建筑控制區(qū)的管理探討2

PAGEPAGE4關(guān)于對(duì)高速公路建筑控制區(qū)管理的剖析及建議由于公路建筑控制區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“特殊區(qū)域”）的特殊性，法律法規(guī)依照交通運(yùn)輸、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門對(duì)特殊區(qū)域內(nèi)同一違法行為按各自職責(zé)、功能都賦予了相應(yīng)的管理權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力。一、劃定公路建筑控制區(qū)的責(zé)任主體及部門參與之間的法律關(guān)系《公路安全保護(hù)條例》第十一條表述為：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則以及公路發(fā)展的需要，組織交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門劃定公路建筑控制區(qū)的范圍?！奔暗谑l表述為：“新建、改建公路的建筑控制區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)自公路初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，由公路沿線縣級(jí)以上地方人民政府依照本條例劃定并公告。公路建筑控制區(qū)與鐵路線路安全保護(hù)區(qū)、航道保護(hù)范圍、河道管理范圍或者水工程管理和保護(hù)范圍重疊的，經(jīng)公路管理機(jī)構(gòu)和鐵路管理機(jī)構(gòu)、航道管理機(jī)構(gòu)、水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)商后劃定。”由此，我們得知，公路建筑控制區(qū)的劃定主體是縣級(jí)以上地方人民政府，即是責(zé)任主體。由其所屬交通運(yùn)輸、國(guó)土資源部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門參與執(zhí)行，如涉及鐵路、航道、水政、流域等職責(zé)交叉的區(qū)域主管部門也必須參與執(zhí)行。明確以上部門參與的目的首先考慮到公路建筑控制區(qū)管理與這些部門的職責(zé)密切相關(guān)；其次，公路建筑控制區(qū)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府劃定后，不僅管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，而且交通運(yùn)輸、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門也必須嚴(yán)格執(zhí)行。根據(jù)法律關(guān)系，交通主管部門、國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門等依法依參與了公路建筑控制區(qū)的劃定行政行為，也就隨之賦予了對(duì)劃定的特殊區(qū)域相應(yīng)管理義務(wù)。即：交通運(yùn)輸主管部門發(fā)現(xiàn)在公路建筑控制區(qū)內(nèi)違法修建建筑、構(gòu)筑物等行為時(shí)，必須制止或強(qiáng)制拆除等違法行為（監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)）；國(guó)土資源主管部門發(fā)現(xiàn)在轄區(qū)或特殊區(qū)域內(nèi)違法修建的建筑物和地面構(gòu)筑物時(shí)，可責(zé)令退還非法用地或限期拆除或不予頒發(fā)土地使用證明（管理權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)）；城鄉(xiāng)規(guī)劃部門可以責(zé)令停止建設(shè)或或限期改正或拆除或拒絕辦理相關(guān)權(quán)屬登記證明（管理權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)）。二、交通、國(guó)土、城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)轄區(qū)內(nèi)同一違法行為，法律賦予了共同管轄權(quán)利根據(jù)《公路法》第七十一條之規(guī)定：“公路監(jiān)督檢查人員依法在公路?建筑控制區(qū)?車輛停放場(chǎng)所?車輛所屬單位等進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí),任何單位和個(gè)人不得阻撓?……”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十六條之規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。……?！锻恋剡`法案件查處辦法》第六條之規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地違法案件，……”?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十三條之規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀或沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；城鄉(xiāng)規(guī)劃部門可以對(duì)特殊區(qū)域內(nèi)的建筑物、地面構(gòu)筑物等設(shè)施依法責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。四、目前高速公路建筑控制區(qū)的管理瓶頸1、高速交通行政執(zhí)法部門對(duì)修建建筑物和構(gòu)筑物等違法行為的發(fā)現(xiàn)和掌握比較難。由于高速公路執(zhí)法部門巡查和執(zhí)法的主要工作平臺(tái)在公路、公路用地范圍及涉路施工現(xiàn)場(chǎng)，面對(duì)違法行為發(fā)生的點(diǎn)多線長(zhǎng)，無(wú)法對(duì)控制區(qū)違法活動(dòng)及時(shí)有效實(shí)行有效監(jiān)視和控制，造成控制區(qū)違法行為發(fā)現(xiàn)和掌握極其困難。譬如：在控制區(qū)修建鐵塔或埋設(shè)管線等，由于距公路太遠(yuǎn)、被樹木或建筑物遮擋等，幾乎是很難發(fā)現(xiàn)。其次，農(nóng)民建房等問(wèn)題，我們發(fā)現(xiàn)后，需要行政相對(duì)人提供相關(guān)材料時(shí)，對(duì)方根本不配合，同時(shí)還理直氣壯地說(shuō)這是通過(guò)政府批準(zhǔn)了或是政府規(guī)劃之列等，你們沒(méi)有權(quán)利查我們……。作為交通執(zhí)法部門，對(duì)于當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃或相關(guān)部門給予辦理了行政許可，這些信息我們基本上是空白。2、公路建筑控制區(qū)內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、審批與《公路法》未能有效相結(jié)合，是造成違法建筑蔓延的主要因素。經(jīng)了解，公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬大都屬于公路沿線村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，控制區(qū)內(nèi)土地權(quán)除耕種、養(yǎng)殖等生產(chǎn)外的用地審批權(quán)屬國(guó)土主管部門；修建房屋等建筑物的建設(shè)審批權(quán)屬城鄉(xiāng)規(guī)劃部門；禁止在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、構(gòu)筑物的管理權(quán)則屬交通管理部門。由于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)的土地所有權(quán)、審批權(quán)、管理權(quán)分別屬于不同的主體，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、交通部門都有各自的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，各司其職，缺乏溝通和協(xié)調(diào)。據(jù)悉，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門將村民建房的審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)政府，同時(shí)受多方面因素制約，對(duì)違法建筑、構(gòu)筑物的管理態(tài)度不明朗，而交通執(zhí)法法律賦予的權(quán)利有限，對(duì)違法建筑、構(gòu)筑物的宏觀調(diào)控手段較弱，單靠交通執(zhí)法部門的管理力度往往力不從心，效果較差，致使對(duì)公路兩側(cè)違法建筑、構(gòu)筑物的預(yù)防能力大大降低，從而造成公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)違法建筑蔓延、管理失控。3、高速交通執(zhí)法部門對(duì)違反公路建筑控制區(qū)的案件立案、調(diào)查取證、處罰相對(duì)艱難。作為交通執(zhí)法部門對(duì)特殊區(qū)域只擁有監(jiān)管權(quán)，而對(duì)于區(qū)域內(nèi)的土地使用情況、審批情況、規(guī)劃情況的了解基本上是燈下黑，可以說(shuō)交通執(zhí)法部門對(duì)這一特殊區(qū)域的監(jiān)管只能在沒(méi)有預(yù)先告知的前提下，即時(shí)發(fā)現(xiàn)即時(shí)處理的被動(dòng)執(zhí)法模式。其次，對(duì)于發(fā)現(xiàn)后的處理，基本上是“心有余而力不足”。即，要求相對(duì)人提供必須的立案信息不配合，認(rèn)定和行政文書的簽收也不會(huì)配合；建筑物的地基生成后糾正，對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)成本比較高，自行拆除基本上不可能；實(shí)施強(qiáng)制拆除過(guò)程中，其執(zhí)行對(duì)象是違法修建的房屋或設(shè)施，而對(duì)房子里面的物品和人員卻沒(méi)有強(qiáng)制帶離房屋的權(quán)利或故意讓老人小孩呆在里面不走，或故意放置了電視機(jī)、家具等物品不搬，他們知道路政執(zhí)法人員是沒(méi)有強(qiáng)行搬走的權(quán)利，往往強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)會(huì)造成非常尷尬的局面，從而引發(fā)后果難以估量。同時(shí)在執(zhí)行強(qiáng)制拆除中，由于強(qiáng)制執(zhí)行需要產(chǎn)生費(fèi)用，雖然明確了費(fèi)用由建筑者或構(gòu)筑者承擔(dān)，針對(duì)農(nóng)民或單位來(lái)說(shuō)，落到實(shí)處是難上加難……?？傊?，違法者總是采用一切方式對(duì)抗，阻撓公路違法案件的調(diào)查取證和處罰，拒不執(zhí)行交通執(zhí)法部門的行政處罰決定，使得執(zhí)法部門在建法建筑強(qiáng)制拆除過(guò)程中，無(wú)論是從程序上，還是從執(zhí)行上都不能完全履行《強(qiáng)制法》的要求，公路建筑控制區(qū)執(zhí)法“寸步唯堅(jiān)”。五、如何加強(qiáng)公路建筑控制區(qū)管理建議高速公路一般通車?yán)锍涕L(zhǎng)，跨越多個(gè)行政市縣區(qū)，拿京沈高速河北段來(lái)說(shuō)，途經(jīng)唐山、秦皇島、廊坊三個(gè)地級(jí)市二十多個(gè)縣區(qū)。因此，由高速公路執(zhí)法部門協(xié)調(diào)違法建筑發(fā)生地的各地方政府牽頭顯然是不現(xiàn)實(shí)的，而由高速公路執(zhí)法部門一家獨(dú)自實(shí)施管理又太身單力孤，在沒(méi)有地方政府的支持、沒(méi)有各相關(guān)部門的配合、更沒(méi)有公檢法司的司法保障下，建筑控制區(qū)的管理也很難實(shí)施。公路建筑控制區(qū)的劃定主體是縣級(jí)以上地方人民政府，即縣級(jí)以上地方人民政府是責(zé)任主體。由其所屬交通運(yùn)輸、國(guó)土資源部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門參與執(zhí)行，如涉及鐵路、航道、水政、流域等職責(zé)交叉的區(qū)域主管部門也必須參與執(zhí)行。因此，對(duì)高速公路建筑控制區(qū)的管理，應(yīng)按照政令暢通、組織得力、協(xié)調(diào)便利、及時(shí)高效的原則，結(jié)合我省高速公路一般跨越多個(gè)行政轄區(qū)的實(shí)際特征，建議明確高速公路沿線各地市級(jí)政府牽頭，指定其所轄一個(gè)部門具體組織實(shí)施，其所屬交通、國(guó)土、規(guī)劃、航道、水政、流域、工商等相關(guān)部門共同