公共政策分析 第六章 政策執(zhí)行 習(xí)題

PAGEPAGE1［思考題］1.什么是政策執(zhí)行?它在政策過程中有哪些作用?2.政策執(zhí)行包含哪些基本功能活動環(huán)節(jié)?3.如何理解政策執(zhí)行中的原則性與靈活性相統(tǒng)一要求?4.簡述影響政策有效執(zhí)行的基本因素。5.分析以下案例，指出“土地延包”政策在執(zhí)行中存在的主要問題。案例“定心丸”何以變成“鬧心丸”資料來源：《半月談》2000年第10期。第二輪土地延包給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，對穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)，增加農(nóng)民長期投入的積極性，保護(hù)耕地，都有較大的促進(jìn)作用，但在一些地方“定心丸”卻變成“鬧心丸”。據(jù)山東省信訪部門統(tǒng)計，在山東因土地糾紛引發(fā)的農(nóng)民上訪和沖突，已占到農(nóng)村越級上訪量的40%，并呈上升勢頭。河南省農(nóng)調(diào)隊最近對全省20個縣的縣、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問卷調(diào)查表明，土地糾紛與農(nóng)民負(fù)擔(dān)等成為當(dāng)前一些農(nóng)村的熱點(diǎn)問題。強(qiáng)征承包地引發(fā)糾紛1997年，山東省商河縣楊莊鋪鄉(xiāng)政府在沒有征得群眾同意的情況下，單方將幾個村的數(shù)千畝土地有償承包給山東天馬置業(yè)公司，搞高效農(nóng)業(yè)開發(fā)。村民多次上訪。問題始終得不到解決。村民林富行不平地說：“俺家的兩畝地被鄉(xiāng)政府強(qiáng)行包給了天馬公司，補(bǔ)償一直都不給，這是啥道理？”去年，河南省洛陽市所屬的洛寧、宜陽、新安等縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在不給任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，強(qiáng)行讓群眾在承包地上種植煙葉，否則就收回群眾的承包田，結(jié)果引發(fā)了群眾上訪。不少鄉(xiāng)村干部對第二輪土地延包存在錯誤認(rèn)識，他們認(rèn)為，“一定30年不變”不過是走走形式，以前俺干部能動地，現(xiàn)在還能。河南、山東兩省的農(nóng)業(yè)廳有負(fù)責(zé)同志分析說，第一輪土地承包是個“包不包”的問題，而且大多數(shù)是口頭協(xié)議，管理比較松散；而第二輪土地承包十分嚴(yán)格，承包地塊、期限都是用書面合同的形式確定的，嚴(yán)格納入了法制管理的軌道，如果基層干部再延用以前行政強(qiáng)迫命令的辦法隨便調(diào)地，勢必引發(fā)大量土地糾紛。中央的土地延包政策在基層得到廣泛的擁護(hù)，但是在具體操作中會產(chǎn)生矛盾：一家一戶承包與土地適度規(guī)模經(jīng)營的矛盾。陜西省長安縣探索出一種叫作“股份田”的新形式，即農(nóng)民以承包土地入股且參與勞動經(jīng)營，收益為土地股金和勞動者報酬；投資者以資金入股且經(jīng)營管理，收益為經(jīng)營利潤和管理者報酬；科技人員以技術(shù)入股且技術(shù)服務(wù)，收益為技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)費(fèi)，三方皆大歡喜。河南省許昌市近年興建了上百家高效農(nóng)業(yè)開發(fā)公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“兩田制”損害農(nóng)民利益在第二輪土地延包之前，許多地方鄉(xiāng)村干部將耕地分為經(jīng)濟(jì)田和口糧田兩塊，口糧田分給群眾，而經(jīng)濟(jì)田則高價發(fā)包，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引起群眾強(qiáng)烈不滿。中央在第二輪土地延包中明確規(guī)定不能再搞“兩田制”，但仍有一些鄉(xiāng)村干部對此陽奉陰違，維護(hù)一己私利。1999年10月中旬，已是麥播期，可河南省修武縣王屯鄉(xiāng)1200多畝地卻一直荒著。原因是鄉(xiāng)黨委、政府下通知：“廢止和收回1998年8月所有與農(nóng)戶簽訂的土地延包合同，全面調(diào)整土地?！辈簧俅迕裨谧约旱某邪锏貏偡N上麥，就被干部帶人犁掉了，雙方?jīng)_突不斷，村民多次上訪告狀。在付屯村，村民們拿出1998年8月18日才與村委會簽訂的承包期為30年的合同書，滿腹委屈地說：“這合同剛剛簽滿一年，說不算就不算了。國家不讓搞兩田制，鄉(xiāng)里這樣搞，我們堅決不同意。”對此付屯村支書解釋說：“1998年上面要求必須在麥播前把土地延包工作搞完，為應(yīng)付檢查驗收，村里與村民們簽訂了合同。誰知，村民竟把這個合同當(dāng)真了。鄉(xiāng)里已專門下通知，要求廢止已簽的合同，重新制定延包方案。”在這里，合同竟被視為兒戲。山東省臨朐縣月莊村支書李安興1992年從村民手中收回大批耕地，以“兩田制”辦法發(fā)包出去，建起418畝櫻桃園和上百畝蘋果園。在國家土地延包30年政策出臺后，這個村仍發(fā)包私自耕地180畝，致使村民人均只有0.33畝的口糧田，糧食根本不夠吃。月莊村的村民說：“這櫻桃園每畝收入高達(dá)數(shù)萬元，大都被村干部給了，大伙就是覺得不公?！比ツ?月以來，月莊村村民多次越級上訪，要求廢除“兩田制”，按中央政策均分土地。人口變化引發(fā)人地矛盾1998年底，第二輪土地延包進(jìn)入尾聲，河南商丘市不少群眾來到省城上訪，反映在土地延包中沒有分到土地。原因是商丘市的一些縣區(qū)自1978年“大包干”以來，直至1998年，沒有根據(jù)人口變化調(diào)整過土地。據(jù)調(diào)查，在這些縣區(qū)，大包干后才出嫁的婦女和以后才出生的孩子都沒有分到土地。在有的鄉(xiāng)村，此類人口占總?cè)丝诳倲?shù)的30%，導(dǎo)致“一人種多人地，多人種一人地”的情況十分普遍，在第二輪土地承包中，這批人十分迫切地希望能分到地。但是，由于當(dāng)?shù)卣胬斫狻巴恋仨樠印焙汀按蠓€(wěn)定小調(diào)整”的政策，加上沒有地的村民又不足三分之二，不符合“小調(diào)整的方案要經(jīng)過村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意”的有關(guān)規(guī)定，所以在第二輪土地承包中，這批人仍然沒有分到地，結(jié)果引發(fā)了大量矛盾。在第二輪土地延包工作走在前列的河南省濮陽市，解決今后的人地矛盾主要用了以下四種方法：一是使第二輪承包的起點(diǎn)盡量公平，不讓以前出現(xiàn)的問題再延續(xù)下去；二是用好5