財政分析手冊

財政是國家治理的基礎和重要支柱，讀懂財政數(shù)據(jù)對理解我國宏觀經(jīng)濟政策取向

和經(jīng)濟運行節(jié)奏都具有重要意義。作為財政與貨幣政策分析手冊系列第一篇，我

們首先對財政收支的相關概念進行簡要介紹，重點闡述財政“四本賬”及其之間

的相互關席；然后以財政數(shù)據(jù)為基礎，分析財政收支季節(jié)性、財政赤字、財政“余

糧”、財政存款等問題，并給出財政收支預測框架，供投資者參考。

1.財政收支概述

國家財政收支狀況通過國家預算來反映：國家預算的編制是對財政收支的計劃安

排，預算的執(zhí)行是財政收支的籌措和使用過程，預算的年終決算則是國家預算執(zhí)

行的總結。我國實行歷年制預算年度，即從每年1月1日起至同年的12月？1日

止，作為預算收支起訖的有效期限。世界上還有些國家實行跨年制預算年度，如

美國的預算年度是從每年10月1日開始，到次年的9月30日。理解我國財政收

支概況可以從財政核算體系、財政收支管理體制、國庫集中收付制度和國庫現(xiàn)金

管理四個方面來進行。

1財政核算體系："四本賬"

目前國際上通行的政府財政統(tǒng)計核算體系（GFS）是國際貨幣基金組織（IMF）

編寫的《2014年政府財政統(tǒng)計手冊》（GFSM2014）,這是自1974年IMF《政府財

政統(tǒng)計手卅：草稿》之后的第三版，為廣義政府部門、公共部門及其子部門編制

具有國際可比性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

相較而言，我國的財政核算體系較為簡單。2014年頒布的新《預算法》規(guī)定，國

家預算實行復式預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算

和社會保險基金預算，也即我們通常所說的“四本賬”。

一般公共預算是對以稅收為主體的收支?安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社

會發(fā)展'維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。一般公扶預

算在四本預算中的規(guī)模是最大的，2020年收入為18.29萬億元，占四本賬總收入

的51.8%。

政府性基金是依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收'收取或

者以其他方式籌集的資金,專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展。政府性基金是第二大規(guī)

模的賬本,2020年收入為9.35萬億元,占四本賬總收入的26.5%。

國有資本經(jīng)營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。國有資本經(jīng)營預

算規(guī)模相對較小，2020年收入僅為4777.82億元。

社會保險基金預算是對社會保險繳款'一般公共預算安排和通過其他方式籌集的

資金?專項用于社會保險的收支預算。202。年收入為7.21萬億元。

圖1:2020年四本賬收入占比

■全國一般公共預算收人?全國政府性基金收人

?全國國有資本經(jīng)營收入?社會保險基金收入

資料來源：Wind,<,

四本賬之間存在以一般公共預算賬戶為樞紐的橫向勾稽關系?！额A算法》規(guī)定，

四種預算應當保持完整、獨立；政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險

基金預算應當與一般公共預算相銜接。一般來說，政府性基金預算'國有資本經(jīng)

營預算盈余可以調入補充一般公共預算,而一般公共預算也可以補充社會保險基

金，社保基金原則上只接受調入而不允許調出。

圖2:四本賬之間存在以一般公共預算賬戶為樞紐的橫向勾稽關系

第一，政府性基金調入一般公共預算的依據(jù)來自于《國務院關于印發(fā)推進財政資

金統(tǒng)籌使用方案的通知》：“加大政府性基金預算調入一般公共預算的力度。暫時

保留在政府性基金預算管理的資金，與一般公共預算投向類似的，應調入一般公

共預算統(tǒng)等使用，或制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式J

第二，國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算的依據(jù)來自于《預算法》：“國有資本

經(jīng)營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預

算?！?/p>

第三，國有資本經(jīng)營預算調入社會保險基金預算的依據(jù)來自于《劃轉部分國有資

本充實社?；饘嵤┓桨浮罚骸皠澽D部分國有資本充實社?；餔

第四，一般公共預算調入社會保險金預算的依據(jù)來自于《預算法》：“社會保險基

金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金。”

2財政收支管理體制：剖析央地關系

財政收支管理體制（簡稱預算管理體制）是處理中央財政和地方財政以及地方財

政各級之間的財政收支關系的基本制度。目前我國實行的是分級分稅預算管理體

制。理解我國財政收支管理體制對剖析我國央地關系問題K有重要意義。

理解中央和地方收入和支出劃分是分析央地關系的基礎。從收入角度來看，關稅、

車柄購置稅、進口增值稅和消費稅等稅種屬于中央固定收入，城鎮(zhèn)土地使用稅、

耕地占用稅、土地增值稅等為地方固定收入，其余均為中央地方共享收入；從支

出角度來看，地方文化、教育、衛(wèi)生等支出是地方財政的主要負擔項目。

表1:中央地方收入和支出責任劃分

中央關稅,車輛購過稅.進口環(huán)節(jié)洵關代征的煙假稅、消費稅

地方城鎮(zhèn)土地使用桎，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，車州稅，契稅，煙葉稅

增值稅（中央50?地方5%）,企業(yè)所得稅（中央卿地/制0.中央鐵路總總

收入、各銀行總行、海洋石油企業(yè)全郃歸中央），個人所得稅（中央6保地方翻，

央地共享儲蓄存款利息所得的個人所得稅除外），資源稅（海洋石油企業(yè)歸中央，其他

歸地方），城市維護建設稅（中央鐵路總公司、各銀行總行、各保險總公司歸

中央，其他歸地方〉，印花稅（證券交易印花稅歸中央,其他歸地方）

國防、武警經(jīng)費，國家安全支出,外交和援外支出，中央國家機關行政管理

費，中央統(tǒng)管的基本建設投資，中央直屬企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品忒制費，資

中央本金支出，資本勘探費.中央安排的農(nóng)業(yè)支出,中央負擔的國內外債務的還本

支出付息支出，中央本級承擔的公檢法支出以及文化、教育、衛(wèi)生、科學等各項事

業(yè)費支出

地方行政管理費，公檢法經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌安措的基本建設投貿(mào)，

地方地方企業(yè)的改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，農(nóng)業(yè)支出，城市維護和建設經(jīng)費，地方文

化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費以及其他支出

資料來源：財政部,

自1994年分稅制改革以來，我國分級分稅財政管理體制一直存在的最大問題是央

地之間事權和財權的不匹配，中央財權大事權小，地方則相反，因此需要通過中

央大規(guī)模轉移支付來彌補地方支出缺口。目前我國政府間轉移支付主要包括一般

性轉移支付和專項轉移支付。前者主要解決基本公共服務均等化問題；后者主要

解決外部性、中央和地方共同支出責任以及實現(xiàn)中央特定目標等問題。中央對地

方的轉移支付主要體現(xiàn)在前兩本賬，即一般公共預算和政府性基金預算。一般公

共預算中中央對地方稅收返還和轉移支付預決算表分為一般性轉移支付、專項轉

移支付和稅收返還三部分，其中專項轉移支付科目與一般公共預算支出科目設置

相同。但從2016年起，中央對地方稅,收返還和轉移支付不再列示類級科目，直接

列示款級科目。

表2:中央對地方稅收返還與轉移支付科目

一般性轉移支付專項轉移支付稅收飽任

均衡性科移支村監(jiān)世和強制的腐或訴補助資金增值稅返還

火點生態(tài)功能區(qū)轉移支付支持學前教育發(fā)展資金消彷稅返還

產(chǎn)糧大縣獎慟賢金農(nóng)村義務教育薄弱學校改造補助資金所褥稅基數(shù)返還

縣級楚木財力保障機制獎補資金改善普通高中學校辦學條件補助資金成品油稅費改革稅收返還

資源枯弱城市轉移支付中小學及幼兒區(qū)教師國家級站訓計劃資金地方上解

城鄉(xiāng)義務教育補助經(jīng)費現(xiàn)代職業(yè)教育質量提升計劃垃項資金

農(nóng)村綜合改革轉移支付特殊教育補助經(jīng)費

生豬（牛羊）調出大縣獎勵資金學生資助補助經(jīng)費

固定數(shù)額補助支持地方高校改革發(fā)展資金

老少邊中地區(qū)轉移支付中央財政引導地方科技發(fā)展資金

成品油稅費改&轉移支付中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金

體制結尊補助國家文物保護專項資僉

隔層公檢法司的移支付非物質文化遺產(chǎn)保護￡項資金

成本養(yǎng)老金特移支付文化產(chǎn)業(yè)龍展專頊密企

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉移支付困難群眾救助補助資金

就業(yè)補助資金

優(yōu)撫對象補助經(jīng)費

中央白然災害生活補助資金

退役安置補助羥費

殘疾人事業(yè)發(fā)展補助資金

陜療服務能力提升補助資金

公共衛(wèi)生服務補助資金

基本藥物制度補助資金

計劃生H轉移支付資金

優(yōu)撫對象灰療保障的鉗

醫(yī)療救助補助資金

可再生能源發(fā)展專項資金

大氣污染防治資金

水污染防治資金

節(jié)能成排補助資金

城市曾剛與藻疥金

土堰污染防治專項資金

農(nóng)村環(huán)境將治資金

林業(yè)生態(tài)保護快狂資金

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災及特大防汛抗吊補助資金

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金

林業(yè)改革發(fā)展資金

水利發(fā)展資金

普惠金融發(fā)展專項資金

農(nóng)業(yè)保險保哉補貼

目標價格補貼

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助資金

農(nóng)村上地承包經(jīng)言權確權置記頒證補助資金

農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護訃助資金

動物防疫等補助經(jīng)的

大中型水庫杵民后期扶持資金

城市公交車成品油補貼

車輛次附移收入柞助他方

政府還貸二級公路收稍收費后補助資金

油業(yè)發(fā)展與網(wǎng)的報廢拆解更新補助資金

工業(yè)轉型升級資金

安全生產(chǎn)預防及應急專項資金

中小企業(yè)發(fā)展專項資金

電信普遍服務補助資金

服務業(yè)發(fā)展資金

外抬貿(mào)發(fā)展資金

海島及海域保護資金

理點生態(tài)保護化復治理專項資金

特大型地質突苫防治經(jīng)費

土地摳治工作專項資金

農(nóng)村危房改造補助資金

中央財政城譏保障性安居1：程專項資金

近要物資銘備貼息資金

糧食風險基金

銃借紹環(huán)外國矽府貸款和國尿全腫組依優(yōu)軟頊H

基建支出

其他支出

資料來源：財政部,

中央和地方一般公共預算和政府性基金預算收支存在如下勾稽關系:

圖3:中央與地方一般公共預算和政府性基金預算的勾稽關系

曰央一N公共匕行工出全七一線公共少0，1女王出口中央對此方正口返3H旺杉支代工上

私方一用公共,方一s公共斗［?本履收入日中央對匕方桓狀返泊過；%超支仔或入

中央政府性基金工工中央政府忤基金本級支出口中央政行性基金對地方北移支付支出

地方私府性基嬴地方政府性基金本級收入日中央政府性基金對地方也移支付收入

資料來源:

正是由于中央和地方財權與事權的嚴重不匹配，中央對地方稅收返還和轉移支付

支出占中央一般公共財政支出的比重始終較高，從2003年的52%上升到2012年

的71%,陵后幾年有所下降。但由于2020年新冠肺炎疫情的沖擊，中央再次加大

了對地方的轉移支付力度，2020年比例重回70%以上，2021年預算草案中也保持

了轉移支付強度。

相比之下，中央政府性基金對地方轉移支付月比則較小，且每年波動較大，從2(X)9

年到2019年基本在25%到35%之間，比較特殊的是2020年，財政部發(fā)行1萬億

特別國債，納入中央政府性基金，其中3000億調入一般公共預算并轉移支付給地

方，其余7000億直接由中央政府性基金轉移支付給地方，因此，2020年中央政

府性基金對她方轉移支付支出占比達到74%。

圖4:2020年中央對地方稅收返還和轉移支付占比重回圖5：2020年由于抗疫特別國債發(fā)行使中央政府性基金對

70%以上地方轉移支付占比大幅提升

資料來源：Wind,

2020年新冠肺炎疫情沖擊下，地方尤其是基層財政壓力驟增。為?；鶎迂斦?/p>

運轉，提高轉移支付資金的使用效率，中央政府實施了財政資金直達基層的特殊

轉移支付制度，將2萬億轉移支付資金直達基層。2021年又將財政資金直達機制

常態(tài)化，報新增2.8萬億直達資金。

根據(jù)2020年財政預算草案和國務院新聞辦例行政策吹風會上財政部許宏才副部

長的介紹，2020年2萬億的財政直達資金由四部分構成，分別是在一般公共預算

中新設的將殊轉移支付6050億元，其中3000億元是由計入政府性基金的抗度特

別國債收入調入；政府性基金里剩余7000億抗疫特別國債收入；6450億正常轉

移支付按照特殊轉移支付方式下達；以及500億地方政府一般債按照特殊轉移支

付方式下達。

圖6：2020年2萬億財政直達基層資金構成拆解

資料來源：財政部,

3國庫集中收付制度：財政資金是如何運轉的？

國庫集中收付制度是我國國庫制度改革的最終目標。目前由于國庫收入制度改革

的條件尚不成熟，目前基本完成的是國庫集中支付制度。過去的國庫支付制度是

一種分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付

到各部門和各單位在商業(yè)銀行開設的賬戶，由各部門和各單位分散支付使用，這

種支付制度缺乏嚴格的預算約束和預算監(jiān)督機制，且財政資金周轉過程中的范淀

資金莪為分散，不利于提高資金的使用效益。2001年2月，國務院批準《財政國

庫管理制度改革方案》，國庫集中收付制度改革正式展開。根據(jù)財政部統(tǒng)計，截

至2019年底，國庫集中支付制度已覆蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級70余萬個預

算單位，約占全部預算單位的99%。

國庫集中支付的要點是：第一，財政部門在國庫或國庫指定的代理銀行開設統(tǒng)一

的賬戶，各單位在統(tǒng)一賬戶下設立分類賬戶，實行集中管理，預算資金不再撥付

給各單位分設賬戶保存；第二，各單位根據(jù)自身履行職能的需要，可以在經(jīng)批準

的預算項目和額度內自行決定所要購買的商品和勞務，但要由財政部門直接向供

貨商支付貨款，不再分散支付；第三，除某些特殊用途外，購買商品和勞務為資

金都要通過國庫直接撥付給商品和勞務供貨商。

在國庫集中支付制度下，財政支出實行“先支付后清算”的模式，即先由代理很

行將資金劃撥給商品和勞務提供方，然后在當日與國庫進行清算。央行有時會因

為“臨近月末財政支出大幅增加”而回籠流動性，正是為與商業(yè)銀行進行清算做

準備。

圖7:國庫集中收入制度示意圖

央行國庫賬戶

產(chǎn)紇局林1I納稅、交費、

晌其同補■I債務收入

商業(yè)銀行賬戶

支出

資料來源：財政部，

4國庫現(xiàn)金管理與國庫定存利率：財政與貨幣的交匯

1985年頒布的《國家金庫條例》和2014年通過的新《預算法》均明確“國庫業(yè)

務由中國人民銀行經(jīng)理”，財政部在央行設立單一國庫賬戶；但財政部也可以將

部分存放式央行的國庫活期存款通過招標的方式存到商業(yè)銀行，商業(yè)餛行以國債

或地方政府債券為質押獲得存款，目的是提高國庫閑置資金的收益率。

從央行的角度來看，經(jīng)理國庫的央行負責執(zhí)行整個招投標的過程，在業(yè)務分類上

屬于公開市場業(yè)務中的中央國庫現(xiàn)金管理業(yè)務，屬于貨幣政策的一部分，具有調

節(jié)市場流動性的功能。財政與貨幣在此交匯。

目前國庫現(xiàn)金定存的期限有1個月、2個月、3個月、6個月和9個月五種，截至

2021年6月，五種期限招標期數(shù)分別是12期、1期、64期、39期和9期。國庫

現(xiàn)金定存的利率即國庫定存利率。由于國庫定存利率是以面向商業(yè)銀行招投標的

方式確定的，因此市場化程度比較高，反映了商業(yè)銀行的存款壓力。

國庫定存利率與同期限的國債到期收益率、銀行同業(yè)存單到期收益率和SHIBOR

的走勢均比較一致，但不具備領先性，因此是觀察流動性的輔助指標。

圖8:國庫定存利率是觀察流動性的輔助指標

-----SHIB0R：3個月

------中信國借到期妝益率:3個月

國鼻現(xiàn)金管理:光/抒定期杼款：中標利率：3個A

數(shù)據(jù)來源：Wind,

2.詳解財政〃四本賬〃

2.1一般公共預算

一般公共預算是對以稅收為主體的收支?安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社

會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。一般公共預

算和政府性基金預算一起，于每月中旬公布月度數(shù)據(jù)，二者之中又以一般公共預

算披露的數(shù)據(jù)較為詳細，因此是分析財政政策的最重要的數(shù)據(jù)。一般公共預算通

常被稱為公共財政，通常所說的公共財政收入和公共財政支出即為一般公共預算

收入和一般公共預算支出。

2.1.1一股公共預算收入

一般公共預算收入主要分為稅收收入和非稅收入。2020年稅收收入占公共財政收

入的比重為84.4%,非稅收入僅占15.6%。

表3:一般公共預算收支科目

收入頊目支出項目

一、收收入一、一般公共服務支出

國內增值稅二、外交支出

國內消費稅三、國防支出

進口貨物增位稅、消期稅四、公共安全支出

進口貨物增值稅五、教育支出

進口消費品消費稅六、科學技術支出

出口貨物退增值稅、消費稅七、文化體育與傳媒支出

出口貨物退增值稅八、社會保障和就業(yè)支出

出口消費品退消費稅衛(wèi)生健康支出

企業(yè)所得稅十、節(jié)能環(huán)保支出

個人所得稅H、城鄉(xiāng)社區(qū)支出

資源稅十二、農(nóng)林水支出

城市維護建設稅十三、交通運輸支出

房產(chǎn)稅十四、資源勘探信息等支出

印花稅卜五、商業(yè)服務業(yè)等支出

其中：證券交易印花稅十六、金融支出

城鎮(zhèn)土地使用稅十七、援助其他地區(qū)支出

土地增值稅十八.國土海洋氣象等支出

車船稅十九、住房保障支出

船舶噸稅二十、糧油物資儲備支出

車輛購置稅廿一、其他支出

關稅廿二、債務付息支出

耕地占用稅廿三、債務發(fā)行責用支出

契稅廿四、預備費

煙葉稅

環(huán)境保護稅

其他稅收收入

二、非稅收入

專項收入

行政事業(yè)性收贄收入

罰沒收入

國有資本經(jīng)營收入

國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入

資料來源：財政部，

稅收有多種分類方式。按照課稅對象可以分為所得課稅（如企業(yè)所得稅、個人所

得機等）、商品課稅（如增值稅、消費稅、關稅,等）和財產(chǎn)課稅（如財產(chǎn)稅、遺

產(chǎn)稅、贈與稅等）；按照稅負是否可以轉嫁分為稅負不能轉嫁的間接稅（如增值

稅、消費稅、關稅等）和稅負可以轉嫁的直接稅（如企業(yè)所得稅、個人所得稅）

等。我國占比最大的是國內增值稅，2019年占比為395%,之后依次是企業(yè)所得

稅（23.6%）、國內消費稅（80%）和個人所得稅（66%）。我國是典型的以間接稅

為主體的稅制結構。僅就增值稅和消費稅兩大稅種來說，若加上進口貨物的消費

稅和增值桎，2019年兩大稅種占稅收收入的比重達到57.4%o

圖9：2020年稅收收入與非稅收入占一般公共預算收入圖10：2019年主荽稅種占稅收收入比重

比重

資料來源：Wind,

稅收是經(jīng)濟活動在政府部門核算中的反映，因此具有一定的“順周期性”，即經(jīng)

濟增長放緩時稅收收入往往也放緩，經(jīng)濟擴張時稅收收入往往也回升。特別是對

于稅收收入中一些主要稅種的分析，能夠從側面印證我們對工業(yè)生產(chǎn)和總需求的

判斷。例如，增值稅可以反映經(jīng)濟中生產(chǎn)活動的活躍程度；消費稅能反映經(jīng)濟中

消費活動的活躍程度；與進出口相關的稅種（關稅'進口貨物增值稅和消費稅、

出口貨物退增值稅和消費稅）能夠反映外貿(mào)活動的活躍程度；土地增值稅能夠反

映二手房交易市場的活躍程度；而印花稅、尤其是證券交易印花稅能夠反映資本

市場交易的活躍程度。

結合最近的案例，我們可以從分稅種同比增速來印證疫情后經(jīng)濟復蘇的結構分化

特征。從2020年底至2021年初的稅收收入來看，國內增值稅增長斜率高于國內

消費端，表明生產(chǎn)端焚蘇強于消費端，但生產(chǎn)端的復蘇已經(jīng)邊際放緩；與進出口

相關的稅種累計同比同步向上，印證外貿(mào)景氣度較高，但2月之后出口邊際放緩，

而進口繼續(xù)高增，部分與大宗商品漲價導致進口額較高有關；土地增值稅和印花

機、尤其是證券交易印花稅在去年基數(shù)不低的基礎上仍保持大幅增長，體現(xiàn)了實

體經(jīng)濟與金融資產(chǎn)持續(xù)分化的狀況。因此，從分稅種收入可以為我們判斷實體經(jīng)

濟冷熱提供佐證。

圖11：2020年底至今國內增值稅和消費稅增速斜率表明消圖12：2020年底至今進出口相關稅種增速斜率表明進口表

費復蘇慢于生產(chǎn)現(xiàn)強于出口

圖13:2020年底至今土地增值稅、印花稅高增反映實體經(jīng)濟與金融資產(chǎn)價

格分化

—印花稅：累計冏比

—印花稅:證卷文易印花稅：設計用比

資料來源:Wind,

非稅收入在我國財政收入中占比較小，且其分項僅公布年度數(shù)據(jù)，對財政月度分

析的意義不大。非稅收入近年來占一般公共預算收入比重變化較大，主要原因一

是通過稅費改革將部分政府性基金科目轉入一般公共預算（詳見政府性基金一

節(jié)）；二是增加了一些新的項目，如國有資本上繳利洞和經(jīng)營收入、國有資源（資

產(chǎn)）有償便用收入等。

2015年以來，我國不斷加大減稅降費力度，財政收入明顯承壓，在非稅收入中增

列國有資本利潤上繳和經(jīng)營收入成為財政“開源”的重要方式之一。2019年在稅

收收入增運顯著放緩的情況下，非稅收入同比增長20%以上，對一般公共預算收

入越到重要的支撐作用，正是由于國有資本上繳利潤和經(jīng)營收入大幅增加所致。

圖14:2019年非稅收入大幅增長是一般公共預算收入的圖15:2019年國有資本上繳利潤和經(jīng)營收入大幅增加是

重要支撐非稅收入高增的主要原因

—佗枚收入：累計同比—亦他收人：X計同比

資料來源：Wind,

2.1.2一般公共預算支出

一般公共預算支出的分類比較復雜。按支出的功能可以設置功能分類，按支出產(chǎn)

生效益的時間可以設置經(jīng)濟分類，按財政支出對經(jīng)濟活動的影響，可以設置購買

性支出和轉移性支出分類。

功能分類可以清楚的反映政府的各項功能活動，是我國多年以來的預算收支分類

方法。2007年政府收支分類科目改革后，我國按照支出功能按照類、款、項、目

四級科目。類級科目綜合反映政府的職能活動，如國防、外交、教育、科技、社

會保障、環(huán)境保護等。以教育科目為例，教育類級科目下設的款級科目反映政府

為完成教育活動所進行的某一方面工作，下設普通教育、職業(yè)教育、成人教育等；

教育下的項級科目反映為完成教育中的某一方面工作所發(fā)生的具體事項，如普通

教育支出款下設學前教育、小學教育、初中教育、高中教育、高等教育等。

按照新的政府收支分類還設置了經(jīng)濟分類體系。國際貨幣基金組織對支出的經(jīng)濟

分類方法是按照支出產(chǎn)生效益的時間分類，分為經(jīng)常性支出、咨本性支出和凈侍

款三類。經(jīng)常性支出是維持公共部門正常運轉或保障人們基本生活所必需的支出,

主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及社會保障支出，特點是它的消耗會使社會直接受

益或當期受益；資本性支出是用于購買或生產(chǎn)使用年限在一年以上的耐用品所需

的支出，其中既有用于建筑廠房、購買機械諛備、修建鐵路公路等的生產(chǎn)性支出，

也有用于修建辦公樓、購買辦公用品等的費生產(chǎn)性支出，特點是它的耗費將形成

供一年以上長期使用的固定資產(chǎn)。

購買性支出是指與商品和服務的市場交換相關聯(lián)的財政支出，直接表現(xiàn)為政府購

買商品和服務的活動，包括購買日常政務活動所需要的或用于國家投資的商品和

服務，它伍現(xiàn)的是政府的資源配置作用，對生產(chǎn)和就業(yè)將產(chǎn)生直接影響；轉移性

支出是資金無償?shù)?、單方面的轉移，其特點是財政付出了資金，卻無任何“所得”，

它體現(xiàn)的是政府的再分配作用，對收入分配產(chǎn)生直接影響。

分析財政數(shù)據(jù)最主要使用的還是功能分類。我們已在表3中列示了一般公共預算

支出按功能分類的類級科目。由于功能分類科目眾多，需要進行一些歸類以方便

分析,市場上比較常用的幾種歸類是公共服務類、民生類、基礎設施建設類，此

外通常將債務付息支出單獨分析以考察政府債務負擔水平。

表4：財政支出按照剛性程度分類

最具剛性中性最具彈性

一般公共服務外交城鄉(xiāng)社區(qū)事務

教育國的節(jié)能環(huán)保

社會保陌和就業(yè)科學技術商業(yè)服務業(yè)等事務

衛(wèi)生健康支出公共安全農(nóng)林水事務

國債還本付息支出文化體育與傳媒交通運輸

地方政府債券還本支出住房保障支出金融支出

援助其他地區(qū)支出其他支出

國土資源氣象等事務

住房保障支出

糧油物資儲備事務

資料來源：財政部,

公共服務類支出包括行政管埋支出和國防支出,具中行政管埋支出又包括一股公

共服務支出'公共安全支出和外交支出。同時它們又屬于經(jīng)常性支出和購買性支

出。2019車公共服務類支出占一般公共預算支出的19.7%。

民生類支出主要包括教育支出、衛(wèi)生健康支出以及社會保障和就業(yè)支出。廣義口

徑下將文化體育與傳媒支出和科學技術支出也歸類為民生類支出，但其剛性程度

不如前三類支出強。它們也同屬于經(jīng)常性支出和購買性支出。2019年民生類支出

占一般公關預算支出的33.9%o

基礎設施類支出主要包括城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出和交通運輸支出三類?廣義

口徑下也將節(jié)能環(huán)保支出歸為此類。它們又屬于投資性支出和購買性支出。2019

年基建類支出占一般公共預算支出的24.9%。

不同類別的財政支出的重要性是不同的。通常來說，民生類支出相較于基建類支

出的剛性更強，也就是說它們是財政支出發(fā)揮其功能的底線，即使在財政收入困

難時也很難壓降，或者說需要優(yōu)先保障這類支出.因此，基建類支出增速波動遠

大于民生類支出。在2020年民生類與基建類支出剛性差異表現(xiàn)得尤為明顯?？梢?/p>

看到，2020年民生類支出增速始終高于一短公共預算支出增速，而基建類支出增

速則遠低于一般公共預算支出。

圖16：民生類支出在一般公共預算支出中占比最高圖17：民生類支出剛性較大,基建類支出彈性較大

工他矣公共服務艮

-------我公共KM?史出：累計陽比----氏生臭蟲出：祟計冏比

?公共及務矣?氏魚臭?*&玲施議矣?“他更

3-----*在美支出：累計同比

資料來源：Wind,

一般公共預算支出中，預備費是一項特殊的科目。根據(jù)《預算法》，各級一股公

共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用

于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開

支。在決算時，預備費未使用資金作為結余資金轉入預算穩(wěn)定基金。例如，2020

年預算執(zhí)行報告顯示，中央預備費預算500億元，實際支出146.41億元，主要用

于洪澇災害災后恢復重建等方面，剩余353.59億元全部轉入中央預算穩(wěn)定調節(jié)基

金。

一般公共預算收不抵支的部分即列為財政赤字，其中中央政府財政赤字通過發(fā)行

國債來彌補，地方政府赤字通過發(fā)行地方政府一般債券來彌補。每年財政預決算

表中，國債和地方政府一般債收入不計入一般公共預算收入合計中，相應的債務

還本支出也不計入一般公共預算支出中，但國債和地方政府一般債付息支出、發(fā)

行費用支出計入一般公共預算支出。關于赤字問題，在后文會有更詳細的討論。

2.2政府性基金預算

政府性基金是依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或

者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展。政府性基金的原則是以

收定支、專款專用、結余結轉下年繼續(xù)使用?各項基金按規(guī)定用途安排?不得調

劑使用。政府性基金盈余是一般公共預算調入資金的重要來源。

2.2.1政府性基金預算收支科目

與一般公關預算類似，全國政府性基金預算收支科目也按照類、款、項、目的層

級進行設置。政府性基金預算收入類科目較為簡單，僅有非稅收入、債務收入和

轉移性收入三類，非稅收入下設政府性基金收入和專項債券對應項目專項收入兩

款；債務收入下設地方政府債務收入一款；轉移性收入下設政府性基金轉移收入、

上年結余收入、調入資金和債務轉貸收入4款。

由于政府性基金以收定支、?？顚Ｓ?，因此政府性基金的收入項目和支出項目基

本是一一對應的。但這些具體的收支科目大部分不披露月度數(shù)據(jù)，我們在只能從

年度決算表中看到。

表5:政府性基金預算收支科目

收入項目支出項目

一、農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入—、農(nóng)網(wǎng)還貸資金支出

二、鐵路建設基金收入二、鐵路建設基金支出

三、民航發(fā)展基金收入三、民航發(fā)展基金支出

四、海南省高等級公路車輛通行附加費收入匹、海南省高等級公路車輛通行附加費安井的支出

五、港口建設費收入五、港口建設贄安排的支出

六、旅游發(fā)展基金收入八、旅游發(fā)展基金支出

七、國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金收入七、國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金安排的支出

八、國有土地使用權出讓金收入八、國有土地使用權出讓金收入安排的支出

九、國有土地收益基金收入九、國有土地收益基金安排的支出

十、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入十、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金安排的支出

卜一、中央水庫移民扶持基金收入「一、中央水庫移民扶持基金支出

I?二、中央將別國債經(jīng)營基金財務收入「二、中央特別國債經(jīng)營基金財務支出

十三、彩票公益金收入十二、彩票公益金安排的支出

十四、城市基礎設施配套費收入十四、城市基創(chuàng)設施配套費安排的支出

十五、地方水庫移民扶持基金收入十五、地方水庫移民扶掙基金支出

十六、國家重大水利工程建設基金收入十六、國家重大水利工程建設基金安排的支出

十七、車輛通行費收入十七、車輛通行費安排的支出

十八、核電站乏燃料處理處置基金收入十八、核電站乏燃料處理處置基金支出

十九、可再生能源電價附加收入十九、可再生能源電價附加收入安排的支出

二十、船舶油污損害賠償基金收入二十、船舶油污損再嫡償基金支出

廿一、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金收入廿一、廢棄電罌電子產(chǎn)品處理基金支出

廿二、彩票發(fā)行和精售機構業(yè)務費收入廿二、彩票發(fā)行和銷售機構業(yè)務費安排的支出

it三、污水處理費收入廿三、污水處理費安排的支出

什四、其他政府性基金收入廿四、其他政府性基金支出

廿五、地方政府專項債券安排的支出

廿六、地方政府專項債券付息支出

廿七、地方政府專項債券發(fā)行費用支出

資料來源：財政部,

2.2.2土地出讓金收入與相關支出

政府性基金收入科目中，國有土地使用權出讓金收入占比一家獨大，2019年占政

府性基金收入的比重為83.6%,而其也是唯一披露月度數(shù)據(jù)的收入科目，對分析

房地產(chǎn)投資和基建投資的景氣程度具有重要的參考意義。

2016年財政部偵布制定的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》明確，土地出讓

金收入是指，政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，具體

包括：以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交為款

（不含代收代繳的稅費）；處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款；

轉讓房改房、經(jīng)濟適用住房按照規(guī)定應當補繳的土地價款；改變出讓國有土地使

用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款；其他和國有土地使

用權出讓或變更有關的收入。

近年來土地出讓金收入占政府性基金收入的比重呈現(xiàn)上升趨勢，且地方政府性基

金較中央政府性基金對土地出讓的依賴度更高。

圖18:近年來土地出讓金收入占政府性基金收入比重不斷提高，地方政

府性基金對土地財政的依賴更強

(%)

■土地出讓金收入占比：地方政府性基金

資料來源：Wind,

關于土地出讓金，有三點信息值得關注：

第一,土地出讓金的征收管理改革。土地出讓金是地方政府在一般公共預算外最

重要的收入部分，是政府實現(xiàn)招商引資、塞建投資的重要手段，因此地方政府與

地方融資平臺、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的利益通過土地綁定在一起，多年來一直存在對

土地出讓金的“截留、擠占、挪用”問題。2021年6月4日，財政部、自然資源

廳、稅務總局、人民銀行下發(fā)通知，將包括國有土地使用權出讓收入的四項政府

非稅收入劃轉稅務部門征收，并提出按照“先試點后推開”的原則，最終自2022

年1月1日起全面實施征管劃轉工作。此次征管劃轉是2018年7月印發(fā)的《國稅.

地稅征管體制改革方案》中提出的劃轉社會保險費和非稅收入征管職責的一部分,

主要目的是提高土地出讓金的征管效率，避免過去存在的土地出讓金收取過程中

的不規(guī)范、不透明的問題。

第二,土地出讓金的使用。土地出讓收入是政府進行基礎設施建設的重要資金來

源。由于土地出讓收入實行全額“收支兩條線”管理，包含了須依法支付的征她

拆遷等成本補償性費用，因此，土地出讓收入并不完全由政府支配，只有扣除成

本補償性費用后的土地出讓收益，才是政府可用的財力。根據(jù)這個特性，土地出

讓支出可區(qū)分為成本性支出和非成本性支出（即土地出讓收益安排的支出）兩大

部分。

根據(jù)財政部網(wǎng)站《2015年全國土地出讓收支情況》，2015年國有土地出讓相關支

出中，用于征地拆遷補償、補助被征地農(nóng)民、土地出讓前期開發(fā)等成本性支出

26844.59億元，占支出總額79.6%;用于城方建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等

非成本性支出6883.19億元，占支出總額204%。也就是說，土地出讓收入中僅有

約2成的資金能夠真正被政府用來進行基礎設施投資。

圖19：國有土地使用權出讓金收入安排的相關支出

?征地拆迂補侔和補助裱征地農(nóng)民1出

-眄期土地開發(fā)支出

■支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安豈費等其他支出

?城市速設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出

資料來源：Wind,

第三,土地出讓金與土地成交價款、土地購置費的關系。土地成交價款指進行土

地使用權交易活動的最終金額。在土地一級市場，是指土地最后的劃撥款、“招

拍掛”價格和出讓價；在土地二級市場是指土地轉讓、出租、抵押等最后確定的

合同價格。土地購置費指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過各種方式取得土地使用權而支付的

費用。土地購置費按當期實際發(fā)生額計入投資，若為分期付款的，則分期計入房

地產(chǎn)開發(fā)投資。簡單來說，地方政府國有土地使用權出讓收入是政府賣地所得的

收入，土地購置費是房地產(chǎn)開發(fā)商拿地所花費的支出，而土地成交價款則是合同

里寫明的交易金額。

2010年，原國土資源部發(fā)布《關于加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管有關問題的通知》，

明確規(guī)定，土地出讓成交后，必須在1。個工作日內簽訂出讓合同，合同簽訂后1

個月內必系繳納出讓價款50%的首付款，余款要按合同約定及時繳納，最遲付款

時間不超過一年。也就是說，土地出讓合同簽訂后，開放商當月要向政府支付至

少50%的價款，因此土地出讓金收入與土地成交價款的走勢基本一致；但由于土

地購置費是分期付款的，余款可在一年內付清，因此土地購置費的走勢取決于開

放商支付的現(xiàn)金流分布,一般來說滯后于土地出讓金收入和土地成交價款半年到

--------0

圖20:地方政府國有土地使用權出讓收入與土地成交價款走勢基本一致?

領先于土地購置費

二2左￡二二匚二匚二二巳巴巴巴史巴巴

—地方本或政瘠性三公收入：國有土地使用權出讓權人：累計同比

----本年土地成交價款：累計同比

----土地購置費：米計同比

資料來源：Wind,

2.23政府性基金預算與一般公共預算的橫向調配

2014年，財政部發(fā)布了《關于完善政府預算體系有關問題的通知》，明確2015年

1月1日起，加大政府性基金預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度。政府性基金預算

與一般公關預算的統(tǒng)籌主要表現(xiàn)在兩個方面。

第一,將政府性基金預算中用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉

等方面的項目收支轉列為一般公共預算。具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設

費、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設和教育資金、

轉讓政府治貸道路收費權收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金'船

舶港務費、長江口航道維護收入等11項基金。自2015年1月1日起，這11項基

金計入一般公共預算非稅收入的專項收入中，直接表現(xiàn)為專項收入從2014年的

3711億元大幅增加值2015年的6985億元，而政府性基金收入在當年則有所下降。

圖21：2015年政府性基金部分項目轉列一般公共預算使一般公共預算專

項收入規(guī)模大幅提高

（億元）（億元）

8,010.0?100,0000

7.010.0?90,000.0

80,000.0

6,010.0■

70,000.0

5,010.0?60,000.0

4.010.0?50,000.0

3,010.0■40,000.0

30,000.0

2.0100?

20,000.0

1,010.0?10,000.0

10.0?0.0

—全國公共財政收入：非稅收收入：專項收入