“省聯(lián)社”模式制度重構(gòu)：農(nóng)村信用社管理體制改革探析

期三農(nóng)金融“省聯(lián)社”模式制度重構(gòu)：農(nóng)村信用社管理體制改革探析*吳盛光(中國人民銀行長沙中心支行，湖南長沙410005)起了新一輪改革。此輪改革的主要內(nèi)容是將農(nóng)村信用社的行業(yè)管理權(quán)交由地方政府負(fù)責(zé)，除北京、上海選擇農(nóng)村商業(yè)銀行和天津選擇農(nóng)村合作銀行外，其余省市都采用了“省聯(lián)社”的管理模式。由于明顯的行政命令色彩和法理制度障礙，“省聯(lián)社”管理農(nóng)村信用社注定是一種過渡安排。實(shí)踐中“三位一體”的“省聯(lián)社”錯(cuò)位、越位與失位現(xiàn)象，也折射出模式是在“穿市場的鞋走計(jì)劃的路”?！笆÷?lián)社”該何去何從，正成為農(nóng)村信用社管理體制改革的焦點(diǎn)主題，其制度模式的重構(gòu)在很大程度上決定著農(nóng)村金融體制改革的未來發(fā)展走向。一、“省聯(lián)社”管理模式：博弈的產(chǎn)物作為一項(xiàng)過渡性制度安排，“省聯(lián)社”管理模式是各主體間包括中央政府、地方政府、農(nóng)村信用社等多重力量博弈的結(jié)果，也是政府政策性目標(biāo)與農(nóng)村信用社市場目標(biāo)妥協(xié)的產(chǎn)物。(一)中央政府與地方政府博弈。在農(nóng)村信用社制度改革演進(jìn)的過程中，中央政府和地方政府兩者的目標(biāo)是不一致的。中央政府的目標(biāo)是維護(hù)全國農(nóng)村金融秩序的穩(wěn)定，防范和化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)；而地方政府的目標(biāo)卻是利用農(nóng)村金融支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高自身的績效。但在農(nóng)村信用社改革取向上兩者趨于一致。對于中央政府而言，一方面要從源頭上控制農(nóng)村信用社的新增不良貸款、防止既有問題的重演，切實(shí)規(guī)范地方政府的各種干預(yù)行為；另一方面基于改革收益最大化的考慮，有將更多改革決策權(quán)賦予地方，將原來由中央統(tǒng)一控制的一部分“金融剩余控制權(quán)”分配給地方的意愿，以刺激地方政府參與改革的積極性、主動(dòng)性。對于地方政府來說，充足有效的信貸資金支持是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，所以能否更多地獲取金融資源和“金融剩余控制權(quán)”,成為地方政府關(guān)注農(nóng)村信用社改革的最大動(dòng)機(jī)。帶有強(qiáng)化地方政府行政管理色彩的“省聯(lián)社”模式在中央政府和地方政府博弈下孕育而生，這也是全國絕大數(shù)省份采用這一模式的根本原因所在。(二)地方政府與農(nóng)村信用社博弈。改革的實(shí)質(zhì)實(shí)際上是一種利益關(guān)系的再分配，在農(nóng)村信用社既有運(yùn)行模式下，形成了多方強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)，包括內(nèi)部人(主要是農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理者)和外部人(主要是對農(nóng)村信用社擁有話語權(quán)的各級政府)兩部分。在所有者監(jiān)督被完全剝奪的情況下，農(nóng)村信用社經(jīng)營管理者成為一個(gè)與所有者相對立的利益共同體，信用社的委托代理鏈條完全失效。但基于政治功能和防止退出對農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)，農(nóng)村信用社無法也不能退出市場，國家只能讓財(cái)政背負(fù)日益巨大的隱性負(fù)擔(dān)。為了解決委托代理鏈條完全失效帶來的問題，而又不觸動(dòng)國家的公有制偏好，國家只好從制度上引入一個(gè)對內(nèi)部人進(jìn)行控制的外部管理者。5三農(nóng)金融5三農(nóng)金融另一方面，在缺乏所有者監(jiān)督的情況下，農(nóng)村信外部人必然會采取各種措施阻礙農(nóng)村信用社控制權(quán)向信用社所有者的回歸，使農(nóng)村信用社長期被鎖定在所度上滿足了中央政府的改革意愿，又在很大程度上滿足了省級地方政府的要求。在這一改革中，省級地方政府并沒有增加現(xiàn)實(shí)的支出，卻獲得了支配農(nóng)村信用社金融資源的現(xiàn)實(shí)收益，省級地方政府付出的僅僅是處置農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)的未來承諾。同時(shí)，由于農(nóng)村信用社的最大利益相關(guān)者——農(nóng)村信用社社員長期被排除在農(nóng)村信用社改革模式的選擇之外，對自己在農(nóng)村信用社的權(quán)益已經(jīng)完全麻木，因此，農(nóng)村信用社采取集“金融企業(yè)、政府管理、行業(yè)管理”三位一體的管理模式，導(dǎo)致承載多方希望的省級聯(lián)社未如預(yù)期那樣立足于行業(yè)自律和行業(yè)管理，致力于“為社員社提供服務(wù)、促進(jìn)社員社發(fā)展”的宗旨，而是存在著先(一)身份困境：法律地位模糊。對省聯(lián)社角色的定位體現(xiàn)于《關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2004]48號)和《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》銀監(jiān)發(fā)[2003]14號)兩個(gè)文件。從中不難看出其存在的矛盾和悖論：“省聯(lián)社”既是一個(gè)市場主體性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)。甚至可以進(jìn)一步說，“省聯(lián)社”既不是金融機(jī)構(gòu)也不是行政機(jī)關(guān)。就前者來說，因?yàn)樗唤?jīng)營具體的金融業(yè)務(wù)，就后者來說，它既不是在政府序列，不是國家行政事業(yè)單位也不是法律法規(guī)授權(quán)的組織，這就極大地造成了“省聯(lián)社”法律地位的模糊和法律角色的混同。這種制度安排不符合主體法律角色的單一性原則，即農(nóng)村信用社“省聯(lián)社”只能有一種身份，管理者或經(jīng)營主體。同時(shí)，這種安排也不符合行政機(jī)關(guān)的主體資格法定、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力法定和(二)功能困境：重管理輕服務(wù)。從現(xiàn)有省級聯(lián)社的運(yùn)作來看，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社—縣級農(nóng)村信用社聯(lián)社—省級農(nóng)村信用社聯(lián)社”框架下，從下而上的股權(quán)性控制卻異化成了從上對下的行政性控制。省聯(lián)社原本的定位是行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，行業(yè)管理的重點(diǎn)是幫助法人單位建立內(nèi)控機(jī)制和完善法人治理結(jié)構(gòu)，而絕不是干預(yù)或取代法人單位決策。但在實(shí)際運(yùn)行中，省聯(lián)社偏離了原有定位，不再是對基層社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，而變成了上級對下級的行政命令。一方面，將工作重點(diǎn)放在抓人、財(cái)、物的管理權(quán)和審批權(quán)上；另一方面，在為基層社提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、幫助基層社協(xié)調(diào)與地方政府的關(guān)系和抓好(三)目標(biāo)困境：多元經(jīng)營沖突。政府對農(nóng)村信用社定位的不清晰、不同政府部門間的利益分化，以及農(nóng)村信用社本身的利益沖動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村信用社面臨政策性、盈利性、合作性等多重管理目標(biāo)的沖突，如中央要支農(nóng)、地方要發(fā)展、銀監(jiān)要反而凸顯了多重目標(biāo)的沖突。經(jīng)營目標(biāo)的多重性發(fā)展導(dǎo)向勢必在經(jīng)營上造成思維混亂和經(jīng)營中的機(jī)會主義行為，加之農(nóng)村信用社面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社員需求、政府偏好既得利益集團(tuán)、意識形態(tài)等的變化，農(nóng)村信社員多方博弈下的制度均衡，農(nóng)村信用社管理制度改(四)機(jī)制困境：缺乏內(nèi)在動(dòng)力。通過發(fā)行央行專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)貸款置換農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)和歷史掛賬，其意圖在于正向激勵(lì)地方政府建立合理的農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，從而達(dá)到“花錢買機(jī)制”的目的。而“省聯(lián)社”成立的意圖在于使自身成為各信用社的上級領(lǐng)導(dǎo)或管理機(jī)關(guān)，也就是集權(quán)。如果農(nóng)村信用社真正改變了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并通過改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成了完善的法人治理機(jī)制，“省聯(lián)社”對農(nóng)村信用社的人事在現(xiàn)行制度下，“省聯(lián)社”將不可避免地成為農(nóng)村信用社控制權(quán)向股東回歸和農(nóng)村信用社完善法人治理結(jié)構(gòu)的體制阻礙因素。(五)發(fā)展困境：淪為政府工具。約束，地方政府掌握的財(cái)政資源和土地資源無法進(jìn)一步拓展的情況下，拓展金融資源就成為各級地方政府尤其是落后地區(qū)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的利器。“省聯(lián)社”管理體制建立后，省級政府利用農(nóng)村信用社的金融資源具有了完全的合法性和使用的便利性，可以通過控制人事來調(diào)動(dòng)農(nóng)村信用社的金融資源，貫徹發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的意圖。因此，“省聯(lián)社”的管理模式有可能使農(nóng)村信用社成為省級地方政府謀求地方利益的工具，省聯(lián)社體制或模式只是特定歷史條件的產(chǎn)物，或55 總417期三農(nóng)金融三農(nóng)金融是一種過渡性的制度安排。其下一步的改革幾乎是不則存在爭論。從理論界的各種研究和實(shí)踐界的改革設(shè)(一)股份制改造模式?；驹O(shè)想為省級政府以戰(zhàn)略投資者的身份參股省聯(lián)社，并成為其最大股東，省聯(lián)社再以控股股東或最大股東身份控股縣農(nóng)村信用聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行，縣農(nóng)村信用聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行實(shí)行投資股與資格股相結(jié)合的股份合作制。這種模式的特點(diǎn)是在市場化的基其優(yōu)點(diǎn)是，省政府從農(nóng)村信用社的行政控制中擺脫出企合一”的弊端，農(nóng)村信用社被改造為具有市場主體地位的地方性金融機(jī)構(gòu)，有利于從根本上完善農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)，建立“自主經(jīng)營、自我約束、但該模式存在以下幾個(gè)問題：省級農(nóng)村商業(yè)銀行要對所有的縣聯(lián)社(或農(nóng)村合作銀行)控股，龐大的資本金如何籌集；省級農(nóng)村商業(yè)銀行在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，對農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社進(jìn)行控股則難以實(shí)現(xiàn)；成立省級商業(yè)銀行，再對下級縣聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行控股，股權(quán)關(guān)系與現(xiàn)狀完全顛倒，由下而上變?yōu)樽陨系较拢母锍杀据^大；同時(shí)，農(nóng)村信用社很可能將農(nóng)村資金轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城市投資，從根本上背離“三農(nóng)”方向。(二)金融監(jiān)管模式。該模式的基本設(shè)想是中央政府將農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管權(quán)力下放到省級政府，中央政府不再承擔(dān)對農(nóng)村信用社的監(jiān)管職責(zé)，省政府也不再參與省聯(lián)社的日常管理。該模式的最大優(yōu)點(diǎn)是理順了省政府和省聯(lián)社之間的關(guān)系，農(nóng)村信用社也實(shí)現(xiàn)了“政企分開”。既有利于地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況對農(nóng)村信用社的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，并采取有效措施支持農(nóng)村信用社；更有利于防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)累積到危險(xiǎn)程度時(shí)再處理的狀況。農(nóng)村金融監(jiān)管模式雖然能在一定程度上解決責(zé)權(quán)對稱和政企合一的矛盾，但也存在以下制度問題：監(jiān)管的前提是有法可依，這就涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章的的修改、完善甚至制定；農(nóng)村商業(yè)銀行監(jiān)管面臨兩難困境，如果不納入監(jiān)管范圍，省級政府必將會對農(nóng)村信用社改革方向施加影響，即盡量不改制為如果納入，將面臨與地方銀監(jiān)部門的協(xié)調(diào)問題；最重要的是這種模式不能達(dá)到中央政府對此輪農(nóng)村金融改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，即不能整合我國長期分散的農(nóng)村合作(三)行業(yè)協(xié)會模式。管理工作，并將省聯(lián)社改造成為全省農(nóng)村信用社的具有社團(tuán)法人性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。這是一種松散型的發(fā)展模式，行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的基本功能主要是服務(wù)和協(xié)調(diào)，即向省政府及有關(guān)部門爭取依法收貸、稅費(fèi)減免、打擊逃廢債等方面的具體政策，維護(hù)全省農(nóng)村信用社的權(quán)益，并協(xié)調(diào)農(nóng)村信用社組建全省范圍內(nèi)的結(jié)算網(wǎng)絡(luò)和資金調(diào)劑市場。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于，行業(yè)協(xié)會是一個(gè)民間組織，有利于農(nóng)村信用社徹底擺脫行政干預(yù)和自主經(jīng)營。其缺點(diǎn)在于，對省政府而言，在承擔(dān)了全省農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的同時(shí)，失去了對農(nóng)村信(四)金融服務(wù)公司。以規(guī)則為約束的運(yùn)行機(jī)制，變管理性收費(fèi)為服務(wù)性收費(fèi)，將履職重點(diǎn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換，強(qiáng)化服務(wù)功能，逐步改造為主要向社員提供服務(wù)的金融企業(yè)。該模式的基本業(yè)務(wù)與行業(yè)管理模式中的一些服務(wù)性業(yè)務(wù)相類似，但兩者的根本區(qū)別在于：行業(yè)協(xié)會是一個(gè)社團(tuán)法人，金融服務(wù)公司是一個(gè)企業(yè)法人；行業(yè)協(xié)會對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)有一定的行業(yè)管理權(quán)，而金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社只是企業(yè)與企業(yè)間的關(guān)系，并且是一種戰(zhàn)略同盟的關(guān)系。金融服務(wù)公司模式可以使省聯(lián)社擺脫經(jīng)營者和監(jiān)管者的雙重身份，也可以避免農(nóng)村相應(yīng)的手段建設(shè)也無法開展。尤其是當(dāng)法