公共管理基礎(chǔ)知識(shí)輔導(dǎo)

公共管理根底知識(shí)輔導(dǎo)主講人：董曉宇博士

北京行政學(xué)院公共管理教研部副教授主要內(nèi)容公共管理的由來(lái)及其特征政府職能及其轉(zhuǎn)變政府體制及其改革政府行為及其標(biāo)準(zhǔn)公共管理的根本過程一、公共管理的由來(lái)及其特征〔一〕公共管理的由來(lái)

1、20世紀(jì)70年代末公共管理興起的背景

信息化、全球化、民主化的開展企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制與市場(chǎng)活力的示范效應(yīng)公民自治與公民社會(huì)〔NG0/NPO〕的崛起政府治理的三大危機(jī)：經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政危機(jī)、組織管理上效能危機(jī)與政治上的信任危機(jī)

實(shí)踐中對(duì)政府變革的需求：更少的稅收、更多的效勞更少的官僚、更好的治理更低的本錢、更高的績(jī)效更少的管制、更多的效勞更少的支配、更多的自主

政府改革的回應(yīng)：探索治理新模式：民主化、市場(chǎng)化、社會(huì)化、信息化、績(jī)效化政府內(nèi)部的再造：實(shí)現(xiàn)內(nèi)部取向轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略、顧客、結(jié)果取向

善政向善治轉(zhuǎn)變：?jiǎn)为?dú)打保齡到合作治理角色與行為調(diào)整：更好地滿足外部需求，以增加適應(yīng)性。

世界各國(guó)政府都在政府與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織管理機(jī)制等四個(gè)層面的一系列持續(xù)性的改革措施。尤其是政府內(nèi)部組織原那么的企業(yè)化和外部功能輸出的社會(huì)化、市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)化，推動(dòng)了傳統(tǒng)公共行政模式向公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

西方興旺國(guó)家政府改革的類型

——幅度的角度激進(jìn)型：英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞等漸進(jìn)型：德國(guó)、日本、法國(guó)微調(diào)型：西班牙、葡萄牙、意大利、希臘等

——內(nèi)容的視角

市場(chǎng)模式

參與模式

解除規(guī)制模式

靈活模式

〔二〕公共管理對(duì)傳統(tǒng)政府模式的開展

1、學(xué)科開展公共管理學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的繼承與開展:

1〕研究范圍的擴(kuò)展;2〕研究視角的轉(zhuǎn)換；3〕研究方法的更新；4〕研究的政府功能與角色變化。

2、實(shí)踐的開展：同公共行政的繼承與開展關(guān)系傳統(tǒng)公共行政模式，產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運(yùn)動(dòng)。政務(wù)官與事務(wù)官加以區(qū)分的文官制度是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志。

傳統(tǒng)公共行政模式具體五個(gè)突出特征：

——公務(wù)員保持政治中立，即價(jià)值中立和非政治化；

——政府部門內(nèi)部實(shí)行層級(jí)制和規(guī)章制度式的管理；

——公務(wù)員終身職業(yè)和“社會(huì)契約〞式的職業(yè)保障；

——制度化的公務(wù)員制度，并把公務(wù)員作為一個(gè)法人團(tuán)體管理；

——提供標(biāo)準(zhǔn)化、無(wú)偏私的管理與效勞。公共管理對(duì)公共行政的新開展：〔1〕政府行政進(jìn)一步民主化：直接、群眾、參與的民主

不僅政治系統(tǒng)要求民主，行政系統(tǒng)也要求民主；

政府不僅要對(duì)政治和法律負(fù)責(zé)，還要對(duì)社會(huì)公民直接負(fù)責(zé)，表達(dá)的是一種間接民主制和直接民主制的結(jié)合。公共參與成為當(dāng)今政府的第一原那么。

有三個(gè)原因：代議制民主的局限；行政國(guó)家的擴(kuò)張；行政的合法性來(lái)自社會(huì)參與根底上的認(rèn)同，而不僅僅是法律。

〔2〕公共管理社會(huì)化：社會(huì)的自我管理〔自治理〕功能或利益性自治

非功利性的民間公益組織或行動(dòng)

社區(qū)自治

〔3〕公共效勞的市場(chǎng)化

1〕公共效勞市場(chǎng)化的涵義：一是破除政府對(duì)公共效勞的壟斷，“以私補(bǔ)公〞；

二將政府的決策和執(zhí)行分開,即政府“掌舵〞(通過決策實(shí)現(xiàn)公共效勞的供給),而“劃槳〞(執(zhí)行，即具體的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理〕領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。將政府權(quán)威與市場(chǎng)交換的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行“雜交〞,從而既滿足公平要求，又能提高效能。

通過公共管理社會(huì)化和公共效勞市場(chǎng)化，政府職能的范圍和實(shí)

現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化?！?〕在政府與公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：提高效勞質(zhì)量公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)：

公對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)：私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)：思考：不在于公或私，而在于競(jìng)爭(zhēng)和選擇；當(dāng)前公共效勞的壟斷與質(zhì)次價(jià)高。

1、公共管理的涵義

所謂公共管理，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內(nèi)的多元社會(huì)力量采取多種機(jī)制與形式，共同解決社會(huì)公共問題，處理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，滿足社會(huì)公共需求，不斷實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的過程。

〔二〕公共管理的涵義與特征

〔2〕公共事務(wù)治理主體的多元性公共管理主體是指以政府為核心、非政府的公共部門〔非政府組織和非營(yíng)利組織〕為重要補(bǔ)充、在私人部門和公民積極參與下的公共事務(wù)治理主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)體系?！廊皇墙鉀Q公共問題的核心主體——非政府組織、非營(yíng)利組織是補(bǔ)充力量——公共問題的解決更多是合作治理的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)——關(guān)注私人部門角色的變化〔不是主體但離不開其參與〕

此外，公共管理人員范圍的擴(kuò)大。

二、政府職能及其轉(zhuǎn)變〔一〕關(guān)于政府職能理論分析的一般模式

1、守夜型政府——小政府職能模式。這是自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義時(shí)期主導(dǎo)的政府職能理論。

2、干預(yù)型政府——大政府職能模式。這是20世紀(jì)絕大局部時(shí)間主導(dǎo)的政府職能理論。西方國(guó)家的福利經(jīng)濟(jì)和凱恩斯政府干預(yù)體制，以及社會(huì)主義國(guó)家的徹底的公有制經(jīng)濟(jì)和方案體制。

3、政府與市場(chǎng)關(guān)系的重新定位——有效政府論。強(qiáng)調(diào)如何把政府、市場(chǎng)社會(huì)組織等各種配置資源手段有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，以取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互配合。

根據(jù)私域自主原那么，政府就在公共領(lǐng)域中活動(dòng)市場(chǎng)〔企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)〕社會(huì)〔公民自治〕A：公共管制：維持市場(chǎng)秩序、公共秩序和執(zhí)政秩序B：公共效勞：提供市場(chǎng)和公民無(wú)力或不愿提供的公共產(chǎn)品公共領(lǐng)域〔代議制政府〕

〔三〕中國(guó)當(dāng)代政府的職能轉(zhuǎn)變

1、中國(guó)傳統(tǒng)政府職能的根本特點(diǎn)及其缺陷

——大政府的職能定位。政企不分、政事不分、政社不分所導(dǎo)致的政府職能“越位〞、“錯(cuò)位〞的問題嚴(yán)重；同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)履行的公共效勞和公共監(jiān)管功能又嚴(yán)重缺乏，存在“缺位〞和“不到位〞問題。

——政府功能的控制取向?？刂剖钦毮軐?shí)現(xiàn)的主要方式。

——政府職能分化過細(xì)。部門林立、相互扯皮，以及公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化，并導(dǎo)致“強(qiáng)部門、弱政府〞。

——政府機(jī)構(gòu)膨脹嚴(yán)重。

——公共管理的本錢高、效率低。

(4)政府職能方式的轉(zhuǎn)變：全方位的變革——從直接、微觀管理向間接、宏觀管理轉(zhuǎn)變

——從部門管理到行業(yè)管理的轉(zhuǎn)變

——從個(gè)別管理向一般管理的轉(zhuǎn)變

——從單一行政手段向綜合運(yùn)用各種手段轉(zhuǎn)變，革新治理工具

——由“黑箱操作〞向“公開透明〞轉(zhuǎn)變〔公開的原那么與形式〕。

〔2〕繼續(xù)推進(jìn)政事分開——改革的切入點(diǎn)是合理劃分政事職責(zé)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的非行政化和自組織化。同時(shí)，提倡多種力量舉辦事業(yè)單位，最終實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的社會(huì)化——現(xiàn)實(shí)中的事業(yè)單位改革措施，是采取分類改革和分類管理：對(duì)于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)歸行政機(jī)關(guān)，實(shí)行行政編制，防止其利用“事業(yè)單位〞的名義，用行政權(quán)力謀取不正當(dāng)利益；對(duì)于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、具備市場(chǎng)化條件的營(yíng)利性事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)主管、自由競(jìng)爭(zhēng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)或社會(huì)中介組織，防止解決這類事業(yè)單位官辦化、業(yè)務(wù)開展指定化所滋生的權(quán)錢交易；對(duì)于保存的事業(yè)單位，可以分為行政支持性、純公益性、準(zhǔn)公益性三類，政府對(duì)它們實(shí)行不同的機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)、人事和社會(huì)保障管理方法，同時(shí)建立相應(yīng)的事業(yè)法人登記制度和依法監(jiān)管制度?！?〕繼續(xù)推進(jìn)政社分開——盡快制定行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的管理方法，明確行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的地位、功能、效勞的提供方式，以及它們與政府的關(guān)系、政府對(duì)其監(jiān)管的方式；——積極推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)化，解除行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的行政隸屬關(guān)系，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的無(wú)行政主管化、組織宗旨的非營(yíng)利化、組織運(yùn)作的自主化；——推進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化和分類管理，逐步實(shí)現(xiàn)各種官辦的中介機(jī)構(gòu)與主辦或主管政府部門的脫鉤，實(shí)現(xiàn)其組織的行政主管化、社會(huì)效勞的有償化、運(yùn)作的自主化；——推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)開展的自治化開展，確保社區(qū)依法行使自治權(quán)。三、政府體制及其改革

2、政府組織機(jī)構(gòu)及其結(jié)構(gòu)體系：機(jī)構(gòu)是體制的載體

——橫向的部門化——縱向的層級(jí)化——縱橫結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模

3、行政領(lǐng)導(dǎo)方式

它決定行政領(lǐng)導(dǎo)〔領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)〕的構(gòu)成以及行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、決定權(quán)力、指揮權(quán)力的程序與方式。

4、行政運(yùn)行機(jī)制——決策機(jī)制；——執(zhí)行機(jī)制；——協(xié)調(diào)機(jī)制；——監(jiān)控機(jī)制；——反響機(jī)制；——?jiǎng)恿C(jī)制。5、行政規(guī)章制度即關(guān)于行政權(quán)責(zé)體系、機(jī)構(gòu)體系、領(lǐng)導(dǎo)方式、運(yùn)行機(jī)制的法律標(biāo)準(zhǔn)，是政府體制的“框定〞系統(tǒng)，表達(dá)著政府行為的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化。

〔三〕當(dāng)前政府體制改革的方向

改革的根本方向是建立公共行政體制。它是能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開展需要，適應(yīng)社會(huì)主義民主與法制需求，適應(yīng)全球化與信息化開展趨勢(shì)，表達(dá)為人民效勞、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的效勞型政府體制。

這里重點(diǎn)闡述：——政府縱向的權(quán)責(zé)分工——政府橫向的權(quán)責(zé)分工——政府層級(jí)的減少——具體領(lǐng)域的行政體制改革

1.實(shí)現(xiàn)縱向政府權(quán)力合理劃分：府際關(guān)系的優(yōu)化

〔1〕三級(jí)治理體系：自治優(yōu)先、平衡統(tǒng)籌、權(quán)限法定〔2〕決策與執(zhí)行別離：民主決策、嚴(yán)格執(zhí)行〔3〕上級(jí)對(duì)下級(jí)管理：指導(dǎo)、咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督〔4〕責(zé)權(quán)利相一致：分稅制、分權(quán)制、轉(zhuǎn)移支付〔5〕破除機(jī)構(gòu)上下對(duì)口：對(duì)本級(jí)人大和法律負(fù)責(zé)〔6〕完善協(xié)調(diào)機(jī)制：利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)商共治

3.調(diào)整行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府管理

在全國(guó)，逐漸實(shí)現(xiàn)中央政府——省級(jí)政府——縣級(jí)政府/城市政府的三級(jí)管理。在大中城市，探索兩級(jí)政府管理模式。在小城市，實(shí)行一級(jí)政府的直接管理。逐步完善社會(huì)自治制度和自治體系，通過社區(qū)資源的整合和社會(huì)自治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理和自我效勞。

4.推進(jìn)具體領(lǐng)域的行政體制改革(1)深化行政審批體制改革,減少和標(biāo)準(zhǔn)行政審批明確必要的審批范圍：從維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)平安、合理開發(fā)使用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷和過度競(jìng)爭(zhēng)等方面進(jìn)行審核，即審核其“外部性〞。發(fā)揮社會(huì)自我規(guī)制的作用：但凡能通過社會(huì)途徑審批事項(xiàng)應(yīng)交給社會(huì)中介組織、行業(yè)組織和社會(huì)自治組織，政府只是根據(jù)情況進(jìn)行登記、備案或注冊(cè)。改革審批方式：主要是理順縱向和橫向的審批權(quán)責(zé)關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)審批行為：對(duì)必批的事項(xiàng)，明確其審批的法律依據(jù)、審批方式、審批內(nèi)容、審批時(shí)限、審批監(jiān)督，要保持審批的公開性與標(biāo)準(zhǔn)性；同時(shí)簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和程序。如“一家受理、轉(zhuǎn)告相關(guān)、聯(lián)動(dòng)審批、限時(shí)完成、責(zé)任追究〞的要求，實(shí)行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一回復(fù)、統(tǒng)一發(fā)證，防止交叉審批。

(2)深化改稅財(cái)政體制，完善公共財(cái)政體制

逐漸向三級(jí)財(cái)稅體制過度建立國(guó)民待遇的稅收體系逐漸減少和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)行為推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理民主化優(yōu)化財(cái)政支出范圍與結(jié)構(gòu)以部門預(yù)算推行綜合預(yù)算確定財(cái)政開支標(biāo)準(zhǔn)與程序推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收支的制度大力推進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)化大力創(chuàng)新財(cái)政支出的方式強(qiáng)化財(cái)政開支審計(jì)與監(jiān)控

〔二〕標(biāo)準(zhǔn)政府行為的思路

目的——通過轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新政府制度來(lái)標(biāo)準(zhǔn)政府行為，提高行政效能，增強(qiáng)政府能力。

根本途徑：

——轉(zhuǎn)變觀念是前提牢固樹立人民主人觀、群眾“上帝〞觀、權(quán)力效勞觀樹立以人為本協(xié)調(diào)開展觀樹立以民為本政績(jī)觀〔全面、實(shí)踐、群眾觀點(diǎn)看待政績(jī)〕樹立現(xiàn)代政府理念〔有限、民主、法治、責(zé)任、高效〕——轉(zhuǎn)變職能是根底轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)質(zhì)，就是要是限制政府活動(dòng)的范圍，從源頭上控制政府權(quán)力的擴(kuò)張與濫用?！婪ㄐ姓且罁?jù)——科學(xué)管理是保障

如下標(biāo)準(zhǔn)政府行為的14種運(yùn)行機(jī)制

完善運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作的民主化與科學(xué)化〔1〕民主、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的決策機(jī)制〔2〕社會(huì)參與和監(jiān)督政務(wù)公開機(jī)制〔3〕公共意志和利益暢通表達(dá)機(jī)制〔4〕公眾意見有效收集和處理機(jī)制〔5〕有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制〔6〕政府權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制〔7〕便民標(biāo)準(zhǔn)人性化工作流程機(jī)制〔8〕結(jié)果和顧客導(dǎo)向績(jī)效評(píng)估機(jī)制〔9〕政府績(jī)效有效控制與使用機(jī)制