行政組織學(xué) 課件 第6章 行政組織決策

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀公共管理系列教材第6章行政組織決策目錄6.1決策的基本要素A6.2理性決策過程B6.3漸進決策過程C6.4公共預(yù)算決策D6.1決策的基本要素6.1.1行政決策的概念與類型6.1.2行政決策的要素6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度6.1.1行政決策的概念與類型行政決策，可以理解為一個組織為達成任務(wù)及解決問題就若干可能的行動與方法做出最佳抉擇的過程，一般而言，它是國家機關(guān)處理國家公共事務(wù)的決定。與私人企業(yè)組織和第三部門等其他組織的決策相比，行政決策具有以下一些特性。（１）在決策主體方面——中央和地方各級行政機關(guān)及其行政人員。（２）在決策內(nèi)容和所代表利益方面——涉及整個國家和社會范圍的一切公共事務(wù)。（３）在決策約束范圍和依據(jù)方面——在行政管轄范圍內(nèi)的公民個人、各類組織以及行政機關(guān)內(nèi)部的成員都必須遵循行政決策的要求。6.1.1行政決策的概念與類型根據(jù)不同的標準對行政決策進行分類：根據(jù)決策目標涉及的規(guī)模和影響程度，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。根據(jù)決策問題的復(fù)雜性，可以分為程式化決策和非程式化決策。依據(jù)決策所具有的條件和可靠程度，可以分為確定決策、風(fēng)險決策和不確定決策。依據(jù)決策主體的行政管轄權(quán)限，可以分為國家決策、地方性決策和基層決策。依照決策所要實現(xiàn)的目標數(shù)量，可以分為單一目標決策和多重目標決策。6.1.2行政決策的要素6.1.2行政決策的要素上圖展示了決策的一個基本模型，它包含了決策過程中的上述要素。圖中決策的類型分為高風(fēng)險決策和低風(fēng)險決策兩種。在高風(fēng)險決策的過程特征中，沖突和談判兩種方式間的轉(zhuǎn)換以及它們各自在強度和廣度上的表現(xiàn)都與價值的分配和權(quán)力關(guān)系聯(lián)系緊密。而收集信息與討論則是決策理性的重要組成部分。公共政策經(jīng)常變動不居的一個主要原因便是背后決策的支持力量格局的變化。6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度“頂層設(shè)計”在中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。這一新名詞進入國家五年規(guī)劃，預(yù)示著國家行政決策具有了戰(zhàn)略新高度。頂層設(shè)計一般具有以下特征：（１）頂層決定性，頂層設(shè)計是自高端向低端展開的設(shè)計方法，核心理念與目標都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；（２）整體關(guān)聯(lián)性，頂層設(shè)計強調(diào)設(shè)計對象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標所形成的關(guān)聯(lián)、匹配和銜接；（３）實際可操作性，設(shè)計的基本要求是表述簡潔明確，設(shè)計成果具有實踐可行性，因此頂層設(shè)計成果應(yīng)是可實施、可操作的。6.2理性決策過程6.2.1公共選擇理論6.2.2排他／消費理論6.2.3技術(shù)評價理論6.2理性決策過程理性主義模式的制定包括下面五個步驟：第一步，確定目標。第二步，設(shè)計方案。第三步，衡量結(jié)果。第四步，確定方案。第五步，重新啟動。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論是以所有經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)即人是理性的并且追求個人利益最大化的假設(shè)為起點的。公共選擇理論認為政府官員和其他任何人一樣具有利己傾向。公共選擇經(jīng)濟學(xué)家認為一個充斥著利己主義官僚的組織很可能會導(dǎo)致一個既低效又背離公眾利益的大政府。公共選擇理論的學(xué)者主張，只要有可能，政府的職能就應(yīng)由私人部門來承擔(dān)。公共選擇理論為政策的制定帶來了創(chuàng)新性的思路，這一點在制定環(huán)境保護規(guī)章方面尤其突出。這一策略的核心是允許每個企業(yè)對自身利益進行估計以提高降低污染的目標。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強大魅力在于它對政治問題簡潔的解釋，這些問題與“水門事件”后產(chǎn)生的反政府情緒以及里根政府倡導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)系。該理論提供了一套簡明的解決方案：用市場的自我糾錯能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對市場的類推分析表明私人部門的目標和動機其實與公共門是相同的，這反而明確了一個重要問題，即什么樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)并且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力于對手段的研究從而忽略了一個最為關(guān)鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強大魅力在于它對政治問題簡潔的解釋，這些問題與“水門事件”后產(chǎn)生的反政府情緒以及里根政府倡導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)系。該理論提供了一套簡明的解決方案：用市場的自我糾錯能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對市場的類推分析表明私人部門的目標和動機其實與公共門是相同的，這反而明確了一個重要問題，即什么樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)并且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力于對手段的研究從而忽略了一個最為關(guān)鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.2排他／消費理論排他／消費理論主要用來處理政府和私人部門各自應(yīng)該提供何種物品與服務(wù)的問題。該理論的學(xué)者一般使用排他性和消費性兩個概念來區(qū)分物品和服務(wù)的不同屬性。6.2.2排他／消費理論運用排他性和消費性的概念，便可以進一步將物品和服務(wù)分成四個純粹的類型：（１）私人物品與服務(wù)。（２）收費物品與服務(wù)。（３）共享物品與服務(wù)。（４）集體物品與服務(wù)。6.2.3技術(shù)評價理論技術(shù)評價是一種用來說明各項選擇與成本的系統(tǒng)化計劃和預(yù)測的過程。針對新技術(shù)的公共政策就成為分析的對象。技術(shù)評價的一個變化類型是技術(shù)預(yù)測，即試圖預(yù)計出新技術(shù)對社會可能產(chǎn)生的影響。技術(shù)評價發(fā)展方式在各國有很大差異，但是各種政策分析導(dǎo)向的技術(shù)評價理論通常分享著下列一些特征：采取報告形式的深度評價，目標是通過利益相關(guān)者參與的評價過程，依靠立法委托人，提供政策發(fā)展的選擇，以科學(xué)的、無黨派偏向的方式進行政策領(lǐng)域的透徹分析。6.2.3技術(shù)評價理論技術(shù)評價的要素：6.2.3技術(shù)評價理論在技術(shù)評價機構(gòu)運作中，有三個因素非常重要：（１）政治與學(xué)術(shù)之間的平衡；（２）技術(shù)評價產(chǎn)品的質(zhì)量控制需要；（３）支持議會決策作用與支持公眾關(guān)于科學(xué)技術(shù)爭論的作用的關(guān)系。一個成功的技術(shù)評價模型需要通過特定的制度安排，才能適應(yīng)特定的社會和制度環(huán)境。而關(guān)系到這種評價模式成功的一個關(guān)鍵問題是：評價機構(gòu)與政策制定機構(gòu)之間的聯(lián)系，其中最為重要的是需要回答如何在使評價工作介入政策制定過程的同時，確保技術(shù)評價的獨立性和客觀性。6.3漸進決策過程6.3.1群體理論6.3.2新制度主義理論6.3.3“垃圾桶”決策模式6.3.4“有組織的無序”理論6.3.5混合掃描理論6.3漸進決策過程漸進主義側(cè)重對決策進行實質(zhì)性、過程性和客觀描述性的分析。它主要關(guān)注某些具體的政策領(lǐng)域，例如環(huán)境保護、犯罪或衛(wèi)生問題，其焦點在于考察公共決策的過程，也就是政策過程在某一特定領(lǐng)域是如何運行的，并試圖客觀地描述這個政策過程。這方面的一個突出代表是查爾斯·Ｅ.林德布魯姆。他的《政策制定過程》一書首次將漸進主義的核心概念界定為“不連貫的漸進主義”。可以將漸進式的決策過程分為三個階段：漸進主義模式下的決策過程6.3.1群體理論群體理論模式直接來源于民主政治的途徑，典型的代表是壓力集團與游說集團參與下的競選以及其他公共政策的制定過程。群體決策所具有的最大優(yōu)勢之一在于提供的信息豐富：那些深受公共項目影響的公民總是比很多決策者的洞察力更加敏銳。6.3.2新制度主義理論制度主義理論關(guān)注于政府的組織框架，主要描述官僚體制和行政部門的安排與法定職責(zé)，卻容易忽視二者之間的關(guān)聯(lián)。與此相反，新制度主義理論則建立在一個更成熟的復(fù)雜的分析基礎(chǔ)上，試圖根據(jù)政策制定的次級系統(tǒng)來對公共政策進行分類。新制度主義模型區(qū)分了政府施壓的可能性與施壓的對象兩個方面。施壓的可能性可以是鞭長莫及的或立竿見影的；而施壓對象可能是個體或組織系統(tǒng)的行為。下表展示了公共政策制定中的新制度主義研究方法：6.3.3“垃圾桶”決策模式詹姆斯·Ｇ.馬奇和約翰·Ｐ.奧爾森提出的所謂“垃圾桶”決策模式甚至否認了由漸進主義提供的有限理性。他們有意使用“垃圾桶”這個隱喻來打破由早期理論家營造的認為決策具有科學(xué)性和理性的學(xué)術(shù)氛圍。他們否認由其他大多數(shù)模式所表現(xiàn)出來的工具主義，相反，他們提出做出決策的機會在于以下一些方面：（１）一個被參與者傾倒各種各樣問題及其解決方法的垃圾桶；（２）每個桶里所裝的混合垃圾是什么部分地取決于桶蓋上貼的標簽；（３）正在產(chǎn)生的垃圾種類；（４）現(xiàn)有的各種垃圾桶的混合情況；（５）現(xiàn)場收集和清除垃圾的速度。6.3.4“有組織的無序”理論約翰·Ｗ.金登在1976—1979年對健康和交通兩個政策領(lǐng)域中的美國聯(lián)邦政府的議事日程安排和政策制定的程序進行了深度研究，并以此為基礎(chǔ)寫成了《議程、備選方案與公共政策》一書.根據(jù)金登的觀察，政策制定過程主要包含了三個主要相互獨立的趨勢:第一個趨勢是所謂的問題趨勢,它將政策和政策制定者的注意力集中于某一特定的社會問題;第二個趨勢是政治趨勢,在這一趨勢中，政府議事日程即有待解決事件或問題的目錄形成了.最后，在政策趨勢中，決策議題或是政策選擇方案逐一形成。金登指出，當問題、政治和政策三種趨勢交匯在一起時，一個公共政策便會形成。6.3.5混合掃描理論在《混合掃描：決策的第三途徑》一文中，阿米太·埃齊奧尼所發(fā)展的混合掃描模型試圖通過結(jié)合理性主義模式和漸進主義模式的成分來消除二者各自的缺陷。他建議最適宜的決策包含了倉促尋找選擇的辦法，即所謂的“掃描”；然后通過詳細的探索以便找到最有希望的方案?；旌蠏呙璧耐緩絼t涵蓋了兩種途徑的要素，它包括兩種照相機。其中，廣角相機可以涵蓋太空的所有部分，但無法詳盡；而第二種相機無法涵蓋第一種的所有區(qū)域，但卻可以進行更深層次的檢查。混合掃描途徑包含了兩種主要的具體操作方式。其中一種涉及那些負責(zé)制定長期性政策、方案和環(huán)境變遷的組織。另一種則是對戰(zhàn)略規(guī)劃進行周期性的演練.6.4公共預(yù)算決策6.4.1公共預(yù)算的概念與原則6.4.2公共預(yù)算模式6.4.3公共預(yù)算過程6.4.1公共預(yù)算的概念與原則公共預(yù)算是政府根據(jù)其施政方針所編制的某一年度或幾個年度內(nèi)政府的財務(wù)收支計劃，計劃經(jīng)過立法機關(guān)承認，成為該財政年度內(nèi)政府支配工作經(jīng)費的依據(jù)。公共預(yù)算在公共財政中的特殊地位決定了其本身特有的復(fù)雜性和政治性。在美國，分權(quán)思想一開始就向新的國家創(chuàng)立者們提出要關(guān)注財政資金的問題。200多年來，預(yù)算控制權(quán)一直在立法機關(guān)和行政機關(guān)之間不斷轉(zhuǎn)移。公共預(yù)算包含了政治與管理兩個層面上的重點。6.4.1公共預(yù)算的概念與原則德國學(xué)者Ｆ.紐馬克提出的八點原則可以看作傳統(tǒng)預(yù)算原則的經(jīng)典表述，它們具體包括：（１）公開原則：政府的預(yù)算、決算應(yīng)公開，以便國民了解財政狀況。（２）明確原則：政府收支的分類、內(nèi)容，支出的來源、用途等應(yīng)明確。（３）事前決定原則：要求預(yù)算必須在會計年度開始前由議會通過。（４）嚴密原則：預(yù)算應(yīng)對真正的支出有約束力，應(yīng)力求與將來的決算相一致，否則預(yù)算將失去作用。（５）限定原則：預(yù)算的各個項目相互間應(yīng)有明確的界限，禁止經(jīng)費相互流動；禁止預(yù)算超額支出；限定須在同一年度支出。（６）單一原則：國家的財政收支應(yīng)納入一個預(yù)算內(nèi)做綜合表示，不得另有獨立的預(yù)算；預(yù)算必須單一，不得重復(fù)，換言之，預(yù)算內(nèi)同一預(yù)算項目不得隱藏兩個以上。（７）不相屬原則：任何財政收入與支出，不得相屬。（８）完全原則（總括原則）：所有收入與支出完全列入預(yù)算，亦即除預(yù)算外，不得發(fā)生任何收入、支出行為，以維持國家財政的完整。6.4.1公共預(yù)算的概念與原則美國前預(yù)算局局長Ｈ.Ｄ.史密斯基于這一考慮，倡議新的預(yù)算原則，即加強行政責(zé)任和提高行政職權(quán)的預(yù)算原則。這些預(yù)算原則可以概括為：（１）計劃原則。（２）責(zé)任原則。（３）根據(jù)報告原則。（４）具備適當權(quán)力原則。（５）多元程序原則。（６）自由裁量原則。（７）預(yù)算時期適應(yīng)彈性原則。（８）預(yù)算機關(guān)關(guān)聯(lián)原則。6.4.2公共預(yù)算模式公共預(yù)算有多種分類方式。根據(jù)收支管理范圍，可以將其分為總預(yù)算和單位預(yù)算。根據(jù)預(yù)算主體的性質(zhì)，又可以分為中央預(yù)算和地方預(yù)算。尼古拉斯·亨利在其經(jīng)典著作《公共行政與公共事務(wù)》中依據(jù)美國公共預(yù)算發(fā)展的不同階段，將公共預(yù)算按照管理方式的重點分為七種類型（見下圖）：排列預(yù)算、績效預(yù)算、規(guī)劃-項目-預(yù)算、目標管理預(yù)算、零基預(yù)算、從上至下預(yù)算、結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算。6.4.3公共預(yù)算過程公共預(yù)算的過程大致可以分為編制、執(zhí)行和決算三個階段。預(yù)算編制是對未來一段時間內(nèi)公共部門收支進行測算和計劃的活動。從時間維度看，又可以分為年度預(yù)算編制和中長期預(yù)算編制兩種類型。預(yù)算編制過程主要包括草案編制、匯總、行政首長審批、權(quán)力機關(guān)審議通過四個環(huán)節(jié)。流程特征有兩種類型：一種是自下而上，指各部門根據(jù)新的項目和計劃需要向預(yù)算批準部門或上級部門提出額外的預(yù)算要求，以期得到批準的過程；另一種是自上而下，一般是由預(yù)算批準部門或上級部門制定關(guān)于收入和支出總的限額，各有關(guān)部門再依次提出各自的預(yù)算申請的過程。6.4.3公共預(yù)算過程我國的決算