哪種市場模式更有效率

哪種市場模式更有效率?編者按

一個通常的觀點是——政府必須面對一個事實:政府的確不能做、也不擅長市場化運作。這個事實在我國垃圾處理工作中得到了驗證。那么，政府應(yīng)該做什么？垃圾處理該由誰來做、如何做？政府的全局謀劃進(jìn)展如何？相關(guān)制度如何建設(shè)？PPP模式能否助一臂之力？本報記者專訪了威立雅環(huán)境服務(wù)(中國)總裁周小華。

周小華認(rèn)為，政府應(yīng)該從全局謀劃，參考國際相關(guān)管理經(jīng)驗，制定垃圾處理的制度規(guī)劃和具體操作程序；而具體的處理工作則應(yīng)該由專業(yè)環(huán)境工程公司來承擔(dān)。據(jù)此，PPP模式(即Public—Private—Partnership，公共私營合作制)是較為理想的垃圾處理市場模式。

城市達(dá)摩克利斯之劍——

80億噸存量與30％增量全國目前每年有34％的垃圾尚未得到科學(xué)處置；數(shù)年之內(nèi)還將產(chǎn)生30％的增量缺口

如何消化巨大垃圾量？

政府應(yīng)制定全局規(guī)劃，并配套實施細(xì)則

垃圾處理工作作為社會公共事業(yè)，政府責(zé)無旁貸。周小華近日在接受本報記者采訪時認(rèn)為，根據(jù)中國垃圾處置面臨的問題，當(dāng)務(wù)之急是要從全局制定切實可行的規(guī)劃，同時配套實施細(xì)則。盡管改革開放30年以來中國的垃圾處理問題得到了長足的進(jìn)步，但是目前來看，其缺口依然很大。

據(jù)去年6月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2008年底，全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施達(dá)500余座，日均處理生活垃圾31.53萬噸，無害化處理率達(dá)到66.03％。

而2008年國務(wù)院環(huán)保督察報告卻顯示，全國正在進(jìn)行和已封場的垃圾填埋場共935個，沒有采取防滲措施的占34％；沒有采取雨污分流措施的占39％。

對于以上數(shù)據(jù)，周小華分析認(rèn)為，如果66.03％的無害化處理率是真實的，意味著全國目前有34％的垃圾尚未得到科學(xué)處置——這是當(dāng)年產(chǎn)生的垃圾處置能力缺口。而實際上，我國城市歷史堆積的垃圾存量已近80億噸。除此之外，隨著大規(guī)模的城市化進(jìn)程，垃圾處置能力還將產(chǎn)生增量缺口。假設(shè)在未來5年內(nèi)，有兩億農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民，那么相對于現(xiàn)在的城市生活垃圾產(chǎn)生量來說，將有30％的增量。

而實際上，結(jié)合上述國務(wù)院環(huán)保督察報告，66.03％的無害化處理率還要打個折扣。周小華認(rèn)為，沒有達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的處理設(shè)施不在少數(shù)。尤其是隨著國家相關(guān)部門對垃圾處理設(shè)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求的提升，大多數(shù)現(xiàn)有填埋場將面臨改造的壓力。

這一系列問題如何解決？周小華認(rèn)為，國家層面上的規(guī)劃還不是很清晰。雖然“十一五”規(guī)劃中提出了要加快建設(shè)焚燒等垃圾處理設(shè)施，但配套的具體實施方案至今尚未出臺，比如如何消化增量和存量、建設(shè)時間表、操作層面的指導(dǎo)意見等。

以什么方式吸引新資金？

應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)，尋求合理的垃圾處理補(bǔ)償機(jī)制

周小華表示，現(xiàn)行的和將要出臺的垃圾處理相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，與既有的垃圾處理規(guī)劃并不完全切合。他解釋說，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部出臺了一系列關(guān)于垃圾焚燒和填埋的技術(shù)規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。而要滿足這些技術(shù)規(guī)范和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，原有的填埋場、部分焚燒設(shè)施需要提標(biāo)改造，擬建項目也需要更多的投入。這些資金投入通過什么渠道、如何運作，需要有明確的體制安排；存量項目需要在一個什么樣的時間段里，以怎樣的技術(shù)路線完成改造？時至今日仍沒有明確的指引。

此外，上述資金投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。周小華說，現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施對周邊居民造成的影響還沒有解決，由此引起的投訴和糾紛不斷，同時也間接加大了新建垃圾處理設(shè)施選址難度。要緩解居民對垃圾處理設(shè)施的抵制，環(huán)境補(bǔ)償是必要的。而這部分投入至今還沒有具體政策。

這部分投入除了由當(dāng)?shù)毓娯?fù)擔(dān)之外，還應(yīng)以更開闊的視野來考慮。周小華分析說，很多人也許沒有意識到，垃圾對水資源產(chǎn)生的污染已經(jīng)高于生活污水和工業(yè)污水，沒有處置的垃圾滲濾液的COD可能高達(dá)70000毫克/升，對水源造成嚴(yán)重污染隱患。因此，如果從水源保護(hù)角度來考慮，可以嘗試建立垃圾處理跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。比如，長江沿線下游城市的水源或緊急備用水源都是從長江取水，如果上游城市垃圾不能得到妥善處理而造成水源污染，長江下游水源的安全也無法保障。而下游部分城市相對發(fā)達(dá)，如果要保證用水安全，就需要采取措施幫助長江上游的城市處置好垃圾。

不謀全局者，不足謀一隅。周小華表示，應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)，尋求合理的垃圾處理補(bǔ)償機(jī)制。

服務(wù)質(zhì)量何時能提高？

建立公私部門的伙伴關(guān)系，協(xié)力提供公共產(chǎn)品

從目前的情況看，垃圾處理設(shè)施投資主體仍然單一，私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入仍存在著一定的困難。周小華認(rèn)為，要滿足城市發(fā)展的需求，僅靠政府自己的資金和技術(shù)是難以實現(xiàn)的。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為公共服務(wù)提供方，目前環(huán)衛(wèi)企業(yè)國資比重較高，資金效率低，服務(wù)質(zhì)量參次不齊；同時，作為國有企業(yè)還為政府承擔(dān)了大量的義務(wù)，社會負(fù)擔(dān)重，由于長期的行政性壟斷，缺乏管理、體制、技術(shù)創(chuàng)新動力，無從提及創(chuàng)新以提高服務(wù)質(zhì)量和水平。

此外，周小華分析說，因為主管方和企業(yè)運作方往往是一方，監(jiān)管體制缺失，使得很多單位缺乏為公眾服務(wù)的意識。因而政府直接提供公共服務(wù)，不可避免地存在一些問題，比如生產(chǎn)和服務(wù)的無效率；公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的低下；虧損和債務(wù)；對顧客的需要缺乏回應(yīng)性，顧客缺乏必要的選擇權(quán)；公共資產(chǎn)未能得到充分的利用或者利用的效益不佳等。

而這些問題也是國際上各個國家發(fā)展過程中曾經(jīng)經(jīng)歷的問題，各國政府都在積極地思考和探索一種既能發(fā)揮政府的比較優(yōu)勢，又能發(fā)揮市場和私人部門比較優(yōu)勢的，能夠有效生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的新機(jī)制。在此背景下，建立公私部門的伙伴關(guān)系，通過公私部門的協(xié)力，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，便成為各國政府改革的一個重要的策略。

再大的企業(yè)也不足以解決1％的問題PPP模式能否助一臂之力？我國垃圾處理設(shè)施缺口巨大、政府獨擔(dān)其責(zé)而又成效不顯，應(yīng)該讓能夠解決垃圾問題的機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來

基于兩個基本原則可創(chuàng)新多種合作模式

PPP模式，很多人以為是一種融資模式，而周小華認(rèn)為，PPP是基于兩個原則下的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系。首先是風(fēng)險分擔(dān)原則。風(fēng)險分類之后賦予最能負(fù)擔(dān)此種風(fēng)險的私人或者公共機(jī)構(gòu)，達(dá)到最佳組合。其次是經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化原則，謀求在整個項目期間的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化。在這兩個原則下，根據(jù)各相關(guān)方在項目中承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的不同，可以演化出無窮無盡的PPP模式。

當(dāng)建立任何的公私合營協(xié)議時，公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)兩者都有共同的和分別的目標(biāo)。周小華認(rèn)為，公共機(jī)構(gòu)有責(zé)任提供標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)以及在提供服務(wù)時能有效、公平，特別是穩(wěn)健的利用公共資源。PPP模式在達(dá)到公眾目標(biāo)的同時，可以以不同合作模式允許公共部門靈活地將這些限制因素降到最低。而私營機(jī)構(gòu)的參與，可以通過提供客戶所需服務(wù)和做出戰(zhàn)略的投資決策，為機(jī)構(gòu)提供一個有吸引力的投資回報。PPP能提供改善可獲利潤率而且擴(kuò)張市場的機(jī)會。

較為關(guān)鍵的是，周小華解釋說，PPP模式并沒有因為私人機(jī)構(gòu)介入而減弱政府作用。相反，因為政府剝離了瑣碎的事情，并且有了更多新的合同關(guān)系，使政府作為公共機(jī)構(gòu)的代表人，能更加注重其本質(zhì)的職責(zé)而監(jiān)管和保護(hù)參與各方的利益。

取長補(bǔ)短，增強(qiáng)政府掌控能力

我國城市生活垃圾存量大、增速快；全局規(guī)劃滯后；財政負(fù)擔(dān)沉重。面對這些現(xiàn)實問題，周小華認(rèn)為，PPP模式具有多個方面的優(yōu)勢。

節(jié)約成本。通過公私伙伴關(guān)系，公有機(jī)構(gòu)能夠從項目的建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)中節(jié)約大量的成本。比如，通過在同一合約中設(shè)計和建設(shè)的結(jié)合，可以節(jié)約建設(shè)成本；設(shè)計者和建設(shè)者的緊密互動能夠?qū)е赂蟮膭?chuàng)新和低成本的設(shè)計等。

風(fēng)險共擔(dān)。通過公私伙伴關(guān)系，公有機(jī)構(gòu)可以和私營部門共同承擔(dān)包括成本過大、無力滿足服務(wù)要求等可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

改善服務(wù)的水平或者維持現(xiàn)有服務(wù)的水平。公私伙伴關(guān)系存在的風(fēng)險在一定程度上成為改善服務(wù)、提高績效的激勵因素，促進(jìn)合作者在降低成本的同時，不斷地提高服務(wù)水準(zhǔn)。

提高效率和增進(jìn)效能。公私伙伴關(guān)系促進(jìn)了各方面之間的合作，還由于避免了官僚主義式的運作，提高管理效率。

增加政府的收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在公私伙伴關(guān)系的實施過程中，政府也可以通過稅收和經(jīng)營特許權(quán)得到收入。

圍繞PPP立法，完善政策機(jī)制

雖然有諸多優(yōu)勢，但如果運用不當(dāng)，PPP模式在也存在一定風(fēng)險。周小華介紹說，風(fēng)險主要有幾個方面。首先，政府失去控制權(quán)。承擔(dān)巨額投資和其他風(fēng)險的私人合作者通常會就如何提供服務(wù)、收費標(biāo)準(zhǔn)等方面，有更大的決策權(quán)。政府應(yīng)該在建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面有更多發(fā)言權(quán)才能保護(hù)公共利益。

其次，如果契約構(gòu)建不當(dāng)，公私合作也會導(dǎo)致服務(wù)提供的效率低下或者公共設(shè)施缺乏必要的維護(hù)。比如，僅僅考慮成本的契約就不能為私人合作者提高效率和服務(wù)質(zhì)量提供充分的誘因。

再次，產(chǎn)生不可靠的服務(wù)。私人合作者容易出現(xiàn)勞資糾紛、財務(wù)等問題，阻礙其履行合約承諾。

周小華認(rèn)為，面對我國垃圾處理的巨大壓力，分析利弊，PPP仍是走出瓶頸的一個重要選擇。但是，為充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，首先要建立和健全相關(guān)法律體系、制度和政策等。周小華建議，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)PPP的立法、評估工作。雖然在最近的10年里，國家各個部門連續(xù)發(fā)布了許多相關(guān)法律法規(guī)，但是由于各部門著重點和考量面不同，法律系統(tǒng)性較差，執(zhí)行難度大，合作各方利益不能得到有效保證，阻礙了PPP發(fā)展。PPP模式復(fù)雜多樣，大多數(shù)國家都在政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動，圍繞PPP立法，從而推動機(jī)制完善。

其次，總結(jié)推廣適合我國國情的公共設(shè)施項目公私伙伴合作關(guān)系。中國已經(jīng)有不少成功的PPP項目，總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)對PPP的推進(jìn)將起到很好的作用。

再次，統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)衛(wèi)管理，通過制定綠色財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，支持經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的環(huán)境發(fā)展，達(dá)到環(huán)保共同發(fā)展。

最重要的是要加強(qiáng)政府行業(yè)監(jiān)管。雖然許多民資和外資大量涌入垃圾處理行業(yè)，豐富了地方政府的資金來源，但生活垃圾處理是公益性環(huán)保項目，要求企業(yè)有雄厚的資金實力和豐富的投融資運營經(jīng)驗。因此，政府必須加強(qiáng)監(jiān)管，建立并完善市場準(zhǔn)入制度。另外，PPP成功的基礎(chǔ)在于適合公私機(jī)構(gòu)之間的、目標(biāo)清晰的合同，合同執(zhí)行期，公共機(jī)構(gòu)的良好監(jiān)管對PPP的成功起到至關(guān)重要的作用。創(chuàng)新的監(jiān)管手段對PPP的激勵作用也很重要。

案例

垃圾處理PPP模式解析

PPP的合作模式可以根據(jù)項目的實際情況創(chuàng)造出許多組合型態(tài)，在我國已經(jīng)實踐的公私營機(jī)構(gòu)合作模式主要有以下幾種:興建－發(fā)展－經(jīng)營(BDO)；興建－經(jīng)營－轉(zhuǎn)移(BOT)/興建－轉(zhuǎn)移－經(jīng)營(BTO)；興建－擁有－經(jīng)營(BOO)；購買－興建－經(jīng)營(BBO)；設(shè)計－興建(DB)；設(shè)計－興建－注資－經(jīng)營(DB－FO)；設(shè)計－興建－維修(DBM)；設(shè)計－興建－經(jīng)營(DBO)。

以下案例分別在不同角度體現(xiàn)了PPP模式中垃圾處理市場中的實踐。

案例1:上海老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期(BOT)

上海市老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期設(shè)計日均處理量4900噸，處理原生垃圾及部分焚燒廠和綜合處理廠的殘渣，總?cè)萘?000萬立方米，是亞洲最大的生活垃圾填埋場。通過國際招標(biāo)，威立雅環(huán)境服務(wù)獲得在20年內(nèi)負(fù)責(zé)此填埋場的投資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)合同(BOT)。營運商將國際標(biāo)準(zhǔn)的填埋場設(shè)計、技術(shù)和管理經(jīng)驗引入上海，比如，在長江10米厚的回淤泥沙層上，運用先進(jìn)高維填埋技術(shù)及特殊技術(shù)，提高地基承受力，提升填埋高度，使20年的原定使用年限延長至45年；采用地基沉降監(jiān)測系統(tǒng)和雙層HDPE膜水平防滲系統(tǒng)，有效保護(hù)地下水；使用先進(jìn)的填埋氣體收集和發(fā)電系統(tǒng)最大限度提高收集利用效率等。項目2006年在原建設(shè)部“全國生活垃圾填埋場無害化處理檢查”中被評為“一類衛(wèi)生填埋場”。

點評:“如果政府一塊錢能辦好的事情，交給企業(yè)辦要兩塊錢，那政府憑什么給你？”企業(yè)能夠以更少或一樣的錢辦更多、更好的事，是PPP存在的基礎(chǔ)。

案例2:上海江橋生活垃圾焚燒廠(典型的BOT模式)

上海市江橋生活垃圾焚燒廠日均處理量1500噸，處理上海地區(qū)10％的生活垃圾，是中國目前運行中最大的焚燒廠。試運行階段和運行初期，威立雅環(huán)境服務(wù)派遣技術(shù)專家針對設(shè)計和建設(shè)提出了多項技術(shù)改進(jìn)建議，協(xié)助順利完成江橋廠的調(diào)試和試運營。2007年，此項目獲得由聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織和國家發(fā)展和改革委員會等機(jī)構(gòu)組織的“中國可再生能源產(chǎn)業(yè)排行榜”垃圾焚燒廠第一名。2008年，威立雅環(huán)境服務(wù)完成對上海江橋生活垃圾焚燒廠40％股權(quán)的收購，在未來投入資金改進(jìn)焚燒廠設(shè)施，進(jìn)一步提績效能力和處理效率。

點評:在此項目中，政府做出了PPP合作的承諾，并保證了最低垃圾供應(yīng)量和處置付款，從而使得政府能有效的將建設(shè)、營運及投資風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人機(jī)構(gòu)，而私人機(jī)構(gòu)在政府承諾的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮主觀能動性，使得項目達(dá)到極大的優(yōu)化，達(dá)到公私雙方共贏。

案例3:廣東省危險廢物綜合處理示范中心(惠州，BOT)

廣東省危險廢物綜合處理示范中心一期處理能力5萬噸/年，是廣東省內(nèi)第一個較大規(guī)模并具有示范性質(zhì)的重要項目。2005年，威立雅環(huán)境服務(wù)公司與深圳市東江環(huán)保有限公司共同成立了惠州東江威立雅環(huán)境服務(wù)有限公司，并與原廣東省環(huán)保局簽署了此危險廢物綜合處理中心的設(shè)計、建設(shè)及30年運營的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，負(fù)責(zé)廣東省內(nèi)惠州、東莞、佛山等十幾個地區(qū)危險廢物(含惠州的醫(yī)療廢物)的收集和處理。這是中國的危險廢物處理領(lǐng)域首例通過國際招標(biāo)成立合資公司、并簽署30年特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的項目。

點評:此項目的特點是，政府并不保證廢棄物的供給，也不能保證廢棄物處置的費用水平，完全由市場行為行事；但政府通過一定的中央財政補(bǔ)助建設(shè)費用，降低可能的處置費用，從而達(dá)到政府預(yù)期。區(qū)域有毒有害廢棄物處置中心作為基本的基礎(chǔ)設(shè)施，提高了區(qū)域招商引資水平；而作為PPP項目的條件，在項目營運一定期限之后，將在完好運行狀態(tài)下移交給政府。

案例4:天津危險廢物綜合處理中心(DBFO)

天津危險廢物綜合處理中心位于天津市津南區(qū)，年處理能力為3.7萬噸，由威立雅環(huán)境服務(wù)聯(lián)合3家合作伙伴按照國際標(biāo)準(zhǔn)投資、設(shè)計建設(shè)并運營，是國內(nèi)首座集焚燒、化學(xué)處理、安全填埋、資源化為一體的現(xiàn)代化危險廢物處理處置基地，2004年2月正式投產(chǎn)。天津危險廢物綜合處理中心處置設(shè)施和技術(shù)在國內(nèi)同行業(yè)處于領(lǐng)先水平，解決了天津市企業(yè)產(chǎn)生的危險廢物的安全處理處置問題，被國家發(fā)改委和環(huán)境保護(hù)部認(rèn)定為全國示范基地，獲得多項榮譽(yù)。

點評:典型的DBFO項目，政府的職責(zé)只是規(guī)范市場，而設(shè)計、建設(shè)、投資和營運的風(fēng)險全部落在項目公司頭上，作為中國第一個高標(biāo)準(zhǔn)的有毒有害廢棄物處置中心，運營企業(yè)的市場經(jīng)驗和技術(shù)水準(zhǔn)以及政府的市場規(guī)范作用使這個項目取得了極大的成功。