行政學(xué)原理大綱

導(dǎo)論

教學(xué)目的與要求

通過本章學(xué)習(xí)，了解管理和管理學(xué)的基本知識，理解行政學(xué)的產(chǎn)生社會歷史背景，行政

學(xué)發(fā)展不同階段具有典型代表性的理論，以及行政學(xué)的研究內(nèi)容與學(xué)習(xí)目的，從而為學(xué)習(xí)本

門課程打下基礎(chǔ)。

基本教學(xué)內(nèi)容

第一節(jié)管理和管理學(xué)概述

1.1什么是管理

管理是同人類歷史的發(fā)展密切相關(guān)的。管理第一次同科學(xué)發(fā)生聯(lián)系，就對社會經(jīng)濟(jì)組織

的層次結(jié)構(gòu)加以變革，產(chǎn)生了傳統(tǒng)管理方式根本無法比擬的巨大功能?，F(xiàn)代管理已是當(dāng)今文

明社會的三鼎足（科技、教育、管理）之一。

管理，算不算科學(xué)？管理。是不是生產(chǎn)力？管理的效能究竟是怎樣體現(xiàn)的？這是人們長

期爭論的議題。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲曾進(jìn)行過這樣的一次討論：歐洲的科學(xué)技術(shù)不

比美國落后，為什么經(jīng)濟(jì)卻落后于美國？英國獲得諾貝爾獎金的科學(xué)家數(shù)量并不少，為什么

英國的科學(xué)在促進(jìn)本國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用卻大大落后于美國？

英國政府一個(gè)委員會經(jīng)過兩年的調(diào)查，發(fā)表了《工程技術(shù)一一我們的未來》這一長達(dá)

160頁的報(bào)告，結(jié)論是：在管理上，英國乃至歐洲同美國存在著差距。

課堂提問：管理為什么會有這么大的作用？

1.1.1管理是一門科學(xué)

管理在特定的動態(tài)系統(tǒng)中能以其必然的規(guī)律性對社會勞動、生產(chǎn)能力起放大的作用。作

為一門綜合性的知識體系，管理在社會這樣一個(gè)復(fù)雜的大系統(tǒng)內(nèi)可以起到"中樞"協(xié)調(diào)作用。

這就像無數(shù)個(gè)個(gè)體勞動的小系統(tǒng)構(gòu)成大系統(tǒng)那樣，管理就是聯(lián)系這些小系統(tǒng)并使它產(chǎn)生巨大

效能的紐帶。

例如：現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)是由許多個(gè)人在流水線上共同活動才能生產(chǎn)出產(chǎn)品，如果不通

過管理的有效指揮、組織、協(xié)調(diào)，許多人各行其是，或者政出多門，就不可能生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)產(chǎn)

品，也就不可能對社會生產(chǎn)能力起放大作用。所以，管理雖然看起來不能直接生產(chǎn)出知識產(chǎn)

品或物質(zhì)產(chǎn)品，但是，它在生產(chǎn)過程中卻可以使勞動生產(chǎn)力放大幾倍甚至幾十倍，產(chǎn)生“科

學(xué)奇觀"。

1.1.2管理是一種生產(chǎn)力

生產(chǎn)力的概念是由許多因素組成的。生產(chǎn)力的傳統(tǒng)說法是三因素，即勞動力、勞動工具

和勞動對象。新的生產(chǎn)力的概念，還包括能源設(shè)施、科技、信息、教育和管理。大生產(chǎn)、大

經(jīng)濟(jì)不僅僅表現(xiàn)在生產(chǎn)群體，而且表現(xiàn)為管理過程中生產(chǎn)群體的分工協(xié)作和智力的有效發(fā)

揮，體現(xiàn)在管理過程中生產(chǎn)群體的整體效能。同樣的技術(shù)條件，但是由于管理水平的不同，

最終的生產(chǎn)效率和結(jié)果也會有很大不同。例如：美國佐治亞州亞特蘭大市一個(gè)電子機(jī)械廠，

在場內(nèi)附設(shè)了一個(gè)擁有35名工人的裝配半導(dǎo)體配電盤車間，在II本東京也設(shè)了一個(gè)同樣的

車間，車間人數(shù)、裝配線、技術(shù)完全相同，唯?不同的是東京車間是按照日本的管理方式管

理，結(jié)果單位時(shí)間的產(chǎn)量比在美國提高了15%.為什么同樣的生產(chǎn)條件、同樣的一些人員

組合，在不同管理者和管理方式的組織、指揮下，可以產(chǎn)生兩者截然不同的結(jié)果呢？很顯然，

這主要是管理的水平不同、管理的方式不同、管理的思想不同所致。因此，管理作為一種生

產(chǎn)力可以解決技術(shù)上無法解決的問題，甚至超越其他具體科學(xué)而顯示它的威力。

沒有科學(xué)的管理，就不可能有現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)的?切重大成就，對于企業(yè)來說也就不能發(fā)

揮出技術(shù)、裝備和人才的優(yōu)勢，取得重大的經(jīng)濟(jì)社會效益。

那么，什么是管理呢？所謂管理，就是有效利用人力、物力、財(cái)力等各種資源，通過運(yùn)

用計(jì)劃、組織和控制等方法來完成一定的組織目標(biāo)的過程。作為社會勞動過程中的"特殊職

能"，管理工作主要包括確定方向、制定計(jì)劃、健全機(jī)構(gòu)、組織力量、指揮決策、追蹤變化、

調(diào)節(jié)關(guān)系、控制反饋等八個(gè)環(huán)節(jié)。歸納起來，可以分為計(jì)劃、組織和控制三種職能。

管理與科學(xué)技術(shù)一起已成為推動現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的兩個(gè)車輪。翻開各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

史，可以看出，如果沒有成功的管理作為基礎(chǔ)，要想取得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不可能的。例如：如

果沒有成功的管理作為基礎(chǔ)，英國要達(dá)到19世紀(jì)的工業(yè)進(jìn)步，成為第一個(gè)完成工業(yè)革命的

資本主義國家是不可想象的。美國從建國至今200余年，大公司創(chuàng)業(yè)不過百年，產(chǎn)業(yè)革命比

英國落后半個(gè)世紀(jì)，但到了20世紀(jì)初期，美國很快取代了19世紀(jì)號稱“世界工廠”的大英

帝國，其中一個(gè)重要原因是管理科學(xué)發(fā)達(dá)及其在實(shí)際中的有效應(yīng)用。

日本人把管理比作“軟件”，強(qiáng)調(diào)管理是一門科學(xué)，認(rèn)為沒有先進(jìn)的管理方法，就沒有

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，他們把人們能力的開發(fā)、管理技能的發(fā)展，看成是當(dāng)代最迫切的問題。所

以，日本人把日本20世紀(jì)50年度經(jīng)濟(jì)落后的原因歸結(jié)為：與其說是技術(shù)落后，不如說是管

理落后，他們把管理科學(xué)的普及與應(yīng)用作為日本民族生死存亡的重要手段，勵精圖治，振興

經(jīng)濟(jì)。

1.2什么是管理學(xué)

管理學(xué)是一門研究管理本身以及采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)對管理工作進(jìn)行綜合研究的科學(xué)。管

理學(xué)是人類長期進(jìn)行社會生產(chǎn)實(shí)踐，對社會生產(chǎn)過程的活動進(jìn)行組織、指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的

理論總結(jié)。它作為一門綜合研究的知識體系，根據(jù)社會組織結(jié)構(gòu)內(nèi)在的規(guī)律，考慮到人在管

理活動中心的活躍地位，揭示了管理在社會生產(chǎn)過程中的重要功能，得出了現(xiàn)代管理的最優(yōu)

理論和方法。

管理學(xué)的特征：

（1）管理學(xué)是一門自然科學(xué)和社會科學(xué)互相滲透的交叉學(xué)科。它綜合運(yùn)用各學(xué)科

的知識成就，從事于管理內(nèi)容的研究和處理，承擔(dān)著從理論上研究管理本身的發(fā)展規(guī)律和經(jīng)

濟(jì)生產(chǎn)的關(guān)系的任務(wù)。

（2）它是一門影響領(lǐng)導(dǎo)者的科學(xué)，與各層次各部門的決策者有密切的關(guān)系。它為

決策者提供判定管理決策優(yōu)劣的理論根據(jù)和方法，它運(yùn)用的知識體系體現(xiàn)了各類知識人才的

集合。

第二節(jié)行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展

2.1行政學(xué)在西方的產(chǎn)生

行政作為一種管理活動由來已久，在概念上“行政”又稱“行政管理”，它是英文

"PublicAdministration"一詞的漢譯,傳統(tǒng)上亦稱“公共行政”或“公共行政管理”。

作為一種專門以社會公共事務(wù)為管理對象的社會管理活動,行政管理如同其他社會管理

一樣，具有十分悠久的歷史，無論是在東方國家，還是在西方世界，自古都不乏行政管理的

思想。

例如，古代中國的《貞觀政要》（唐代吳兢）、《資治通鑒》（宋代司馬光）；古希

臘柏拉圖的《理想國》、亞里士多德的《政治學(xué)》，近代英國政治思想家洛克的《政府論》

和法國啟蒙思想家孟德斯鳩的《論法的精神》和盧梭的《社會契約論》等著作中，都蘊(yùn)含著

十分豐富的行政管理思想。但是，這些早期的行政管理思想因缺乏系統(tǒng)化和理論化而尚未成

為一種專門的學(xué)科。行政管理成為一門獨(dú)立的學(xué)科，是19世紀(jì)末20世紀(jì)初的事情。

?行政學(xué)產(chǎn)生的社會歷史背景

(1)行政管理實(shí)踐發(fā)展的要求

在奴隸社會和封建社會中，社會生產(chǎn)力低下，社會生產(chǎn)和社會關(guān)系比較簡單，與此相

適應(yīng)，國家事務(wù)和社會公共事務(wù)都不太復(fù)雜，行政管理還不可能成為一門獨(dú)立的學(xué)科。即使

是到了資本主義發(fā)展的初期，各國普遍奉行的是消極主義和放任主義政策，政府職能十分有

限行政管理也尚缺乏作為一門獨(dú)立學(xué)科產(chǎn)生的必要條件。

但是，隨著資本主義由自由競爭向壟斷過渡，由生產(chǎn)和資本集中所引起的壟斷統(tǒng)治逐

漸形成。在這一時(shí)期，不僅社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使政府管理社會經(jīng)

濟(jì)的任務(wù)越來越繁重，而且社會關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來了?系列帶有公共性的社會問題，

各種社會矛盾和沖突甚至演變成為一種普遍的社會現(xiàn)象。為了解決這些矛盾和問題，政府開

始轉(zhuǎn)變過去那種消極、被動的狀態(tài)，進(jìn)而積極、主動地干預(yù)社會公共生活和處理社會公共事

務(wù)，行政管理活動變得越來越重要。

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在1866年到1914年期間，美國聯(lián)邦政府用于行政管理的費(fèi)用支出

約從4100萬美元增長為1.7億美元，即增加了3倍；聯(lián)邦政府各行政管理部門的職工總數(shù)，

1971年約為5.4萬人，到1914年增加到48.3萬人左右。

在這種背景下，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，迫切需要有一門科

學(xué)從理論上來指導(dǎo)國家的行政管理活動，以使政府能夠更好地履行其職能和完成其使命。于

是，行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。

(2)科學(xué)管理運(yùn)動的興起

19世紀(jì)末，在以美國為代表的資本主義發(fā)達(dá)國家，工業(yè)的進(jìn)一步迅速發(fā)展面臨著一系

列新的矛盾和問題。

例如：資本積累的驚人增長與管理利用巨量自己的陳舊方式不相適應(yīng)；生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步

和企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大與傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)生了尖銳的沖突；勞資之間的對立情緒和“不融洽關(guān)

系”嚴(yán)重地影響著生產(chǎn)和利潤的增長；缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制度以及專門化的管理知識和管理人

才使專業(yè)化協(xié)作生產(chǎn)陷入混亂。

這些矛盾和問題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是要建立適應(yīng)社會化大生產(chǎn)迅速發(fā)展的管理制度和管

理方法。這一時(shí)代，在管理理論研究方面最著名的人物是美國的泰勒(泰羅)。泰勒所開創(chuàng)

的科學(xué)管理理論主要探討的是如何在工廠企業(yè)推行“科學(xué)管理”。

包括實(shí)行預(yù)先計(jì)劃；用科學(xué)的方法挑選工人；對工人進(jìn)行科學(xué)教育和培訓(xùn)，使用標(biāo)準(zhǔn)

化的工具、機(jī)器和材料，在標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)環(huán)境中，完成經(jīng)測算規(guī)定的工作定額。

泰勒所倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論最終形成了一場對美國乃至整個(gè)西歐工商企業(yè)管理界均具

有重要影響的科學(xué)管理運(yùn)動。盡管科學(xué)管理理論最初是針對企業(yè)而提出的，但它同時(shí)也為政

府的行政管理改革提供了線索和方法。正是在科學(xué)管理運(yùn)動興起之后，?些行政學(xué)家便開始

重視通過科學(xué)管理來尋求政府行政效率的問題。以美國為代表的許多西方國家的政府也將科

學(xué)管理運(yùn)動提供的科學(xué)原理和方法應(yīng)用于政府的行政管理，精簡政府、調(diào)整機(jī)構(gòu)，促進(jìn)了政

府工作的改革，提高了行政效率。

因此，西方行政學(xué)的出現(xiàn)，與西方科學(xué)管理運(yùn)動密切相關(guān)，在某種意義上甚至可以說,

正是科學(xué)管理運(yùn)動的興起才促成了西方行政學(xué)的形成和興盛。

(3)相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展

西方近代史上的政治學(xué)，君主制時(shí)代德、奧兩國的官房學(xué)以及資產(chǎn)階級革命以后形成

的行政法學(xué)，是西方行政學(xué)的理論淵源。尤其是政治學(xué)，它是行政學(xué)的直接理論基礎(chǔ)。人們

常把這兩門學(xué)科比作根與樹、花與果的關(guān)系，即行政學(xué)之樹源之于行政學(xué)之根；行政學(xué)之果

結(jié)之于政治學(xué)之花。從學(xué)科發(fā)展歷史來看，行政學(xué)也是從政治學(xué)中分離出來而成為一門獨(dú)立

學(xué)科的。在行政學(xué)產(chǎn)生以前，其有關(guān)內(nèi)容就包括在政治學(xué)之中。

作為一門獨(dú)立的學(xué)科，行政學(xué)正是在上述深刻的社會歷史背景下于19世紀(jì)末20世紀(jì)

初首先在美國產(chǎn)生，然后迅速擴(kuò)及到西方各國。行政學(xué)在美國產(chǎn)生的公認(rèn)標(biāo)志是曾任普林斯

頓大學(xué)校長的美國第28屆總統(tǒng)伍德羅?威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《行政

學(xué)研究》?文。在該文中，他主張政治與行政分離，第?次明確地提出應(yīng)該把行政管理當(dāng)作

一門獨(dú)立的學(xué)科來進(jìn)行研究。

2.2行政學(xué)在西方的發(fā)展

2.2.1行政學(xué)在西方的初創(chuàng)

作為一門獨(dú)立的學(xué)科，行政學(xué)起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。它是在威爾遜、古德諾等

人的政治與行政二分法和韋伯的官僚制理論基礎(chǔ)上，經(jīng)過泰勒的科學(xué)管理理論和法約爾的一

般管理理論等工商企業(yè)管理理論的推波助瀾，最終通過懷特的系統(tǒng)化理論框架而逐漸創(chuàng)立起

來的。

(1)政治與行政二分法

行政作為一種管理活動人們早已司空見慣，但是，行政作為?個(gè)科學(xué)范疇提出并受到

人們的關(guān)注，則得益于在國家活動領(lǐng)域中將政治與行政做出區(qū)分，由此導(dǎo)致公共行政概念

的出現(xiàn)。對政治與行政的區(qū)分做出重要貢獻(xiàn)的是威爾遜和古德諾。威爾遜的著名論文《行政

之研究》(1887)和古德諾的名著《政治與行政》(1900)中提出的政治與行政二分法觀點(diǎn),

被公認(rèn)為開創(chuàng)了行政學(xué)的傳統(tǒng)。

威爾遜和古德諾在對政治與行政加以區(qū)分中指出了行政活動的特征，表述了行政概念

的基本含義。威爾遜認(rèn)為，與制定法律的組織、程序、過程相關(guān)的政治領(lǐng)域?qū)儆凇皣乙庵?/p>

的表達(dá)”，主要關(guān)注“重大而帶普遍性的事項(xiàng)”，與執(zhí)行法律政策的機(jī)構(gòu)、程序、過程相關(guān)

的行政領(lǐng)域則屬與“國家意志的執(zhí)行”，它主要是“國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動?！?/p>

古德諾的表述是，“政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”；政治在決定

政策，行政在執(zhí)行政策”；行政是“政府官員推行政府功能的活動?！?/p>

(2)韋伯的官僚制行政組織理論

德國著名社會學(xué)家馬克斯?韋伯被稱為“組織理論之父”，于20世紀(jì)初提出了官僚制

理論。在馬克斯?韋伯看來，官僚制是指一種以分部一分層、集權(quán)一統(tǒng)一、指揮一服從等為

特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度。

所謂“官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業(yè)管理人員而言，并不含有一般語

境中使用“官僚”一詞的貶義。為了避免誤解，有些學(xué)者把韋伯所說的官僚組織，改稱科層

組織。韋伯認(rèn)為，在近代以來的資本主義社會中，官僚組織是對大規(guī)模社會群體進(jìn)行有效管

理的基本形態(tài)。

官僚制具有如下基本特征：

①合理的分工。在組織中明確劃分每個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式將這種分

工固定下來。

②層級節(jié)制的權(quán)力體系。在組織中實(shí)行職務(wù)等級制和權(quán)力等級化，整個(gè)組織是一個(gè)層

級節(jié)制的權(quán)力體系。

③依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。在組織中任何管理行為都不能隨心所欲，都要按章行事。

④形成正規(guī)的決策文書。在組織中一切重要的決定和命令都以正式文件的形式下達(dá)，

下級易于接受明確的命令，上級也易于對下級進(jìn)行管理。

⑤組織管理的非人格化。在組織中管理工作是以法律、法規(guī)、條例和正式文件等來規(guī)

范組織成員的行為，公私分明，對事不對人。

⑥合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟賢，因事設(shè)職，專職專人，以及適應(yīng)

工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。

官僚制作為行政組織的一種“經(jīng)典組織范式”在管理機(jī)構(gòu)得到了廣泛的推行。然而進(jìn)

入21世紀(jì)以來，伴隨著新公共管理運(yùn)動的興起，官僚制面臨著極大的挑戰(zhàn)，主要集中在如

下幾個(gè)方面：

①過分強(qiáng)調(diào)了層級節(jié)制體制，要求下級對上級在職務(wù)上絕對服從，忽視了下級人員的

主動性和枳極性，缺乏民主精神。

②過分強(qiáng)調(diào)組織利益和組織效率，難以應(yīng)付社會個(gè)性化的發(fā)展要求，難以應(yīng)付多樣化

的社會需求。

③過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限的劃分，忽視了宏觀協(xié)調(diào)以及消除本位主義的問題。

④過分強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定性，無過失便終身任職的制度，最終造就出不求有功但求無過

的管理人員，造成管理人員得過且過混日子的狀況。

(3)泰勒的科學(xué)管理理論

(4)法約爾的一般管理理論

法國的亨利?法約爾在1908年就提出了一般行政管理的原則，首創(chuàng)經(jīng)營管理理論。1916

年，他出版了《工業(yè)管理和一般管理》一書，第一個(gè)提出了“管理的要素”并論述了經(jīng)營的

六種職能活動，即技術(shù)活動、商業(yè)活動、財(cái)務(wù)活動、安全活動、會計(jì)活動和管理活動。對管

理活動，又提出“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”五種因素。在對這些因素進(jìn)行詳細(xì)論述

后，他提出了十四條管理原則，作為管理教育的內(nèi)容和管理企業(yè)的指導(dǎo)方針

(5)懷特的理論框架

1926年，美國學(xué)者懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》出版，該書全面反映了傳統(tǒng)時(shí)期行政學(xué)的理

論觀點(diǎn)。懷特指出，“行政管理是在完成國家的各個(gè)目標(biāo)過程中對人與物的管理”，他把公

共行政的目標(biāo)明確表述為：“公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加

以最有效的利用……良好的行政所追求的是：消除浪費(fèi)、保護(hù)材料和資源、迅速而圓滿地完

成公眾的目標(biāo)?！睉烟厮P(guān)注的是影響行政效率的組織、人事、財(cái)務(wù)及法規(guī)，因此行政組織、

人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)構(gòu)成了懷特行政學(xué)理論體系的基本內(nèi)容。懷特把效率作為行

政學(xué)追求的目標(biāo)，除了受到泰勒、韋伯效率理論的啟示外，也反映了當(dāng)時(shí)政府自身管理狀況

與公眾對政府要求之間的矛盾。

懷特所關(guān)注的是影響行政效率的組織、人事、財(cái)務(wù)及法規(guī)，因此行政組織、人事行政、

財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)構(gòu)成了懷特行政學(xué)理論體系的基本內(nèi)容。懷特把效率作為行政學(xué)追求的

目標(biāo)，除了受到泰勒、韋伯效率理論的啟示外，也反映了當(dāng)時(shí)政府自身管理狀況與公眾對政

府要求之間的矛盾。

2.2.2行政學(xué)在西方的演進(jìn)

以政治與行政二分法為前提，以效率目標(biāo)為基本點(diǎn)建立的行政學(xué)理論，既反映了傳統(tǒng)時(shí)

期行政學(xué)的理論貢獻(xiàn)，但又帶有那個(gè)時(shí)期不可避免的缺陷：它將政治與行政截然分開，忽視

了政治因素對行政過程的影響；它用封閉、靜態(tài)的研究方法研究組織結(jié)構(gòu)，忽視了組織與環(huán)

境的關(guān)系；它過分推崇效率原則而忽視了行政活動中公平、公正的最高價(jià)值取向。美國學(xué)者

文森特?奧斯特羅姆在他具有影響的《美國公共行政的思想危機(jī)》一書中，將傳統(tǒng)行政學(xué)思

想稱之為威爾遜-韋伯范式，并指出其基本特征是：“單一權(quán)力中心”，“層級(等級)結(jié)

構(gòu)”、“政治與行政的嚴(yán)格分離”。隨著社會變遷和行政學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，威爾遜-韋伯

范式的弊端逐步暴露出來，受到越來越多的批評以至激烈抨擊，到20世紀(jì)60年代后，威爾

遜-韋伯范式逐步為一種新的范式“民主行政范式”所取代。

2.2.3行政學(xué)在西方的深化

20世紀(jì)60年代后的行政學(xué)擺脫了長期以來對政治科學(xué)的過分依賴，由純粹理論研究轉(zhuǎn)

向應(yīng)用研究，許多相關(guān)學(xué)科的理論方法和研究成果紛紛被引入到公共行政學(xué)的研究，不僅衍

生出了諸如行政生態(tài)學(xué)、比較公共行政學(xué)、政策科學(xué)以及新公共行政學(xué)等公共行政學(xué)的新興

分支學(xué)科和理論流派，而且使公共行政學(xué)在研究視野和研究內(nèi)容上均得到了進(jìn)一步的深化，

進(jìn)而成為一門融多學(xué)科的理論與方法于一體的綜合性學(xué)科。

?新公共行政學(xué)

新公共行政學(xué)也稱為新公共行政運(yùn)動，主要是針對傳統(tǒng)行政學(xué)的理論而提出的。新公共

行政學(xué)對政治與行政二分表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿，認(rèn)為傳統(tǒng)的行政研究由于是在政治與行政二分

觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行的，從而將行政研究局限在一個(gè)非常狹隘的領(lǐng)域內(nèi)。行政研究只關(guān)注諸如

預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問題，強(qiáng)調(diào)以國家為中心來提高管理的效率、經(jīng)濟(jì)和效

果，卻很少重視政策制定和政策分析等研究，使公共行政遠(yuǎn)離社會危機(jī)處理的需要。

基于此，新公共行政學(xué)提出了研究公共行政領(lǐng)域的?種全新的視角。其基本思想是，以

社會公平作為核心的價(jià)值，建構(gòu)一種入世的、改革的、具有廣泛民主的新行政學(xué)。

新公共行政學(xué)的理論主張對于行政學(xué)的發(fā)展有著重要影響，尤其是關(guān)于公共行政的價(jià)值

觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政的中心議題。

2.2.4行政學(xué)在西方的拓展

進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代以來，隨著西方國家政府再造運(yùn)動的興起和公民社會的不斷發(fā)

育，西方公共行政管理出現(xiàn)了一些新的發(fā)展特點(diǎn)：一方面，在新管理主義思潮的影響下，許

多在工商企業(yè)管理領(lǐng)域行之有效的新管理理論與方法又一次被引入公共行政管理領(lǐng)域；而另

一方面，在新一波的民主政治思潮的推動下，出現(xiàn)了一些更加關(guān)注公共行政管理的公共本質(zhì)、

更加強(qiáng)調(diào)公民參與的新型公共行政管理理論。

?新公共管理運(yùn)動

20世紀(jì)70年代末80年代初，?場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。在西

方，這場行政改革運(yùn)動被看作一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運(yùn)動”。

這場20世紀(jì)80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的公共部門管理變

革運(yùn)動有諸多稱呼：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后

官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們越來越傾向于使用“新公共管理”

的概念。

新公共管理運(yùn)動出現(xiàn)的原因

第一，“新公共管理運(yùn)動”是被財(cái)政危機(jī)逼出來的。西方國家的領(lǐng)導(dǎo)人上臺前都要許愿,

以致公共服務(wù)、社會福利的投入越來越大，政府不堪重負(fù)。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)石油危機(jī)，

西方經(jīng)濟(jì)不景氣。人們不情愿繼續(xù)納“重稅”o一方面是“投入要大”，另方面是“征稅困

難”，矛盾促使他們不得不另辟蹊徑。

第二，“新公共管理運(yùn)動”是西方國家在福利和稅收上的左右為難，帶來社會政策上的

左右搖擺，結(jié)果是失信于民?？肆诸D在國家績效評估委員會報(bào)告中公開承認(rèn)：美國政府不僅

面臨削減開支問題，而且還面臨信任赤字。就是這個(gè)“信任赤字”迫使西方政府開展“新公

共管理運(yùn)動”。

第三，“新公共管理運(yùn)動”是被理論危機(jī)逼出來的。原有的科層制模式是與工業(yè)社會相

適應(yīng)的?，F(xiàn)在已經(jīng)后工業(yè)社會了，僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式越來越不適應(yīng)當(dāng)代社會。而

其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的“政治-行政二分論”和韋伯的科層理論

早已無法解決政府所面對的日益嚴(yán)重的內(nèi)部問題。管理理論到了非創(chuàng)新不可的地步了。

第四，“新公共管理運(yùn)動”是被科技革命逼出來的。這主要是指電腦的普及，以及隨之

而來的網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化把地球變小了。網(wǎng)絡(luò)化把地球變平了。什么事情都是“一桿子到底”

了。世界上任何一個(gè)地方出了什么事，幾分鐘后全世界都可以知道。

第五，“新公共管理運(yùn)動”是被經(jīng)濟(jì)全球化逼出來的。經(jīng)濟(jì)全球化對參與的國家來講，

是競爭的激烈化。你在區(qū)域化中是勝利者，在全球化中就未必了。怎么辦？唯一的辦法是提

高國家競爭力,這里當(dāng)然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。

第六，“新公共管理運(yùn)動”是被公共管理的對象逼出來的。公共管理的對象是現(xiàn)代人。

現(xiàn)代人是地球人，現(xiàn)代人是被網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)打盡的網(wǎng)民。做好這種人都很難，管理好、服務(wù)好這

種人更不容易。怎么辦？仍然是要改革、改造、改進(jìn)公共管理。

新公共管理運(yùn)動的內(nèi)容

1、政府角色定位。

新公共管理傾向于把決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離的體制。為了實(shí)現(xiàn)兩者分

離，新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場和社會力量來承

擔(dān)。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，

引導(dǎo)它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的崇高目標(biāo)服務(wù)。

2、專業(yè)化管理。

新公共管理認(rèn)為政府必須清楚自己在做什么，如何做和向誰負(fù)責(zé)。在政府中，管理型而

不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾?，管理是一?xiàng)需要

技能的職能。

3、企業(yè)管理方法的引入。

基于管理具有相通性這一認(rèn)識，西方國家在行政改革的實(shí)踐中廣泛引進(jìn)企業(yè)管理方法，

并用企業(yè)管理理念來重構(gòu)公共部門的組織文化。新公共管理中的項(xiàng)目預(yù)算、業(yè)績評估、戰(zhàn)略

管理、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開發(fā)等主要源于私人部門的管理實(shí)踐，出現(xiàn)了公私部

門管理在理論和方式上的融合。

4、績效管理。

績效管理是在設(shè)定的公共服務(wù)績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)

行跟蹤監(jiān)測并做出系統(tǒng)的績效評估。內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益

等。公共部門的績效評估主要是以“3E”為標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。

5、產(chǎn)出控制。

用績效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來進(jìn)行資金分

配，員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí):戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組

織使命并對其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中

的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這些技術(shù)通過產(chǎn)出與資源相結(jié)合才能更好地利

用各種資源。

6、競爭引入。

新公共管理主張用市場的力量來改造政府。在公共部門中引入市場機(jī)制，在公共部門和

私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競爭，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。競爭機(jī)制的

引入帶來了公共部門服務(wù)的市場檢驗(yàn)、優(yōu)勝劣汰的局面。

7、以顧客為中心。

新公共管理把社會公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為公共組織應(yīng)以“顧客滿意”為宗旨。并且

強(qiáng)調(diào)政府對顧客的有求必應(yīng)；行政的可理解性與可接近程度；行政部門對顧客參與決策的公

開程度是否存在補(bǔ)救措施，而且，整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率須依賴于公共部門在提供商品及服務(wù)時(shí)如何

對顧客需求作出反應(yīng)。

2.3行政學(xué)在中國的勃興

行政學(xué)于20世紀(jì)80年代初在我國恢復(fù)研究以來，在20多年間得到了很大的發(fā)展。學(xué)

術(shù)界根據(jù)我國行政學(xué)科本身發(fā)展和社會進(jìn)步的需要,在行政理論和行政發(fā)展方面進(jìn)行了廣泛

研究。其現(xiàn)狀如下：

(1)業(yè)已建立起行政學(xué)的體系架構(gòu)。

(2)行政學(xué)理論研究有了較大的進(jìn)展。

(3)應(yīng)用行政學(xué)得到了較大的發(fā)展。我國行政學(xué)的恢復(fù)研究可以說與行政改革同時(shí)起

步，這樣就為我國行政學(xué)的研究提供了廣闊的發(fā)展空間和充分的研究素材。因此，我國的行

政學(xué)從恢復(fù)研究開始，就沒有局限于理論層面，而是緊扣行政改革的實(shí)際，力圖為我國的行

政改革和行政發(fā)展實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

(4)分支行政學(xué)在不斷開拓。行政學(xué)研究已開始向?qū)ｎ}方向發(fā)展，開拓了一些新的研

究領(lǐng)域，建立了一些新的分支科目，如行政組織學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、政策科學(xué)、行政監(jiān)督學(xué)以及

財(cái)務(wù)行政學(xué)、教育行政學(xué)、市政學(xué)等，促使本來應(yīng)用性強(qiáng)的行政學(xué)在具體行政管理領(lǐng)域與現(xiàn)

實(shí)的聯(lián)系更為直接、更為密切。

(5)突破單一的運(yùn)用理論方法來研究行政學(xué)的局限，不斷引進(jìn)和使用新的研究方法和

技術(shù)，例如使用比較法、案例法、定量分析等方法，對行政學(xué)理論與行政管理實(shí)踐進(jìn)行研究,

使行政學(xué)理論的技術(shù)含量得以增加，理論對現(xiàn)實(shí)的解釋力明顯增強(qiáng)。

中國行政從發(fā)展過程看，目前正處在一個(gè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、行政與政治開始相對分離，

“人治”逐步讓位于“法治”、行政主體自身管理尚需規(guī)范化和法制化的過程。

第三節(jié)行政學(xué)的研究內(nèi)容與學(xué)習(xí)目的

3.1行政學(xué)的研究對象和研究內(nèi)容

行政活動是政府管理公共事務(wù)的一種“國家的組織活動”。行政學(xué)則是以政府管理活動

為基礎(chǔ)而形成的系統(tǒng)化的理論體系。它是研究國家行政系統(tǒng)對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)及自

身事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。

行政學(xué)的研究主要包括以下方面：

(1)行政學(xué)史。研究行政學(xué)學(xué)科的發(fā)展歷史，了解行政學(xué)的起源、形成、發(fā)展和改革

的全過程，從中總結(jié)規(guī)律以借古鑒今。

(2)行政環(huán)境。凡是對行政系統(tǒng)發(fā)生作用，并為行政系統(tǒng)的反作用所影響的條件和因

素，都屬于行政環(huán)境的范疇。

(3)行政職能。即行政機(jī)關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和作用，主要涉及政府管什么、

怎么管、發(fā)揮什么作用等問題。

(4)行政組織。研究行政組織的結(jié)構(gòu)，有效組織的設(shè)計(jì)原則，組織中的職位設(shè)置，組

織中的信息傳遞及組織系統(tǒng)。行政組織的完善與否在行政管理中占重要地位，是影響行政效

率的重要因素。研究行政組織對我國領(lǐng)導(dǎo)體制和行政機(jī)構(gòu)改革具有重要指導(dǎo)意義。

(5)行政領(lǐng)導(dǎo)。研究現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)職能、程序、類型、方法、藝術(shù)和行政領(lǐng)導(dǎo)者的素

質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的關(guān)鍵。

(6)行政決策。決策是當(dāng)代管理科學(xué)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代行政管理的基本功能。

決策貫穿在行政管理全過程中。行政學(xué)研究的內(nèi)容之一，就是研究決策的程序、方法、途徑、

手段和決策者的素質(zhì)要求。

(7)行政法制。是指在行政管理中運(yùn)用的行政法律規(guī)范。傳統(tǒng)的行政學(xué)很重視行政法

的研究。

(8)機(jī)關(guān)行政。研究如何提高機(jī)關(guān)工作效率，如何科學(xué)地管理機(jī)關(guān)行政事務(wù)，包括機(jī)

關(guān)公文處理、檔案管理、生活事務(wù)管理等。機(jī)關(guān)是行政管理機(jī)構(gòu)的實(shí)體，也是行政管理的主

體。行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)和管理如何，能否發(fā)揮它應(yīng)有的功能和效率，對整個(gè)行政管理具有重

要意義。

(9)人事行政。研究人事行政的一般原理，包括人事管理的目的、任務(wù)、原則、制度，

研究行政人員的任用、選拔、調(diào)配、流動、培訓(xùn)、獎懲、工資、退休等內(nèi)容。

(10)財(cái)務(wù)行政。研究國家收入、支出的調(diào)整與控制的一般原理。行政管理離不開錢，

財(cái)務(wù)構(gòu)成行政管理的一個(gè)不可缺少的要素。財(cái)務(wù)行政研究主要內(nèi)容就是預(yù)算、會計(jì)、決算和

審計(jì)。

(11)行政方法。研究行政管理過程中采取的帶有技術(shù)性的措施和手段。特別是現(xiàn)代行

政管理學(xué)不斷引進(jìn)一些新的科學(xué)管理方法，例如控制論、系統(tǒng)論、信息論、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)理統(tǒng)

計(jì)等等。

(12)行政心理。是研究行政管理中具體的社會心理現(xiàn)象及其制定政策的關(guān)系。

(13)行政信息。信息在行政管理中至關(guān)重要。要研究行政管理與信息的關(guān)系、行政信

息管理及其機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政信息管理的內(nèi)容和過程、信息管理人員的素質(zhì)和培養(yǎng)。

(14)行政監(jiān)督。監(jiān)督各級行政機(jī)構(gòu)和工作人員遵紀(jì)守法，嚴(yán)格履行職責(zé)，維護(hù)國家的

法律和人們的權(quán)利，這是行政管理的又一重要主題。因此，必須研究行政監(jiān)督的性質(zhì)和作用，

行政監(jiān)督的形成、內(nèi)容和機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。

(15)行政改革。實(shí)踐證明，行政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的保證，不改革目前那些落

后的行政管理體制和管理方式，經(jīng)濟(jì)改革將很難深入進(jìn)行。

(16)行政效率。這是行政學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。要討論行政效率的涵義，尋找提

高行政效率的途徑和衡量行政效率的方法。

3.2學(xué)習(xí)和研究行政學(xué)的目的

第一，促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化。

(1)科學(xué)化。掌握行政管理的基本規(guī)律，在行政活動中按照科學(xué)的原則、規(guī)律辦事，

并能夠運(yùn)用現(xiàn)代科技成果。

(2)制度化。政府行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，必須以一定的法令規(guī)章為依據(jù)，

合法行使自己的職權(quán)。

(3)民主化。民主化是現(xiàn)代國家的一個(gè)重要特征。行政民主也是政府管理追求的目標(biāo)

之一.行政民主主要包括：公務(wù)員有較高的民主素質(zhì)，全心全意為人們服務(wù)；行政領(lǐng)導(dǎo)具有

民主作風(fēng)，能夠聽取和容忍不同的意見。在決策過程中，實(shí)行民主決策，不獨(dú)斷專行，意氣

用事；在權(quán)力分配上能夠充分授權(quán)，使每個(gè)人都享有一定的自主權(quán)。

(4)專業(yè)化?，F(xiàn)代行政管理涉及面廣，性質(zhì)復(fù)雜，影響廣泛，行政人員必須具有行政

管理方面的專業(yè)知識才能勝任工作。

(5)效率性?，F(xiàn)代化的政府必須是有效率的政府，它不僅能夠?qū)娦枨笞龀隹焖俜?/p>

應(yīng)，還有能力以便捷有效的手段解決問題，完成各項(xiàng)工作任務(wù)。

第二，培養(yǎng)行政人才。

第三，促進(jìn)行政的公平與正義。

傳統(tǒng)行政學(xué)局限于將行政效率作為追求的目標(biāo)，忽略了對社會中公共利益的關(guān)注。行政

活動的基礎(chǔ)是客觀存在著的公共利益，管理過程是不斷維護(hù)公共利益的過程，行政活動的目

標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。行政學(xué)將其追求的目標(biāo)放在公共利益上，探索如何公正、有效地實(shí)現(xiàn)公

共利益，為行政管理活動提供了基本的方向。

思考題

1、什么是管理？管理與行政的關(guān)系是怎樣的？

2、行政學(xué)產(chǎn)生的社會歷史背景是怎樣的？

3、政治與行政二分法理論的主要觀點(diǎn)是什么？

4、韋伯官僚制理論的主要觀點(diǎn)是什么？

5、新公共行政學(xué)的理論主張有哪些？

6、新公共管理運(yùn)動的主要內(nèi)容是什么？

7、行政學(xué)在西方的發(fā)展經(jīng)歷了哪幾個(gè)階段？

8、行政學(xué)在中國的研究現(xiàn)狀是怎么樣的？

9、行政學(xué)的研究內(nèi)容有哪些？

10、學(xué)習(xí)和研究行政學(xué)的目的主要是什么？

第一章行政概念論

教學(xué)目的與要求

通過本章學(xué)習(xí)，從不同角度了解人們對行政概念的不同定義，深刻理解行政概念的

準(zhǔn)確內(nèi)涵。在明確行政概念定義的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確辨析行政與政治、行政與私營管理以及行政、

立法和司法行為之間的區(qū)別與聯(lián)系。

基本教學(xué)內(nèi)容

第一節(jié)行政的概念闡釋

1.1古代中西方不同的行政理念

（1）中國古代的行政理念

在古代中國文獻(xiàn)中，“行政”一詞的基本含義就是管理國家事務(wù)，統(tǒng)治天下。其中是，

“行”是行使、管理、實(shí)施的意思，“政”則是指國家政務(wù)。

古代中國的行政理念其實(shí)是一種混沌的政府管理理念,其中包含了古代中國政府的?切

統(tǒng)治職能，現(xiàn)代意義的立法、司法與行政職能都囊括其中。

（2）西方古代的行政理念

古代西方的行政理念只與政府諸多活動中的一種——也就是行政機(jī)能相對應(yīng)，意指國家

事務(wù)中各種政策法令的具體管理與執(zhí)行活動。

1.2近、現(xiàn)代的幾種典型界定

（1）從政治體制中的權(quán)力配置角度，把“行政”界定為基于權(quán)力分工與制約理念而構(gòu)

建起來的現(xiàn)代國家權(quán)力體系中特定類型的權(quán)力——行政權(quán)力的運(yùn)行活動。這是一種狹義的行

政概念（活動主體、活動形式）

弊端：與各國行政管理實(shí)際不符

（2）從國家職能分工的角度，把“行政”看成是國家意志的執(zhí)行功能

這是基于政治一行政二分法理論的行政概念。

弊端:政治與行政的功能分立假設(shè)缺乏與國家功能的直接承擔(dān)者——也就是各種國家機(jī)

構(gòu)的直接對應(yīng)性。實(shí)踐中沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)只是單純地行使執(zhí)行功能。這就是使得二分法成為，?

種純粹的理論假設(shè)，在實(shí)踐中找不到對應(yīng)當(dāng)行政管理主體。

（3）從管理主義視角，行政與其他管理活動在目的性上是一致的，就是“在官員與雇

員的處置下，對各種資源加以最有效能的利用”這是基于管理主義的一種行政概念。

特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)行政的管理特性，技術(shù)性，以效率為直接目標(biāo)

弊端：忽視了行政的主體特性，忽視了民主憲政的基本價(jià)值

（4）從政治學(xué)角度，行政只是政治的一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，或是政治行為的種

特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)行政的政治屬性，認(rèn)為行政就是一種特殊的政治權(quán)力——行政權(quán)力的運(yùn)行活

動。

行政應(yīng)以社會公平為其核心目標(biāo)與理論根基，管理層面的問題退居次席。

（5）從現(xiàn)實(shí)的行政主體角度，認(rèn)為行政是一種特殊的國家權(quán)力主體現(xiàn)象，是各種行政主

體作為或不作為的各種活動的統(tǒng)稱

這一視角的行政觀其實(shí)是對各國行政實(shí)踐進(jìn)行現(xiàn)實(shí)主義理論抽象的結(jié)果。它是一種有關(guān)

行政概念的綜合理解。其特點(diǎn)是：

①行政的價(jià)值取向是多元的，應(yīng)該是政治價(jià)值與管理價(jià)值取向的綜合。

②行政的主體主要是國家行政機(jī)關(guān)。

③行政活動的范圍包括國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。

1.3本課程采用的行政概念

行政，或日行政管理，就是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為了實(shí)現(xiàn)各種行政目標(biāo)與價(jià)值追

求，依法應(yīng)該或?qū)嶋H展開的各種職務(wù)行為的總和，它主要包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員有關(guān)國

家事務(wù)、社會公共事務(wù)與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理與服務(wù)行為。

第二節(jié)行政的界限

2.1行政與政治

行政與政治都是重要的社會行為與現(xiàn)象。關(guān)于二者之間的關(guān)系，在行政理論發(fā)展不同階

段，有著種種不同的看法?？傮w看來，可以把這些觀點(diǎn)分為兩類，分別就是管理主義的政治

一行政關(guān)系觀和憲政主義的政治一行政關(guān)系觀。

（1）管理主義的政治一行政關(guān)系觀

政治與行政是兩個(gè)完全不同的領(lǐng)域，政治涉及國家意志的表達(dá)活動，而行政則涉及國

家意志的執(zhí)行。前者是一種價(jià)值觀的互動與決策過程，后者則是一種純粹技術(shù)過程。

（2）憲政主義的政治一行政關(guān)系觀

憲政主義是近代以來西方人文社會學(xué)界一種基本的人文精神與政治意識形態(tài)，其基本

理念包括天賦人權(quán)、人民主權(quán)、代議民主制、分權(quán)制衡的國家權(quán)力體制等核心制度主張。

行政的終極目標(biāo)不在于效率，而在于民主、公平、責(zé)任、回應(yīng)性等政治價(jià)值或者說所謂

民主公民權(quán)與公共利益的實(shí)現(xiàn)。

否認(rèn)政治與行政截然區(qū)分的可能，認(rèn)為它們都是現(xiàn)代社會實(shí)現(xiàn)各種人類基本價(jià)值，尤其

是民主政治價(jià)值的不同活動形式。

（3）行政與政治的關(guān)系

行政作為一種國家行為，總是為統(tǒng)治階級的根本利益服務(wù)，即行政是為政治統(tǒng)治服務(wù)

的，從屬于政治。從總體上看行政是一種特定的政治行為。然而，由于行政是國家對社會事

務(wù)進(jìn)行的公共管理，是統(tǒng)治者主觀意愿與客觀需求相結(jié)合的產(chǎn)物，因而也就形成行政自身不

用于一般政治的特性。

行政學(xué)脫胎與政治學(xué)，與政治學(xué)有著密切的淵源關(guān)系。政治學(xué)主義研究國家政治制度、

政治結(jié)構(gòu)、政治權(quán)力及其相應(yīng)的原理、原則等有顯著的宏觀性和理論性。行政學(xué)主要研究政

府對公共事務(wù)如何實(shí)施具體管理，有明顯的操作性，因而是具體的、技術(shù)的、應(yīng)用的研究。

2.2行政與私營管理

(1)管理主義的有關(guān)觀點(diǎn)

從早期科學(xué)主義管理理論，到西蒙的決策理論，再到新公共管理理論，它們從本質(zhì)上都

以良好的管理或更好的治理作為實(shí)踐與理論的出發(fā)點(diǎn)與歸宿,追求的是管理過程或結(jié)果的合

乎理性。

在管理主義看來，無論是公共行政管理，還是私營企業(yè)管理，最終落腳點(diǎn)都是管理，都

是以資源的有效配置為直接目標(biāo)的一種人類理性行為。無論其最終的目的是什么，管理的實(shí)

質(zhì)是相同的。

(2)憲政主義的有關(guān)觀點(diǎn)

憲政主義觀點(diǎn)認(rèn)為，行政實(shí)踐及其研究所追求的終極目標(biāo)，并不僅僅限于效率價(jià)值，社

會公平、程序正當(dāng)?shù)壬鐣曰蛘邞椪r(jià)值同樣構(gòu)成其價(jià)值追求。公共性才是行政活動的靈魂

所在。

①目標(biāo)不同。企業(yè)是利潤驅(qū)動的，所以私營管理的目標(biāo)是盈利，使私營利益最大程度

的實(shí)現(xiàn)，而就行政管理而言，其最終的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是公共利益的實(shí)現(xiàn)。

②組織文化與驅(qū)動力不同。在憲政主義觀點(diǎn)看來，行政作為政府管理的重要領(lǐng)域之一,

其組織文化的自然構(gòu)成與組織內(nèi)在驅(qū)動力應(yīng)該是具有公共利益傾向的公民精神。而私營管理

部門占主流的是自利傾向，其內(nèi)在驅(qū)動力則在于通過商務(wù)活動獲得經(jīng)濟(jì)利益的自利主義。

③在組織對外運(yùn)行機(jī)制方面不同。行政更加強(qiáng)調(diào)開放性。所謂開放性，它指的是組織

主體與外界環(huán)境之間的互動性。政府的行政管理工作應(yīng)當(dāng)受到各界的廣泛監(jiān)督。在憲政主義

者看來，開放性是行政民主性的內(nèi)在要求?，F(xiàn)代行政民主化所要求的代表性、透明性以及回

應(yīng)力等公共價(jià)值要求的滿足與實(shí)現(xiàn)，都要求以一個(gè)更為開放的行政運(yùn)行機(jī)制為必要前提。而

私營管理相對封閉。

④內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不同。憲政主義者認(rèn)為，行政內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制具有更強(qiáng)的規(guī)范化與制度

化，而私營管理相對更具有彈性，主要體現(xiàn)為更為靈活的競爭機(jī)制的運(yùn)用。

⑤監(jiān)控機(jī)制不同。行政監(jiān)控機(jī)制的主要目的在于控權(quán)，是通過嚴(yán)格的分權(quán)制衡體制加

以實(shí)現(xiàn)的，其核心目標(biāo)不是效率。而企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的核心目標(biāo)則在于績效的最優(yōu)化，要確保

組織運(yùn)行過程的效率化，其終極目標(biāo)就是盈利。

(3)行政與私營管理的區(qū)別

就行政管理與私營管理的關(guān)系而言，憲政主義者與管理主義者在認(rèn)識上存在根本分歧。

這主要是因?yàn)槎邔π姓膬r(jià)值定位不同。

憲政主義者認(rèn)為行政的價(jià)值體系是一個(gè)復(fù)雜的層級價(jià)值體系，作為手段性價(jià)值的行政效

率僅僅構(gòu)成該體系較低層次的組成部分。

管理主義者力圖將行政價(jià)值追求單一化，將憲政主義者視為手段性價(jià)值的效率視為終極

目標(biāo)。

行政與私營管理的區(qū)別是：

①主體不同。

②功能定位不同。私營管理的目標(biāo)就是效率，其管理活動的基本價(jià)值定位就是如何實(shí)

現(xiàn)以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。但是，行政能否單一地以效率作為其直接價(jià)值目標(biāo)呢？

③營利性。

④開放性。行政權(quán)力的運(yùn)用必須公開、透明，能夠確保民眾通過各種途徑了解、參與

行政活動過程。

⑤規(guī)范性。行政運(yùn)用的是公共權(quán)力，公共權(quán)力的運(yùn)用必須受到制約和規(guī)范，否則會導(dǎo)

致權(quán)力的濫用。因此，嚴(yán)格的法律規(guī)范是行政權(quán)力得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。相對于公共行政而

言，私營管理更具有彈性。

⑥權(quán)威性。這里所謂權(quán)威性，主要是就管理活動過程中的主體與客體之間的關(guān)系來說

的。在行政活動過程中，管理者的權(quán)力源于嚴(yán)格的法律規(guī)范，它一般都是強(qiáng)制性、單方面的

法律實(shí)施行為，主客體之間一般是非平等的、無償性的強(qiáng)制性關(guān)系。相反，在私營管理活動

中，管理主客體之間是種契約關(guān)系，二者之間的法律地位是平等的，是利權(quán)利義務(wù)對等

的交易關(guān)系。

2.3行政、立法與司法行為

現(xiàn)代意義的行政、立法與司法等政府職能行為的明確區(qū)分是世界各國政府治理體系民主

化與專業(yè)化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物。

一方面，治理體系民主化發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)政府治理的必要分權(quán)，以防止過于集中的政府

治理權(quán)力形成對人民的暴政。另一方面，由于行政、立法、司法都有著各自不同的運(yùn)行機(jī)理、

行為模式與職業(yè)要求，自然會從合理化角度提出了專業(yè)化分工的內(nèi)在要求。

行政活動不斷擺脫僅僅局限于政策與法律技能性執(zhí)行活動的傳統(tǒng)行政理念與職能界限。

行政部門不斷加入國家立法領(lǐng)域，成為各國事實(shí)上最大份額國家法制規(guī)章的制定者，以及幾

乎所有立法活動的主要參與者。

行政行為日益與立法、司法等其他政府行為相互滲透、融合。

思考題

1、古代中西方的行政理念有何不同？

2、近現(xiàn)代有哪幾種典型的行政概念定義？它們各自的特點(diǎn)分別是什么？

3、從綜合的角度來理解，你認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何給“行政”下定義？

4、管理主義的政治一行政關(guān)系觀與憲政主義的政治一行政關(guān)系觀有何不同？

5、政治與行政有何區(qū)別與聯(lián)系？

6、行政與私營管理有何區(qū)別與聯(lián)系？

7、行政、立法與司法行為之間的區(qū)別與聯(lián)系是什么？

第二章行政生態(tài)論

教學(xué)目的與要求

通過本章學(xué)習(xí)，從系統(tǒng)論、生態(tài)學(xué)理論的角度了解行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的相互影響、

相互作用。首先應(yīng)了解行政生態(tài)的含義及特點(diǎn)，行政生態(tài)的類型以及行政生態(tài)模式；其次，

深入理解經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)和文化生態(tài)對行政系統(tǒng)之間的互動影響；最后，結(jié)合我國實(shí)際,

弄清當(dāng)代中國行政生態(tài)與行政系統(tǒng)的互動影響。

基本教學(xué)內(nèi)容

第一節(jié)行政生態(tài)的特點(diǎn)與類型

1.1行政生態(tài)的含義及特點(diǎn)

1.1.1生態(tài)的含義

生態(tài)，即生態(tài)環(huán)境，是針對特定系統(tǒng)而言的，是處于特定系統(tǒng)的邊界之外，占據(jù)一定空

間，構(gòu)成該系統(tǒng)存在條件的種種物質(zhì)條件和形勢因素的統(tǒng)稱。

1.1.2行政生態(tài)的含義

行政生態(tài)，即行政生態(tài)環(huán)境，它是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、

運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種實(shí)體、情勢與之間的總和。

(1)行政生態(tài)是針對具體行政系統(tǒng)而存在的。

(2)行政生態(tài)通過邊界與行政系統(tǒng)相區(qū)分。

(3)行政生態(tài)構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生影響。

(4)行政生態(tài)因素是有形的實(shí)體因素、無形的情勢因素的特定組合——各種社會、自

然事件的總和。

1.1.3行政生態(tài)的特征

(1)特定性與復(fù)雜性。

(2)相關(guān)性與綜合性。

(3)層次性。

(4)動態(tài)性。

1.2行政生態(tài)的類型

(1)自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)。

以生態(tài)因素的形成過程及其與人類活動的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)分類。

自然行政生態(tài)，是各種非人造的行政生態(tài)因素的集合或統(tǒng)稱。

人造行政生態(tài)，是在人類社會活動過程中形成與發(fā)展起來，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在于

運(yùn)行產(chǎn)生影響的各種生態(tài)環(huán)境因素的總和。

社會生態(tài)環(huán)境：政治、經(jīng)濟(jì)、文化

(2)宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀行政生態(tài)

宏觀行政生態(tài)，是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接影響的行政生

態(tài)因素的集合。換言之，是對特定行政系統(tǒng)的戰(zhàn)略性、長期性與全局性存在與運(yùn)行產(chǎn)生根本

性影響的各種生態(tài)環(huán)境因素集合。中觀行政生態(tài)，是對特定行政系統(tǒng)的各種局域性構(gòu)成成分

產(chǎn)生影響的各種行政生態(tài)因素的集合。微觀行政生態(tài)，是對特定行政行為或行政人員個(gè)體發(fā)

生作用的各種物理、生理與心理因素的總和。

(3)國際行政生態(tài)、國內(nèi)行政生態(tài)與地方性行政生態(tài)

國際行政生態(tài)，是處于一國主權(quán)管轄范圍之外，能夠?qū)υ搰骷壭姓到y(tǒng)產(chǎn)生影響的環(huán)

境因素。

國內(nèi)行政生態(tài)，是處于一國主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的全部行政生態(tài)因素。

地方性行政生態(tài)，處于國內(nèi)某一特定行政區(qū)劃之內(nèi)，能夠?qū)倚姓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行

與發(fā)展產(chǎn)生影響的環(huán)境因素的集合。

1.3行政生態(tài)模式

1.3.1行政生態(tài)研究的提出

行政生態(tài)研究是生態(tài)學(xué)理論與研究方法引入到行政學(xué)領(lǐng)域后產(chǎn)生的一個(gè)新興研究領(lǐng)域。

首先提出行政生態(tài)問題并予以研究的是美國學(xué)者高斯。在1936年發(fā)表的《美國社會與

公共行政》一文中，高斯提出了行政與行政生態(tài)之間的關(guān)系這一課題。1947年，他又在《公

共行政學(xué)之我見》這一著作中闡述了如何運(yùn)用生態(tài)學(xué)方法研究公共行政學(xué)這一主題。

真正使行政生態(tài)研究成為一門系統(tǒng)的行政學(xué)分支學(xué)科的，是美國學(xué)者雷格斯。雷格斯認(rèn)

為：“要了解一個(gè)社會的行政行為，就必須跳出行政本身的范疇，而從其社會背景去了解，

也即是去了解公共行政與其環(huán)境之關(guān)系?！崩赘袼雇ㄟ^運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論和方法來分析社會環(huán)

境因素與公共行政之間的相互影響，建立起了較為系統(tǒng)的行政生態(tài)學(xué)理論體系。

1.3.2雷格斯的行政生態(tài)學(xué)模式理論

融合一棱柱一衍射的行政模型

（1）當(dāng)今各國社會的三種存在形態(tài)

?農(nóng)業(yè)社會

社會結(jié)構(gòu)混沌未分，缺乏明確細(xì)致的社會分工，社會組織是融合型而不是專業(yè)化的。

?工業(yè)社會

社會結(jié)構(gòu)有著明確而細(xì)致的分工，專業(yè)化程度高，社會組織從事不同的專業(yè)化功能，講

究效率與科學(xué)性。

?過渡型社會

異質(zhì)性特性；重疊性特性；形式主義特性。

（2）三種行政模式

根據(jù)各種社會因素結(jié)構(gòu)上的專業(yè)化分工發(fā)達(dá)程度、特點(diǎn)及在其影響下形成的行政系統(tǒng)結(jié)

構(gòu)上的專業(yè)化分工發(fā)達(dá)水平，與上述三種社會形態(tài)相對應(yīng)，雷格斯把現(xiàn)代各國行政系統(tǒng)歸納

為三種行政模式。

?融合型行政模式——農(nóng)業(yè)社會

像自然光一樣，社會結(jié)構(gòu)混沌未分，與之相適應(yīng)，其行政行為與諸如立法、司法、軍事、

宗教乃至于社會經(jīng)濟(jì)活動等其他社會行為是混雜在一起的，因此在農(nóng)業(yè)社會，不存在專業(yè)化

的行政機(jī)構(gòu)。

?衍射型行政模式——工業(yè)社會

就像自然光線經(jīng)過光學(xué)三棱鏡折射過后所形成的單色光譜一樣，工業(yè)社會各種環(huán)境因素

的結(jié)構(gòu)與功能實(shí)現(xiàn)了高度的分工與專業(yè)化，相應(yīng)地，其行政系統(tǒng)也在結(jié)構(gòu)與功能上形成了專

業(yè)化分工體系。行政系統(tǒng)由有著高度分工的不同行政機(jī)構(gòu)所組成，它們各自執(zhí)行不同的專業(yè)

化職能，分工明確，各司其職，以科學(xué)性與效率為追求目標(biāo)。

■棱柱型行政模式——過渡型社會

類似于處于三棱鏡折射過程之中的自然光線，雷格斯認(rèn)為，由于受特定社會形態(tài)的形式

主義、異質(zhì)性、重疊性等基本屬性的影響，過渡型社會的行政行為有幾種常見特性。

該社會的行政行為未能有效實(shí)現(xiàn)完全或真正的專業(yè)化分工；專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)已設(shè)立，

但不能正常運(yùn)作，功能有限，許多職能的發(fā)揮還需要由其他社會機(jī)構(gòu)；正式建立起來的行政

制度起不到應(yīng)有的規(guī)范及約束作用。

第二節(jié)行政生態(tài)及其對行政系統(tǒng)的影響

2.1經(jīng)濟(jì)生態(tài)及其對行政系統(tǒng)的影響

經(jīng)濟(jì)生態(tài)（經(jīng)濟(jì)環(huán)境），是能夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影

響的各種經(jīng)濟(jì)力量、活動、行為方式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處國家或地區(qū)

經(jīng)濟(jì)力量與經(jīng)濟(jì)活動方式的總和。

社會經(jīng)濟(jì)機(jī)制和生產(chǎn)發(fā)展水平是影響行政最主要的生態(tài)環(huán)境因素,行政模式基本上是由

該國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定、塑造的，故稱之為行政第一環(huán)境因素。

2.1.1經(jīng)濟(jì)力量

經(jīng)濟(jì)力量，指行政系統(tǒng)所處社會系統(tǒng)的總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，包括總體社會生產(chǎn)能力與社會財(cái)

富總量。

經(jīng)濟(jì)力量因素從根本上制約著行政系統(tǒng)的規(guī)模、體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式等基本結(jié)構(gòu)要素。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,行政系統(tǒng)必然要與由社會經(jīng)濟(jì)力量直接決定的社會生產(chǎn)力發(fā)展

水平和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。

特定社會的國民財(cái)富總量，決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財(cái)政收入總量與支出總量，決定

著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。

行政系統(tǒng)并不只是單方面地接受經(jīng)濟(jì)力量因素的制約與影響作用，它總會采取一定的行

政手段與措施對社會經(jīng)濟(jì)力量施加影響。這些行政手段、措施會在不同程度上推動或阻礙社

會經(jīng)濟(jì)力量的發(fā)展進(jìn)程。

2.1.2社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一個(gè)國家或地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)中一系列相關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性因素的集合,它包括

不同所有制經(jīng)濟(jì)的比例關(guān)系；國民財(cái)富在全體國民中的分配情況，以及社會分工與專業(yè)化發(fā)

展程度。

（1）社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一個(gè)社會的社會生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成（生產(chǎn)資料歸誰所有、

生產(chǎn)過程中的地位關(guān)系、產(chǎn)品如何分配），它對作為上層建筑主要成分之一的行政系統(tǒng)產(chǎn)生

基本性的影響和制約作用。

（2）社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還直接影響著行政系統(tǒng)在整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)生活中的參與性質(zhì)和參與程

度。

（3）社會分工與專業(yè)化發(fā)展程度決定了行政管理的模式。

行政系統(tǒng)同樣可以通過各種手段促成特定社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的鞏固甚至

變更。

2.1.3經(jīng)濟(jì)體制及其影響

經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)國家或地區(qū)以社會經(jīng)濟(jì)組織為中心的各種具體經(jīng)濟(jì)制度與行為規(guī)范的

總和。其核心就是社會資源調(diào)配制度（以市場調(diào)節(jié)機(jī)制為主還是以計(jì)劃調(diào)節(jié)機(jī)制為主）。

一國或地區(qū)行政系統(tǒng)的職能范圍與規(guī)模、運(yùn)行方式、行政手段與方法都與該國家或地區(qū)

的經(jīng)濟(jì)體制有著密切聯(lián)系。

行政系統(tǒng)可以不同程度地影響經(jīng)濟(jì)體制。一方面，有些國家特定經(jīng)濟(jì)體制的確立是有意

識地選擇某種行政體制的結(jié)果。另一方面，當(dāng)今各國無論何種經(jīng)濟(jì)體制，都要依賴于一定的

行政機(jī)制才能有效運(yùn)行。

2.1.4科技水平及其影響

科技水平是一個(gè)國家或地區(qū)科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展發(fā)達(dá)程度。它可以通過影響其他經(jīng)濟(jì)因素

來影響行政系統(tǒng)，也可以通過技術(shù)手段直接作用于行政系統(tǒng)。

（1）行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)，行政效率的提高，不僅需要良好的行政組織制度化保障，

也離不開高效技術(shù)系統(tǒng)的支持。

（2）科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，也會對行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊。

（3）對行政權(quán)力的配置和行使方式產(chǎn)生重要影響，產(chǎn)生與其相適應(yīng)的以分權(quán)化為取向

的變革。

2.2政治生態(tài)及其對行政系統(tǒng)的影響

行政的政治生態(tài)（政治環(huán)境），是處于行政系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)π姓到y(tǒng)的產(chǎn)生、存

在、運(yùn)行與發(fā)展過程產(chǎn)生直接或間接影響的各種社會政治因素的集合。

相對于其他因素，政治生態(tài)因素與行政系統(tǒng)的關(guān)系更為密切，政治生態(tài)對行政系統(tǒng)的影

響往往也更為直接。

2.2.1國家政權(quán)組織形式及其實(shí)際運(yùn)行狀況

國家政權(quán)組織形式，是國家權(quán)力的排列組合方式。它包括橫向和縱向兩個(gè)方面，即國家

權(quán)力在政府橫向各部門及縱向各層級政府間的具體劃分方式、相互關(guān)系及其制度體現(xiàn)。

國家政權(quán)組織形式，直接決定著行政系統(tǒng)在整個(gè)國家公共權(quán)力體系中的地位，它從憲政

制度層面決定著行政系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行程序及規(guī)則，以及與其他公共權(quán)力主體問

的互動關(guān)系。

縱向上：聯(lián)邦制與單一制

橫向上：分權(quán)制衡體制與議行合一體制

國家政權(quán)組織形式這個(gè)因素既包含了制度規(guī)定層面，也包含了制度實(shí)際運(yùn)行層面的內(nèi)

容。

2.2.2政黨制度

政黨是指在某種政治體系中，通過控制或影響政府決策，以期取得和行使政治權(quán)力的社

會政治組織。

政黨組織主要通過三個(gè)途徑對行政系統(tǒng)施加影響：

第一，通過自身的利益表達(dá)與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)的決策提供有關(guān)社會民眾的政

治要求等方面較為專業(yè)、系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動提供依據(jù)。

第二，運(yùn)用自身所具有的政治社會化功能，在政府與社會之間建立起一座重要的橋梁，

及時(shí)地把行政系統(tǒng)的有關(guān)政策信息反饋給政策制訂與政策對象雙方。

第三，政黨的執(zhí)政功能。通過成為執(zhí)政黨，從而能夠直接運(yùn)用行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)自身政治

主張。

政黨與行政系統(tǒng)之間是一種互動的關(guān)系。一方面，政黨要對行政系統(tǒng)及其運(yùn)行過程產(chǎn)生

各種影響。另一方面，政黨也要依靠行政系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)自身的政治綱領(lǐng)與政治目標(biāo)。

2.2.3社會團(tuán)體與社會流動性的發(fā)達(dá)程度

社會團(tuán)體是兩個(gè)以上的社會成員基于自愿，為實(shí)現(xiàn)某種共同利益要求而結(jié)成的一種社會

組織。

在現(xiàn)代社會，社會團(tuán)體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會公眾之間強(qiáng)有力的“媒介”。通過它的作用，

社會公眾的許多特殊利益要求、愿望才能有效地傳遞給政府，而政府的政策措施也往往需要

通過社會團(tuán)體才能在社會公眾中取得支持和有效實(shí)施。

社會團(tuán)體，NGO（非政府組織），第三部門

在現(xiàn)代社會，人們的社會活動大致可以劃分為三大領(lǐng)域，即政治活動領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)

域和社會活動領(lǐng)域。與此相適應(yīng)，社會組織也可以分作三類，即政府組織、營利組織和非營

利組織。如果說政府組織是第??部門，營利組織是第二部門，那么，第三部門就是各種非政

府和非營利組織的總稱或集合。也就是說，第三部門是介于政府和企業(yè)之間的各種社會組織。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，第三部門之所以得到廣泛發(fā)展，一個(gè)普遍認(rèn)可的解釋是，出現(xiàn)了第

二種政府失靈和市場失靈。

第三部門與政府、企業(yè)一起構(gòu)成了現(xiàn)代社會。第三部門發(fā)展程度如何，在一定意義上說

是衡量市場經(jīng)濟(jì)成熟程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量現(xiàn)代化進(jìn)程的重要標(biāo)志。

與社會團(tuán)體的發(fā)展相關(guān)的另一個(gè)重要的政治生態(tài)因素是政治社會流動性及其發(fā)達(dá)程度。

社會流動性，指社會民眾參與政治生活的可能性及其程度。

流動的可能性是指社會上有無參政的渠道，渠道的多寡，以及渠道

的暢通與否。

社會流動程度是指民眾參政的廣度與深度。這一因素對行政系統(tǒng)的影響力是很大的。

2.3文化生態(tài)及其對行政系統(tǒng)的影響

行政的文化生態(tài)環(huán)境是指對行政及其活動產(chǎn)生影響的各種文化因素。它既包括一般意義

上的人們的世界觀、人生觀和倫理道德觀念，人們的科學(xué)、文化素質(zhì)和社會信息傳播的速度

與廣度；也包括與行政系統(tǒng)直接相關(guān)的行政文化。

行政文化作為一個(gè)全新的概念，是同政治文化、企業(yè)文化同時(shí)出現(xiàn)的。行政文化的核心

在于，國家、行政機(jī)關(guān)及其所屬機(jī)構(gòu)、行政人員以什么樣的理念來對待社會的公共管理，以

及由此而采用的管理方式和方法。

行政文化，是指在特定社會里，社會成員在社會化過程中所形成的關(guān)于行政系統(tǒng)的成因、

結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式及其與公民間關(guān)系的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向等心理活動的總和。行政

人員如何對待自己的行為和手中的權(quán)力，民眾如何看待行政人員和如何接受國家對社會事物

的公共管理，都會對行政系統(tǒng)的運(yùn)行產(chǎn)生影響。

2.3.1行政價(jià)值文化

行政價(jià)值文化，即關(guān)于行政的總體價(jià)值觀，它是指在特定行政生態(tài)下，社會民眾在社會

化過程中逐漸形成的，關(guān)于行政系統(tǒng)應(yīng)該具有哪些基本社會價(jià)值的認(rèn)知與價(jià)值取向模式。

行政價(jià)值文化反映的是行政系統(tǒng)的形成原因問題，即人類社會為什么要創(chuàng)建行政系統(tǒng)？

或者說，作為人為系統(tǒng)之一的行政系統(tǒng)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)何種終極社會價(jià)值？行政價(jià)值文化實(shí)際上是

行政系統(tǒng)得以產(chǎn)生與存在的社會價(jià)值前提，直接影響著行政系統(tǒng)的社會價(jià)值定位，決定著該

系統(tǒng)的功能重心。

傳統(tǒng)型社會——管制型價(jià)值取向的行政價(jià)值文化

行政系統(tǒng)的核心價(jià)值與功能在于實(shí)現(xiàn)對社會的有效控制，建立起符合少數(shù)權(quán)勢集團(tuán)利益

要求的社會秩序。其功能重心集中體現(xiàn)為以暴力鎮(zhèn)壓為主要特征的政治統(tǒng)治職能。

民主型社會——民主服務(wù)型價(jià)值取向的行政價(jià)值文化

行政系統(tǒng)的核心價(jià)值與功能不再是維護(hù)少數(shù)人的利益，不再是為了控制社會，而是為了

服務(wù)公眾、服務(wù)社會，更好地維護(hù)與增加人們的福利。其功能體系也轉(zhuǎn)而以民主服務(wù)職能為

重心。

過渡型社會——“雙軌型”模式的行政價(jià)值文化

一方面，隨著公眾對民主化、社會化、服務(wù)化改革的要求增加，行政系統(tǒng)面臨著放松管

制，服務(wù)社會的價(jià)值要求；另一方面，行政系統(tǒng)還要投入大量精力來確保符合某些利益集團(tuán)

要求的社會秩序，這使得行政系統(tǒng)又帶有強(qiáng)烈的管制色彩。

2.3.2行政功能文化

行政功能文化，是在特定行政生態(tài)下，社會民眾在長期社會化過程中逐漸形成的對行政

系統(tǒng)所具備的功能結(jié)構(gòu)的認(rèn)知與價(jià)值取向模式。

行政功能文化包括社會關(guān)于行政系統(tǒng)功能范圍以及對系統(tǒng)內(nèi)部職能分工發(fā)達(dá)程度這兩

方面的認(rèn)知與價(jià)值取向模式。

縱觀人類社會發(fā)展史，行政功能文化可以分為“全能普化型”與“有限分工型”兩種。

2.3.3行政運(yùn)行文化

行政運(yùn)行文化，實(shí)質(zhì)上是關(guān)于行政系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)知與價(jià)值取向模式，它主要是指社

會民眾在政治社會化過程逐漸形成并穩(wěn)定存在的、關(guān)于各種行政問題得以有效解決的途徑與

方式的普遍性價(jià)值取向模式。

縱觀人類政治發(fā)展史，關(guān)于行政系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的價(jià)值取向主要有兩種模式，即自律本位

的人治模式與法律本位的法治模式。

“自律本位”表現(xiàn)在行政運(yùn)行實(shí)踐中，實(shí)質(zhì)上就是以主觀意志與個(gè)人情感作為行為依據(jù)

的人治型行政運(yùn)行機(jī)制。這一價(jià)值模式往往要求按照少數(shù)政治精英乃至某個(gè)權(quán)威人物的個(gè)人

意志制定與實(shí)施行政政策，治理國家。

法律本位，是從人性不完善的基本假定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法律的至上性，認(rèn)為行政系統(tǒng)及其運(yùn)

行機(jī)制，乃至整個(gè)社會政治生活系統(tǒng)都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化；行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行

為都應(yīng)當(dāng)受到法律的制約，系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序及其規(guī)則也都應(yīng)當(dāng)由法律明確界定。

2.3.4行政公共關(guān)系文化

行政公共關(guān)系文化，也稱為政民關(guān)系觀，即社會關(guān)于民眾在行政系統(tǒng)中所承擔(dān)角色，或

者說是關(guān)于行政系統(tǒng)與民眾間關(guān)系方面的認(rèn)知與價(jià)值取向。

行政公共關(guān)系文化可以分為傳統(tǒng)型、服從型與參與型三種類型。不同類型的行政公共關(guān)

系文化決定了行政系統(tǒng)對公眾的開放程度。

2.4歷史人文環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響

歷史人文環(huán)境是指影響行政的歷史、人口、民族、宗教等因素。將這些因素從社會環(huán)境

其他因素中分離出來，是因?yàn)樯鐣h(huán)境中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸因素主要指一國現(xiàn)有的狀況，

而列入歷史人文環(huán)境的諸因素，其形成和作用過程是長期持續(xù)且具有積累性的。歷史人文環(huán)

境諸因素對行政的作用各不相同。

歷史因素在不同國家行政中所起作用不同。

行政對象是由人的活動形成的社會事務(wù)，因而人口數(shù)量以及人口分布狀況對一國行政活

動的工作數(shù)量與工作難度存在明顯的影響。

民族問題是一個(gè)不可忽視的人文因素。

宗教因素也是影響國家行政的重要因素。

2.5國際環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響

國際環(huán)境是指一個(gè)國家與世界各國、地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然地理等方面的

關(guān)系，以及其他國與國之間的相互關(guān)系。

一國的行政要受到國際環(huán)境的影響。第一，整個(gè)人類社會日益全球化，生產(chǎn)日益國際化,

這必將影響每個(gè)國家的國內(nèi)行政。第二，正確認(rèn)識一國所處的時(shí)代和當(dāng)前世界政治經(jīng)濟(jì)與國

際關(guān)系的新情況，是政府在處理對外關(guān)系