宏觀經(jīng)濟治理視角下的增值稅改革：目標、問題與路徑

增值稅是我國第一大稅種，2023增值稅幾乎覆蓋所有行業(yè)經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，對經(jīng)濟社會有廣泛影響。因此，增值稅改革不能僅從短期逆周期宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，更要站在國家治理的高度，從健全宏觀經(jīng)濟治理體系和落實國家重點戰(zhàn)略任務的全局出發(fā)，系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進。這對增值稅影響和改革方向等還存在較多分歧，甚至出現(xiàn)截然相反的觀點。題。其一，的，但從中長期看引發(fā)了宏觀稅負持續(xù)下行、政府債務攀升及多檔稅率并存等問題。二，有鑒于此，本文從宏觀經(jīng)濟治理的視角出發(fā)，探討增值稅改革應實現(xiàn)的目標、當前制度設計存在的問題與改革的實施路徑。從宏觀經(jīng)濟治理視角討論增值稅改革問題，具有三方面重要意義。其一，健全宏觀經(jīng)濟治理體系不僅要完善宏觀調(diào)控政策，而且要健全體制機制、提高政府治理能力，有助于推動增值稅政策和制度的系統(tǒng)性完善。其二，健全宏觀經(jīng)濟治理體系不僅要著眼于短期經(jīng)濟形勢，還要立足于長期國家戰(zhàn)略任務，有助于厘清增值稅改革的短期與中長期目標，準確把握增值稅改革要解決的問題。其三，健全宏觀經(jīng)濟治理體系不僅要完善局部制度設計，還要從宏觀經(jīng)濟治理全局思考制度的合理性與協(xié)調(diào)性，有助于跳出煩瑣的技術細節(jié)，從全局角度厘清增值稅改革方向，增強改革的針對性和有效性。一、宏觀經(jīng)濟治理視角下增值稅改革要實現(xiàn)的目標宏觀經(jīng)濟治理基于傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟調(diào)控實踐，但又超越了宏觀經(jīng)濟調(diào)控范疇；宏觀經(jīng)濟治理體系不僅包括一系列宏觀經(jīng)濟政策，而且包含系統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟體制機制（黃群慧等，202；劉偉，22其一，宏觀經(jīng)濟調(diào)控層面，要促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。一方面，短期內(nèi)中國經(jīng)濟處于疫和財政不可持續(xù)，因此有必要維持增值稅當前的財政汲取能力，穩(wěn)定宏觀稅負。面，預期管理在宏觀調(diào)控中的作用愈加凸顯。其二，國家治理層面，要為國家重大戰(zhàn)略任務落地提供制度支持和財力保障。重大戰(zhàn)略任務是宏觀經(jīng)濟治理的根本指南（劉金全等，221。黨的十八屆三中全會提綜上所述，從宏觀經(jīng)濟治理的視角出發(fā)，增值稅改革要實現(xiàn)四個目標：穩(wěn)定宏觀稅負、穩(wěn)定預期、推動高質(zhì)量發(fā)展和促進市場統(tǒng)一。（一）穩(wěn)定宏觀稅負穩(wěn)定宏觀稅負是應對經(jīng)濟波動和各種外部沖擊、實施社會管理、落實各項國家重大戰(zhàn)略任務的財力基礎。統(tǒng)計年鑒（2024）數(shù)據(jù)，國內(nèi)增值稅收入占我國稅收總收入的比重2017—2023年處在36～0（02229.12～17（2022第一，從增值稅的職能定位看，稅基廣闊和稅收中性意味著籌集財政收入是增值稅最重要的職能。一方面，增值稅應稅范圍覆蓋大部分商品和服務，通過抵扣機制在各個交易環(huán)節(jié)普遍征收，稅基廣闊，籌集財政收入的成本相對較低。另一方面，抵扣機制要求增值稅的抵扣鏈條盡可能地完整，才能保持稅收中性，這使得增值稅調(diào)節(jié)職能較為有限。增值稅流轉(zhuǎn)稅和價外稅的特點使其稅負相對容易轉(zhuǎn)嫁，理論上是最為接近稅收中性的稅種，但稅收調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮有賴于各類稅收優(yōu)惠或差異化稅收待遇，這將破壞增值稅抵扣鏈條，帶來資源配置扭曲。不少國家采取免稅或在標準稅率之外設置低稅率的方式，對生活必需品、教育、醫(yī)療等商品或服務進行稅收優(yōu)惠，但增值稅促進社會公平的實際效果存在爭議。其一，增值稅具有累退性，主要是因為增值稅的稅基是最終消費，而由于邊際消費傾向遞減，低收入群體的消費支出占比要高于高收入群體，這一點很難通過對部分商品或服務實施低稅率或免稅政策改變。其二，從總量上看，由于高收入家庭的消費支出規(guī)模通常大于低收入家庭，高收入家庭享受稅收優(yōu)惠的消費總量也通常高于低收入家庭，從而可能加劇增值稅的累退性。其三，設置較多稅收優(yōu)惠或多檔稅率增加了稅制的復雜程度，提高了稅收征管成本。第二，從政策效果看，經(jīng)濟下行期繼續(xù)實施大規(guī)模減稅降費的作用有限。（二）穩(wěn)定預期當前經(jīng)濟形勢下，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟亟需穩(wěn)定企業(yè)和居民預期，增強微觀主體信心。健全預期管理機制也是健全宏觀經(jīng)濟治理體系的重點。預期是微觀主體對未來經(jīng)營前景等的整體看法，通過建立更加穩(wěn)定和成熟的增值稅制度來改善居民和企業(yè)的預期，可以更好地鞏固經(jīng)濟回升向好態(tài)勢。（三）推動高質(zhì)量發(fā)展第一，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟效率。質(zhì)量發(fā)展的重要途徑（龔六堂等，20第二，重塑地方政府激勵，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。了地方政府面臨的激勵形式，而激勵形式影響了地方政府促進本地經(jīng)濟發(fā)展的方式（怡等，20（四）促進市場統(tǒng)一增值稅是全國各地普遍征收的稅種，也是各地區(qū)重要的收入來源，其改革對促進區(qū)域公平與行業(yè)公平、促進商品要素資源自由流通、打破地區(qū)間交易壁壘從而加快全國統(tǒng)一大市場建設具有重要作用。第一，通過增值稅改革促進區(qū)域間稅負公平、縮小區(qū)域間財力差距。政府間的增值稅收入劃分原則對地區(qū)間稅負公平具有重要影響。若以生產(chǎn)地原則劃分增值稅收入，可能導致兩個方面的問題。一方面，增值稅收入主要歸生產(chǎn)地所有，而稅收反映的是當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的公共成本，消費地居民通過購買商品或服務一定程度上負擔了生產(chǎn)地發(fā)展的部分公共服務成本，造成了區(qū)域間稅負不公平；另一方面，從實際地區(qū)間稅負轉(zhuǎn)移情況看，以生產(chǎn)地原則劃分增值稅收入具有“親富”屬性，即增值稅收入傾向于從欠發(fā)達地區(qū)流向生產(chǎn)鏈較為集中的發(fā)達地區(qū)，加劇區(qū)域財政收入和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。若以消費地原則劃分增值稅收入，將很大程度上緩解上述問題。產(chǎn)生影響。一是二是202022月之交易壁壘，有利于市場統(tǒng)一。三是二、宏觀經(jīng)濟治理視角下現(xiàn)行增值稅制度存在的問題（一）職能定位不清，承載了過多的政策目標近年來增值稅稅負下降過快，宏觀稅負水平下降幅度的五成以上來自增值稅。2013GDP）14.4%20134.3GDP2013年的7.8下降至2023年的552.353.0。我國增值稅稅負與開征了增值稅的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國相比，處于較2020P5.較ED6.7）低1.1（20全。（二）立法進展相對緩慢，影響微觀主體預期期。2024816001996（52年當前，有觀點認為，一旦完成立法，繼續(xù)推行增值稅改革則需要通過修改增值稅法來實（三）稅收中性仍顯薄弱，扭曲了資源配置，降低了經(jīng)濟效率（022022將小規(guī)模納稅人排除在了抵扣鏈條之外。兩類納稅人、兩種計稅方式的存在，造成了不同類型的納稅人稅負不均衡和生產(chǎn)經(jīng)營扭曲。小規(guī)模納稅人數(shù)量龐大，占全部增值稅納稅人的80～0（等，2012024較多檔稅率并存。（13%）9和62022174）的國家數(shù)量合計占比78.2%17.8%。額退稅，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的稅收負擔（楊斌等，2024包括兩種：一是現(xiàn)行《增值稅暫行條例實施細則》規(guī)定的僅適用于個人（和其他個人）營改增過程中先后出臺了多項簡易計稅政策以及差額征稅（后的差額作為計稅銷售額）部分服務未納入抵扣范圍。目前，貸款服務、未載明身份的國內(nèi)旅客運輸服務、企業(yè)正常經(jīng)營發(fā)生的業(yè)務招待等服務不允許抵扣進項稅額，導致企業(yè)承擔了部分增值稅AB（M級（四和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)⒑暧^經(jīng)濟治理視角下的增值稅改革實施路徑同一改革舉措若能同時達到多重目標，應優(yōu)先推出。但不同目標所蘊含的解決方式可能互相沖突，此時要根據(jù)經(jīng)濟形勢對改革目標進行權(quán)衡和排序。（一）優(yōu)化增值稅職能定位，穩(wěn)定宏觀稅負穩(wěn)定宏觀稅負要求未來改革中要進一步強化增值稅的財政收入籌集職能，不宜再推出大規(guī)模的增值稅減稅政策。要更加重視穩(wěn)定宏觀稅負，尤其要避免長期減稅降費實踐產(chǎn)生的思維定式，避免增值稅改革停滯不前。保持現(xiàn)行標準稅率不變。13%17415.9%13%OECD19.2%前經(jīng)濟形勢下，我國不具備提高增值稅標準稅率的條件，但有必要維持標準稅率不變，以保持整體增值稅稅負穩(wěn)定。站在更長遠的角度看，未來整體增值稅稅負只減不增已不（二）加快增值稅立法進程，穩(wěn)定微觀主體預期加快推動增值稅立法進程，先以稅收立法確認前期增值稅改革的成果，這對穩(wěn)定當前微觀主體的預期具有更積極的作用。（三）增強增值稅稅收中性，提高資源配置效率不斷完善增值稅抵扣鏈條、增強增值稅中性可以實現(xiàn)多重目標，也是黨的二十屆三中全會明確提出的增值稅改革重點方向。和納稅申報等（萬瑩等，2021（宮廷等，209%6%（8%）174121動等22業(yè)等行業(yè)退還存量增值稅留抵稅額。二是留抵稅額不再區(qū)分存量和增量，統(tǒng)一進行無差別的期末留抵退稅。三是留抵退稅政策范圍。四是進項稅額大于當期銷項稅額，允