)里去“磨”。一天，梁洪才在鎮(zhèn)政府桌子上偶然發(fā)現(xiàn)一本小冊子——《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。他打開一看，句句說到他心坎上。他把這本小冊子“偷”走了?；卮搴?，給大伙一念，大家都覺得有了法律支持，咱就去告鎮(zhèn)里不按法律辦事，不讓搞民主選舉。于是，兵分三路：一路到鎮(zhèn)上，一路上縣民政局，一路去縣委組織部。在村民的強大攻勢下，鎮(zhèn)政府招架不住了，答應民主選舉村干部。1990年1月9日，梁家村村民每戶出一名代表到小學參加選舉。全村159戶，有130人參加投票，這是文革后到會人數(shù)最多的一次。選舉結果：梁洪才當選村委會主任。在他的帶領下不長時間，荒山植樹120畝，修防滲渠1480米，修路1500米……福建省拓榮縣黃柏鄉(xiāng)的一個山村，村委會選舉的那一天，有人明知故問：“我們是不是一定要選舉讓推薦的人？”主持人坦白回答：“按選民意志辦事?！边x舉結果，參加投票數(shù)487張，領導看中的候選人只得了130張，有一位未被列人候選人名單的村民，卻獲得352張票當選。村民說：“群眾的眼睛是雪亮的?！睋?jù)民政部基層政權建設司寧立華報告，在新一屆村委會換屆選舉中，約有15%的上屆村委會主任落選；新當選的村委員中，70%以上具有初中文化程度；黨員所占比例，遼寧為71%，河北為82%，上海為91%；村委會主任平均年齡，山東為39歲，江蘇為40歲，河南為41歲。村委會班子素質(zhì)普遍提高，年齡普遍降低，呈現(xiàn)出朝氣蓬勃的新面貌。（二）選舉中的種種創(chuàng)舉在民主選舉實踐中，群眾的創(chuàng)造力是無限的。早在延安時期，老百姓就發(fā)明了“豆選”，即每個候選人一只碗，村民同意誰就在誰碗里放一顆豆子?！拔母铩焙笸菩写迕褡灾我詠?，群眾又有種種創(chuàng)造，使選舉程序更加完善。1．“海選”。這是吉林省貴梨樹縣群眾的發(fā)明。“海選”在東北方言中有“大”、“多”、“漫無目標”的意思?！昂＿x”與“指選”、“派選”不同，它是村民委員會選舉提名候選人時，把提名權放手交給每個村民，發(fā)給選民一張白紙，由選民自由填寫候選人，然后以得票多少為序列出候選人名單。吉林省第四次換屆選舉村委會時，有60%縣市采取海選，甘肅省有76%的村莊海選，湖南省湘潭市達到100%。2．競選演說。河北省固安縣大韓一村是一個以回民為主的民族村，1997年3月村委會換屆選舉。黨支書胡義臣和原村委會主任李國路作為新一屆村委會兩位候選人，在選舉投票前先后登臺演說，提出各自的村民自治方案。尤其是李國路作為新一屆候選人，對于修路、建學校、落實民族政策等項目詳盡地作了說明，最終以多數(shù)票當選。在現(xiàn)場觀摩的歐盟10國使節(jié)對此給予高度評價。公開競選，勝者光明磊落，失敗者心服口服。福建省拓榮縣西源村1993年10月27日選舉，到晚間5時40分投票結果揭曉，魏進亮以微弱多數(shù)票當選。當著全村人的面，另一名候選人魏巖灼握住他的手說：“你勝了！”魏進亮回答：“你也輸?shù)煤芄獠?！”全場報以熱烈掌聲?．秘密劃票間。1987年臺灣籍全國人民大代表黃順興在莊嚴的人民大會堂高舉起雙手，執(zhí)意要求設立秘密劃票間，并且在眾日暖暖之中形單影只走進秘密劃票間，一時間成了新聞熱點。如今，在各地村委會選舉時，投票站普遍設立了秘密劃票間，村民可自由表達意志。4．函投。因在外經(jīng)商、打工等不能回村參加選舉的村民，以前是采取委托投票，近年來一些地方改為“函投”，即把選票提前寄給在外地做工的選民，由本人填寫后寄回村選舉領導小組，在選舉日，當天打開投票信，與其他選票一起唱票。湖南省祁東縣新一輪村委會選舉，全縣43萬張選票就有1萬多張為“函投”選票。5．流動票箱。這是為有病、行動不便和居住零散的村民設立的，由選民把選票親自投人票箱，到會場統(tǒng)一統(tǒng)計選票。6．村民代表會議。通常每10～20戶推薦一名代表，平均每村有村民代表二三十人，由村民會議授權，行使村民會議的部分職權，對村里的公共事務及時作出決策，并對村委會實行民主監(jiān)督，直至彈劾，罷免村委會干部。目前，全國已有半數(shù)以上的村建立了村民代表會議。這是一種代議制形式，是在村民大會很難定期召開的條件下，實行有效地民主管理和民主監(jiān)督的重要方式。7．村務公開。凡與村民利益直接相關的公共事務，如計劃生育、電費、水費、宅基地批撥、征收提留、干部任期目標、村財務開支等，定期張榜公布?！敖o村民一個明白，還干部一個清白。”這是民主監(jiān)督的有效形式。（三）村民自治法治化中國村民自治建設既是基層政治民主化過程，也是基層民主法治化、有序化過程。1979年，五屆人大二次會議頒布《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，規(guī)定直接選舉擴大到縣一級，變等額選舉為差額選舉。1980年，四川廣漢縣恢復設立了全國第一個鄉(xiāng)政府——向陽鄉(xiāng)人民政府。同年冬，廣西宜山縣出現(xiàn)全國第一個村民委員會，取代生產(chǎn)大隊。1983年中央文件規(guī)定在農(nóng)村全面恢復鄉(xiāng)政府，人民公社體制宣告結束。1982年，新憲法中第一次規(guī)定村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織。而以前的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊是人民公社政社合一體制的延伸，是基層政權的組成部分。1987年11月24日，全國人大常委會以113票贊成，1票反對，6票棄權，通過《村民委員會組織法（試行）》。規(guī)定村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期3年，其成員可連選連任。目前，已有25個省市區(qū)制定了本地《村民委員會組織法實施辦法》，福建、河北、湖南等省還制定了《村民委員會選舉法》。1997年全國已有18個省市區(qū)的農(nóng)村進行了3輪村委會直選。福建、黑龍江兩省進人第4輪選舉，其他地區(qū)經(jīng)歷了2輪選舉。1997年，江澤民在中共十五大政治報告中指出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐?！保ㄋ模┟裰魇欠穹现袊鴩榈臓幷撝袊r(nóng)村的村民自治引起了政界和學術界人士的疑問和爭論，中心問題是民主是否符合中國國情？具體爭論的方面主要是：1．經(jīng)濟落后能不能發(fā)展民主？有些人覺得，當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平落后，更需要效率，需要獨裁，民主還是遙遠的明天的事情。另一些人不贊同這種觀點。民政部基層政權建設司范瑜指出，民主與經(jīng)濟發(fā)展有關系，但沒有必然的聯(lián)系，富強社會可能是專制的，貧窮社會也可能是民主的。反之亦然。因為民主作為一種社會管理體制，一種生活方式，無論貧富都可以使用。例如，1940～1960年期間，智利、菲律賓、印度的民主化程度大大超過其經(jīng)濟發(fā)展水平而“應該”具有的程度，西班牙、西德和日本的民主化程度卻低于其經(jīng)濟發(fā)展水平。我國天津大邱莊經(jīng)濟很發(fā)達，莊主禹作敏卻很霸道。相反，一些很窮的山村的民主選舉和村民自治搞得很好。華中師范在學強厚安指出，禹作敏私設公堂致死人命的教訓，就在于失去民主監(jiān)督。村民自治和民主監(jiān)督是防止能人走向腐敗和犯罪的重要制約因素。2．現(xiàn)階段農(nóng)民只關心經(jīng)濟，不關心民主？一些人認為，在當前經(jīng)濟落后的條件下，農(nóng)民渴