城市軌道交通補(bǔ)貼機(jī)制-第五章

交通經(jīng)濟(jì)性政策2025/1/311城市軌道交通財(cái)政補(bǔ)貼政府為什么要對(duì)城市軌道交通企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼？如果不補(bǔ)貼會(huì)怎樣？盡管軌道交通項(xiàng)目具有一定經(jīng)營性，屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但因其具有投資大、運(yùn)營成本高、政府定價(jià)、公益性強(qiáng)等突出特點(diǎn)，全世界地鐵企業(yè)普遍存在著運(yùn)營虧損。城市軌道交通不能夠完全按照市場規(guī)則運(yùn)營，需要在政府監(jiān)管下，構(gòu)建一種具有激勵(lì)性的補(bǔ)貼機(jī)制，以便能夠補(bǔ)償城市軌道交通運(yùn)營商合理的、必要的成本支出，維持簡單再生產(chǎn)和某種程度的擴(kuò)大再生產(chǎn)水平，避免運(yùn)營商不斷擴(kuò)大成本并把這種成本轉(zhuǎn)嫁給乘客、政府和社會(huì)，損害社會(huì)整體福利水平。22025/1/31城市軌道交通財(cái)政補(bǔ)貼城市軌道交通財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)考慮的因素城市軌道交通財(cái)政補(bǔ)貼主要受社會(huì)公眾、政府、軌道交通企業(yè)三方面因素的影響，即財(cái)政補(bǔ)貼的確定需全面考慮社會(huì)公眾對(duì)于軌道交通票價(jià)的承受能力、企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的依賴程度和政府對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼支出的承受能力。3企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的依賴程度社會(huì)公眾的承受能力政府對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼支出的承受能力+≤2025/1/31城市軌道交通財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)貼要求和補(bǔ)貼依據(jù)根據(jù)城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)屬性，對(duì)于城市軌道交通補(bǔ)貼的最低要求是保證軌道交通企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營，保障社會(huì)公共需求的滿足。因此補(bǔ)貼最根本的依據(jù)就是軌道交通運(yùn)營的成本補(bǔ)償額——將票款收入和成本的差額作為補(bǔ)貼的基準(zhǔn)額。在此基礎(chǔ)上，將企業(yè)降低成本的激勵(lì)納入到補(bǔ)貼方式設(shè)計(jì)之中，在符合社會(huì)利益目標(biāo)的同時(shí)，維持有效率的城市軌道交通企業(yè)運(yùn)營。42025/1/31城市軌道交通財(cái)政補(bǔ)貼軌道交通企業(yè)的補(bǔ)貼額SS=C-B其中C為軌道交通企業(yè)的成本；B為軌道交通運(yùn)營收益（票款收入）根據(jù)北京交通大學(xué)“北京市軌道交通票制票價(jià)研究報(bào)告”，北京地鐵1、2號(hào)線，2003～2005年地鐵營運(yùn)公司的收入主要由票款收入和財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成；其中，票款收入占了絕大多數(shù)，2005年甚至達(dá)到了97％。52025/1/31政府補(bǔ)貼原則合理報(bào)酬原則政府在進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，充分考慮企業(yè)經(jīng)營成本，并將企業(yè)利潤作為總成本的一個(gè)必要組成部分，企業(yè)通過政府補(bǔ)貼可達(dá)到其“合理回報(bào)率”(即軌道交通公司利潤水平主要依據(jù)其資本回報(bào)率)。東京地鐵采用了該補(bǔ)貼方式。62025/1/31政府補(bǔ)貼原則合理報(bào)酬原則特點(diǎn)“合理回報(bào)率”補(bǔ)貼方式對(duì)城市軌道交通企業(yè)來說不用擔(dān)心運(yùn)營狀況，不管運(yùn)營好壞，政府補(bǔ)貼將滿足企業(yè)的基本回報(bào)率該方式不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)的經(jīng)營積極性，且政府的補(bǔ)貼壓力大。72025/1/31政府補(bǔ)貼原則盈虧平衡原則政府給予優(yōu)惠措施、扶持政策，甚至給予財(cái)政補(bǔ)貼，以保證城市軌道交通企業(yè)在運(yùn)營虧損期間盈虧平衡。巴黎地鐵采用這種補(bǔ)貼方式。巴黎地鐵的建設(shè)和運(yùn)營成本基本上都是由公共財(cái)政承擔(dān)，政府通過控制票價(jià)來確保社會(huì)效益的發(fā)揮，同時(shí)補(bǔ)貼票價(jià)收入與運(yùn)營成本之間的差額。82025/1/31政府補(bǔ)貼原則盈虧平衡原則特點(diǎn)盈虧平衡點(diǎn)補(bǔ)貼方式對(duì)政府補(bǔ)貼壓力相對(duì)減少，但企業(yè)易產(chǎn)生惰性。92025/1/31政府補(bǔ)貼原則對(duì)虧損按比例補(bǔ)貼原則對(duì)于城市軌道交通企業(yè)的運(yùn)營虧損，政府只補(bǔ)貼虧損中的一部分，即按一定比例(如虧損額80％)給予補(bǔ)貼，由城市軌道交通企業(yè)通過其他渠道或方式解決其余部分，但政府的補(bǔ)貼應(yīng)保證企業(yè)有足夠的現(xiàn)金流，保持資產(chǎn)適當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)性，以能夠?qū)ν馀e債。102025/1/31政府補(bǔ)貼原則對(duì)虧損按比例補(bǔ)貼原則特點(diǎn)虧損按比例補(bǔ)貼方式雖然在一定程度上對(duì)城市軌道交通企業(yè)形成激勵(lì)，迫使其尋求其他方式或渠道解決虧損，但會(huì)給企業(yè)帶來較大的運(yùn)營壓力，不利于軌道交通持續(xù)發(fā)展。112025/1/31政府補(bǔ)貼原則按旅客周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼原則旅客周轉(zhuǎn)量是城市軌道交通企業(yè)運(yùn)營績效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要指標(biāo)。為了在對(duì)城市軌道交通企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼同時(shí)，形成對(duì)公司的激勵(lì)機(jī)制，政府可采用按其旅客周轉(zhuǎn)量給予補(bǔ)貼的方式。這樣可以將政府的補(bǔ)貼與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤，從而調(diào)動(dòng)城市軌道交通企業(yè)培植客流和改善業(yè)績的積極性，增強(qiáng)其“造血”功能，增加收入。122025/1/31政府補(bǔ)貼原則按旅客周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼原則特點(diǎn)按旅客周轉(zhuǎn)量補(bǔ)貼方式可以調(diào)動(dòng)城市軌道交通企業(yè)的運(yùn)營積極性，是一種比較理想的方式，但在實(shí)際操作中對(duì)單位旅客周轉(zhuǎn)量的補(bǔ)貼額度難以估計(jì)，操作難度較大。132025/1/31政府補(bǔ)貼途徑城市軌道交通補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)是界定政府和市場在城市軌道交通中的角色。其補(bǔ)貼分為資本性補(bǔ)貼經(jīng)營性補(bǔ)貼資源性補(bǔ)貼142025/1/31資本性補(bǔ)貼資本性補(bǔ)貼就是政府通過直接投資、投資補(bǔ)助等形式，滿足城市軌道交通項(xiàng)目的盈利性要求，從而實(shí)現(xiàn)城市軌道交通項(xiàng)目從準(zhǔn)經(jīng)營性向經(jīng)營性的轉(zhuǎn)換。資本性補(bǔ)貼的優(yōu)點(diǎn)在于實(shí)施較為簡便，補(bǔ)貼的力度大，有利于充分吸引社會(huì)資金參與城市軌道交通項(xiàng)目。但是，資本性補(bǔ)貼對(duì)政府融資的壓力較大。152025/1/31資本性補(bǔ)貼北京4號(hào)線的PPP(Public

PrivatePartnership)模式。該模式的基本思路是把項(xiàng)目的投資分為公益性與經(jīng)營性，公益性部分由政府投資，經(jīng)營性部分吸引社會(huì)投資。在北京4號(hào)線的模式中，地鐵車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來完成，車輛、信號(hào)等設(shè)備的投資、運(yùn)營和維護(hù)，由社會(huì)投資組建的即項(xiàng)目公司來完成。政府投資和社會(huì)投資的比例約為7:3。162025/1/31資本性補(bǔ)貼政府部門與PPP項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，按照提供服務(wù)的質(zhì)量、安全、效率等指標(biāo)，對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行考核?？紤]到地鐵運(yùn)營周期的特點(diǎn)，在項(xiàng)目成長期，政府將其投資所形成的部分資產(chǎn)無償或以象征性價(jià)格租賃給PPP項(xiàng)目公司，為其實(shí)現(xiàn)合理的投資收益提供保障；172025/1/31資本性補(bǔ)貼在項(xiàng)目的成熟期，通過調(diào)整部分資產(chǎn)租金的形式，收回部分政府投資；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，即項(xiàng)目公司無償將地鐵項(xiàng)目的全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。182025/1/31經(jīng)營性補(bǔ)貼經(jīng)營性補(bǔ)貼是對(duì)城市軌道交通運(yùn)營環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，通過間接的政策優(yōu)惠或者直接的財(cái)政補(bǔ)貼等形式彌補(bǔ)運(yùn)營虧損。192025/1/31間接運(yùn)營補(bǔ)貼通過各種財(cái)稅、水電費(fèi)等優(yōu)惠政策間接補(bǔ)貼城市軌道交通運(yùn)營企業(yè)是一種較為常見的方式。從政府財(cái)政補(bǔ)貼政策角度分析，間接運(yùn)營補(bǔ)貼主要通過政策優(yōu)惠手段來施行，政策“可見性”較低，補(bǔ)貼支出在財(cái)政預(yù)算中顯示不明顯，因此，是政府比較愿意采用的一種補(bǔ)貼方式。202025/1/31間接運(yùn)營補(bǔ)貼上海軌道交通運(yùn)營中實(shí)施了財(cái)政退稅、房產(chǎn)稅減免．所得稅優(yōu)惠(軌道交通盈利起5年內(nèi)所得稅優(yōu)惠)。在成本計(jì)提上不提折舊或少提折舊、享受多種經(jīng)營補(bǔ)貼等。多種經(jīng)營補(bǔ)貼基本實(shí)現(xiàn)了盈虧平衡。北京軌道交通采用了用電單一計(jì)價(jià)、設(shè)備更新貼息貸款、技術(shù)改造專項(xiàng)財(cái)政撥款、土地使用稅減免、地下建筑房產(chǎn)稅減免等優(yōu)惠措施，同時(shí)在折舊計(jì)提、成本核算等方面也給予了實(shí)際的優(yōu)惠。廣州地鐵：采用了用電單一計(jì)價(jià)、貸款本息政府包干、房地產(chǎn)稅費(fèi)全部減免。212025/1/31直接運(yùn)營補(bǔ)貼政府財(cái)政直接給予城市軌道交通運(yùn)營企業(yè)現(xiàn)金補(bǔ)貼，彌補(bǔ)其政策性虧損，按照補(bǔ)貼的方式以及對(duì)運(yùn)營企業(yè)的不同激勵(lì)與約束力度，可以將直接運(yùn)營補(bǔ)貼分為以下幾種形式：合理回報(bào)法、實(shí)報(bào)實(shí)銷法，虧損按比例補(bǔ)貼法以及運(yùn)營績效指標(biāo)補(bǔ)貼法等。北京地鐵采用了虧損補(bǔ)貼方式：1、2號(hào)線給予全額補(bǔ)貼，虧損多少補(bǔ)貼多少；13號(hào)線和八通線不給予直接的補(bǔ)貼，但對(duì)虧損實(shí)行掛帳方式。廣州政府每年給予地鐵3000-5000萬元的專項(xiàng)補(bǔ)貼222025/1/31運(yùn)營補(bǔ)貼額度競爭招標(biāo)針對(duì)政府和企業(yè)在經(jīng)營成本及努力程度方面的信息不對(duì)稱，難以區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營性虧損，補(bǔ)貼還可以采用招標(biāo)的方式，通過競爭機(jī)制確定補(bǔ)貼額度。232025/1/31運(yùn)營補(bǔ)貼額度競爭招標(biāo)盡管從理論上講，運(yùn)營補(bǔ)貼競爭招標(biāo)是一種對(duì)市場機(jī)制的模擬，能夠較好地激勵(lì)運(yùn)營企業(yè)顯示其真實(shí)運(yùn)營成本及績效，但是，從實(shí)踐看，運(yùn)營補(bǔ)貼競爭招標(biāo)也存在者很大的局限性：一是城市軌道交通運(yùn)營市場的開放只能是一種有限度的開放，競爭十分有限，缺乏足夠的市場競爭主體，難以確保競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。二是城市軌道交通運(yùn)營收益與城市發(fā)展布局及城市交通體系布局有著重大關(guān)系，而且運(yùn)營期限較長，以一次性招標(biāo)方式確定的補(bǔ)貼額度存在調(diào)整難題。242025/1/31資源性補(bǔ)貼資源性補(bǔ)償最主要的方式就是賦予運(yùn)營商以沿線房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)或者其他利潤較高的經(jīng)營項(xiàng)目，用以增強(qiáng)其盈利能力。資源性補(bǔ)償主要是通過兩種途徑進(jìn)行：一是將土地收益等外部收益內(nèi)部化，二是交叉補(bǔ)貼，以盈利性高的項(xiàng)目補(bǔ)貼軌道交通運(yùn)輸?shù)奶潛p。由于資源性補(bǔ)償是一種隱性財(cái)政補(bǔ)貼，并不需要政府直接的財(cái)政支出，因而是一種較為常見的城市軌道交通補(bǔ)貼方式。252025/1/31資源性補(bǔ)貼深圳地鐵4號(hào)線總投資額約60億元人民幣，由香港地鐵公司以BOT方式投資建設(shè)，特許經(jīng)營期30年。在BOT協(xié)議中，深圳市政府將地鐵4號(hào)線沿線290萬m2建筑面積的土地開發(fā)權(quán)授予香港地鐵公司，港鐵公司將在290萬m2的建筑面積上建設(shè)2.9萬套住宅和商住樓宇，收益預(yù)計(jì)超過15億元人民幣。廣州地鐵擁有地鐵沿線部分土地物業(yè)開發(fā)權(quán)。262025/1/31國內(nèi)補(bǔ)貼方式目前國內(nèi)都采用了類似“總額控制、分項(xiàng)考核、超虧不補(bǔ)、減虧分成”的直接補(bǔ)貼方式，即對(duì)運(yùn)營企業(yè)實(shí)際虧損額進(jìn)行補(bǔ)貼。每年年初由企業(yè)給政府部門上報(bào)運(yùn)營成本、折舊及資產(chǎn)報(bào)廢預(yù)算等成本數(shù)據(jù)，經(jīng)過雙方談判確定補(bǔ)貼額度。272025/1/31國內(nèi)補(bǔ)貼方式由于在核定運(yùn)營成本上的博弈，政府和企業(yè)在年初“合理成本”確定上很難達(dá)成一致，一般直到年底實(shí)際成本發(fā)生后才能基本一致，企業(yè)有可能把成本做高，以支持自己年初申報(bào)的成本數(shù)。這種方法的實(shí)質(zhì)是將政策性虧損和經(jīng)營性損益混在了一起，對(duì)企業(yè)經(jīng)營失去了激勵(lì)和約束作用。282025/1/31國內(nèi)補(bǔ)貼方式國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副研究員鄒斯林認(rèn)為：“國有國營帶來的最大問題，就是效率。”地鐵運(yùn)營的虧損，一方面是由于公益性決定了票價(jià)低，二是壟斷體制下地鐵公司缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，運(yùn)行效率低。加之地鐵運(yùn)營公司政企不分，和政府形成了互虧的博弈關(guān)系。地鐵公司以公益性為由，向政府要補(bǔ)貼，而政府由于信息不對(duì)稱，不知道究竟要補(bǔ)多少，為減少補(bǔ)貼，只能采取限制企業(yè)工資的手段。福利水平和管理水平低，使地鐵公司員工流動(dòng)頻繁，而企業(yè)為留住人才不得不變相搞福利，產(chǎn)生權(quán)利尋租，內(nèi)部經(jīng)營成本進(jìn)一步擴(kuò)大。“這就形成了一種惡性循環(huán)，政府越補(bǔ)越多，企業(yè)卻越來越虧損”，鄒斯林