公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式探索與發(fā)展趨勢報告

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式探索與發(fā)展趨勢報告聯(lián)合發(fā)起單位：中國市場學(xué)會中央財經(jīng)大學(xué)中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)研究院華南師范大學(xué)法學(xué)院數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心數(shù)據(jù)要素社中國聯(lián)通智能城市研究院中國電信智慧城市研究院杭州數(shù)據(jù)交易所數(shù)據(jù)要索社編委會學(xué)術(shù)指導(dǎo)專家：夏杰長、高富平、歐陽日輝、洪巖青主編：馬顏昕、熊婷、王鵬聯(lián)合發(fā)起單位：中國市場學(xué)會、中央財經(jīng)大學(xué)中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)研究院、華南師范大學(xué)法學(xué)院數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心、數(shù)據(jù)要素社、中國聯(lián)通智能城市研究院、中國電信智慧城市研究院、杭州數(shù)據(jù)交易所其他參編單位：中電云計算技術(shù)有限公司、大箴(杭州)科技有限公司、深圳數(shù)據(jù)交易所、武漢浮木科技有限公司、北京瀛和律師事務(wù)所數(shù)據(jù)要素中心、廣州數(shù)據(jù)集團(tuán)、浙江省智慧城市促進(jìn)會、杭州國際數(shù)字交易聯(lián)盟、浙江移動數(shù)智科技有限公司、十方數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)(山東)有限公司主要參編人員：張?jiān)骑w、張敏、孫亮、武通、李帥崢、申奇、楊羽茜、申冠生、應(yīng)琦、胡雷、劉晨辰、宋超、楊仁慧、羅璇、楊奎祥、楊軻、劉逸哲、趙秋博、楊紹琛、古亮、王冠、翁杰、郭翔如、陳雙、黃迪、黃希淇、張鈺婉、張家姻、劉國慶、葉展均、張菊芳、劉曉峰、左禹澤、李安國、邱婧、謝琴超、鄭超數(shù)據(jù)要索社 11.1.公共數(shù)據(jù)的概念 11.2.公共數(shù)據(jù)的分類 3 4 4 51.3.3.稀缺性 51.3.4.權(quán)益相對清晰性 71.4.公共數(shù)據(jù)的價值釋放路徑 8 9 91.4.3.數(shù)據(jù)產(chǎn)品化 1.4.4.數(shù)據(jù)要素化 2.1.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實(shí)踐基礎(chǔ) 2.2.政策引領(lǐng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用逐步推進(jìn) 2.2.1.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的中央立法與政策 2.2.2.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的地方立法與政策 2.3.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用理論基礎(chǔ) 2.4.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度基礎(chǔ)逐步形成 3.1.我國公共數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)狀 3.1.1.政策背景 3.1.2.政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄 3.1.3.政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺 3.2.我國公共數(shù)據(jù)共享的典型模式 3.2.1.模式一：物理匯聚、集中服務(wù) 3.2.2.模式二：邏輯匯聚、分散服務(wù) 3.2.3.模式三：集中分散相結(jié)合、支持多種服務(wù)模式 3.3.我國公共數(shù)據(jù)共享的典型案例 3.3.1.平臺建設(shè)：江西上栗“一體化平臺”匯聚多方數(shù)據(jù) 383.3.2.江蘇省鹽城市政府信息資源中心二期 3.3.3.江蘇省數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)共享交換平臺 3.4.我國公共數(shù)據(jù)共享存在的問題 3.4.1.政府部門間數(shù)據(jù)共享積極性和主動性不足 3.4.2.數(shù)據(jù)共享制度體系建設(shè)尚不完善 3.4.3.數(shù)據(jù)多跨融合共享能力有待提升 3.4.4.面臨數(shù)據(jù)安全風(fēng)險挑戰(zhàn) 4.1.我國公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀 4.1.1.政策背景 4.1.2.公共數(shù)據(jù)開放平臺 4.1.3.開放數(shù)據(jù)集的數(shù)量和質(zhì)量 4.2.我國公共數(shù)據(jù)開放的典型模式 4.2.1.整體授權(quán)開放模式 4.2.2.分領(lǐng)域授權(quán)開放模式 4.2.3.依場景授權(quán)開放模式 4.3.我國公共數(shù)據(jù)開放的典型案例 4.3.1.杭州數(shù)據(jù)交易所一體化運(yùn)行 4.3.2.上海數(shù)據(jù)交易所“公共數(shù)據(jù)專區(qū)” 4.3.3.廣州依托公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺結(jié)合已放開公共數(shù)據(jù)開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品 4.3.4.濟(jì)南全國首個公共數(shù)據(jù)可信流通基礎(chǔ)設(shè)施 4.4.我國公共數(shù)據(jù)開放存在的問題 4.4.1.公共數(shù)據(jù)開放法規(guī)政策體系存在缺口 數(shù)據(jù)要索社4.4.2.公共數(shù)據(jù)開放供需對接程度不深 4.4.3.公共數(shù)據(jù)開放產(chǎn)品服務(wù)開發(fā)仍需升級 4.4.4.數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè) 4.4.5.開放質(zhì)量與開放協(xié)同仍需優(yōu)化 4.4.6.數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)問題 5.1我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的現(xiàn)狀 5.1.1.政策背景 5.1.2.地方建設(shè)運(yùn)營主體 5.1.3.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺 5.2.我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的典型模式 5.3.我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的典型案例 5.3.1.整體授權(quán)運(yùn)營模式：上海市 5.3.2.分級授權(quán)運(yùn)營模式：福建省 5.3.3.分領(lǐng)域授權(quán)運(yùn)營模式：北京市 5.3.4.依場景授權(quán)運(yùn)營模式：杭州市 5.4.我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的典型場景 5.4.1.公益性應(yīng)用 5.4.2.商業(yè)化應(yīng)用 數(shù)據(jù)要索社5.5.我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營存在的問題 5.5.1.制度規(guī)范建設(shè)仍需強(qiáng)化 5.5.2.數(shù)據(jù)供需對接有待提升 5.5.3.應(yīng)用場景挖掘尚不充分 5.5.4.收益分配制度仍不完善 6.1.政策驅(qū)動：完善的政策規(guī)則體系適配公共數(shù)據(jù)發(fā)展 6.2.價值倍增：加速推動公共數(shù)據(jù)要素市場化價值化 6.3.創(chuàng)新突破：全面釋放主體創(chuàng)新活力發(fā)揮示范效應(yīng) 6.4.聚焦運(yùn)營：深化規(guī)范透明多元發(fā)展的運(yùn)營新范式 6.5.數(shù)實(shí)融合：數(shù)智化轉(zhuǎn)型提速深度賦能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級 6.6.繁榮生態(tài)：政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同聯(lián)動共促可持續(xù)健康發(fā)展 6.7.安全發(fā)展：夯實(shí)安全合規(guī)基礎(chǔ)保障高效流通利用 1數(shù)據(jù)要索社第1章公共數(shù)據(jù)概述1.1.公共數(shù)據(jù)的概念公共數(shù)據(jù)，是指各級政務(wù)部門與企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府的關(guān)鍵要素，既可以支撐公共服務(wù)主體的公共管理活動和公共服務(wù)決策行為，同時也可以為整個社會提供公共可重用的數(shù)據(jù)資源',是國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，具有巨大的價值潛力。在國家層面，我國尚未對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行單獨(dú)立法，中央立法層面亦尚未對公共數(shù)據(jù)的概念作出明確規(guī)定。直至2021年，中央立法層面對于公共數(shù)據(jù)的界定才初步清晰，其范疇相對狹義與保守，且中央層面較少使用公共數(shù)據(jù)概念，而是使用與公共數(shù)據(jù)相關(guān)性較強(qiáng)的政務(wù)數(shù)據(jù)。而后，公共數(shù)據(jù)的概念界定具有內(nèi)容擴(kuò)張且逐漸泛化的趨勢。各地地方立法層面對公共數(shù)據(jù)的概念界定進(jìn)行了一定的擴(kuò)展。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》通過列舉方式，將“提供教育、衛(wèi)生健康、社會福利、供水、供電、供氣、環(huán)境保護(hù)、公共交通和其他公共服務(wù)”的公共服務(wù)事業(yè)單位和企業(yè)在進(jìn)行公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也納入公共數(shù)據(jù)范圍。1高富平：《構(gòu)建數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)機(jī)制》,載中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)https://ww/xxgk/jd/jd/202212/t202數(shù)據(jù)要索社2024年12月，國家數(shù)據(jù)局在《數(shù)據(jù)領(lǐng)域名詞解釋(第一批)》中對公共數(shù)據(jù)作出官方界定：公共數(shù)據(jù)，是指各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。'該名詞解釋仍非正式立法，而是具有指導(dǎo)性和規(guī)范性的政策文件，旨在為社會各界提供統(tǒng)一、權(quán)威的參考標(biāo)準(zhǔn)。其意味著公共數(shù)據(jù)至少包含“黨政機(jī)關(guān)”“企事業(yè)單位”兩種主體在“依法履職”或提供“公共服務(wù)”兩種行為過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。2但是，“黨政機(jī)關(guān)”“企事業(yè)單位”自身的范圍如何界定，“依法履職”或者“提供公共服務(wù)”又該如何理解，仍然值得思考與商榷。共享與開放是公共數(shù)據(jù)制度的核心目的?，F(xiàn)有地方立法與規(guī)定對于公共數(shù)據(jù)界定的拓展有其合理性，但是不夠精準(zhǔn)，大多數(shù)領(lǐng)域過于寬泛，少數(shù)領(lǐng)域又未能完全覆蓋。因此，將一個數(shù)據(jù)定性為法律意義上的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)符合一定的前提條件，以滿足這種公共負(fù)擔(dān)施加的正當(dāng)性。這樣的前提條件可以從實(shí)體和程序兩個層面予以討論。公共數(shù)據(jù)界定的實(shí)體要件可區(qū)分為職權(quán)性、依賴性、支持性、基本性與意志性五類。如果一項(xiàng)數(shù)據(jù)構(gòu)成公共數(shù)據(jù)，需要滿足其中至少一類情況。其次，還必須滿足一定的程序要件，也即命名。程序要件一方面具有獨(dú)立的程序價值，另一方面也可以在實(shí)體要件含糊不清時2王源：《什么是公共數(shù)據(jù)?》,載微信公眾號“北大法寶智慧法務(wù)研究院”,2024年04月19日。3數(shù)據(jù)要索社成為證明公共負(fù)擔(dān)正當(dāng)性達(dá)成的一個標(biāo)準(zhǔn)。比如意志性這一實(shí)體要件達(dá)成的情形，可以通過行政協(xié)議簽訂等程序性事件予以證明。所以，當(dāng)一項(xiàng)數(shù)據(jù)同時符合實(shí)質(zhì)要件與程序要件要求時，可定性為公共數(shù)據(jù)。1.2.公共數(shù)據(jù)的分類從來源主體看，公共數(shù)據(jù)主要可歸納為五種類型(如圖1所示):公共數(shù)據(jù)圖1公共數(shù)據(jù)的五種類型一類是政務(wù)數(shù)據(jù)，即黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等政務(wù)部門依法履職過程中采集、獲取的數(shù)據(jù)；二類是具有公共職能的公共企事業(yè)單位，在提供公共服務(wù)和公共管理過程中產(chǎn)生、收集、掌握的各類數(shù)據(jù)資源，如教育醫(yī)療數(shù)據(jù)、水電煤氣數(shù)據(jù)、交通通信數(shù)據(jù)、民航鐵路數(shù)據(jù)等；4數(shù)據(jù)要索社三類是由政府資金資助的專業(yè)組織在公共利益領(lǐng)域內(nèi)收集、獲取的具有公共價值的數(shù)據(jù)，如基礎(chǔ)科學(xué)研究的數(shù)據(jù)；四類是具有公共管理和服務(wù)性質(zhì)的社會團(tuán)體掌握的與重大公共利益關(guān)切的數(shù)據(jù)；五類是涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的其他數(shù)據(jù)來源，如其他社會組織和個人利用公共資源或公共權(quán)力，在提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的數(shù)據(jù)。1.3.公共數(shù)據(jù)的特性1.3.1.權(quán)威性就公共數(shù)據(jù)的持有主體而言，其依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所賦予的公共管理服務(wù)職能合法合規(guī)地獲得數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的特定數(shù)據(jù)，具有法定賦予的公信力和權(quán)威性。2其涵蓋范圍廣泛，主要包括政府部門、各類公共企事業(yè)單位等主體。比如，政府部門作為公共事務(wù)的主要管理者和服務(wù)提供者，憑借其依法履行職能的職權(quán)性以及公共資源調(diào)配能力，掌握的數(shù)據(jù)資源占據(jù)全社會數(shù)據(jù)資源總量的80%左右3,在公共數(shù)據(jù)管理中占據(jù)關(guān)鍵地位。而公共企事業(yè)單位等主體則在其特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，依據(jù)專業(yè)技術(shù)與1中國軟件評測中心：《公共數(shù)據(jù)運(yùn)營模式研究》,載《軟件和集成電路》2022年第6期。2吳志剛：《公共數(shù)據(jù)多重權(quán)責(zé)關(guān)系的辨析》,載微信公眾號“數(shù)字經(jīng)濟(jì)雜志”,2024年5月7日。3孟慶國：《以公共數(shù)據(jù)治理為抓手，加快推動數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建與完善》,載中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)2022年12月21日，/xxgk/jd/jd/202212/t20221220_1343707.5數(shù)據(jù)要索社運(yùn)營規(guī)范產(chǎn)生和管理相關(guān)數(shù)據(jù)，其通過長期的行業(yè)實(shí)踐與合規(guī)運(yùn)營建立起一定的公信力。此外，公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量較高，權(quán)威性進(jìn)一步彰顯。公共數(shù)據(jù)的全生命周期管理流程，即從公共數(shù)據(jù)的采集、存儲、使用、加工、傳輸、提供直至開放環(huán)節(jié)，均須遵循一系列嚴(yán)格的業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以確保公共數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和嚴(yán)謹(jǐn)性。1.3.2.系統(tǒng)性公共數(shù)據(jù)體系龐大但內(nèi)部層次分明，呈現(xiàn)體量大、質(zhì)量高、體系完整等特點(diǎn)。在數(shù)據(jù)采集層面，公共數(shù)據(jù)為多源數(shù)據(jù)的廣泛匯聚，涵蓋政府部門、公共機(jī)構(gòu)、社會組織等不同主體所產(chǎn)生或持有的各類數(shù)據(jù)，規(guī)模體量龐大；公共數(shù)據(jù)來源具有明確的規(guī)劃與統(tǒng)籌，并非零散、無序的收集，具有一定的系統(tǒng)性。在數(shù)據(jù)組織方面，公共數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性表現(xiàn)為依據(jù)特定的分類標(biāo)準(zhǔn)與邏輯框架對數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化整理，建立數(shù)據(jù)目錄體系與元數(shù)據(jù)管理機(jī)制，形成層次分明、條理清晰的數(shù)據(jù)組織結(jié)構(gòu)。在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用環(huán)節(jié)，公共數(shù)據(jù)開放利用與授權(quán)運(yùn)營呈現(xiàn)的是一個復(fù)雜的、動態(tài)的系統(tǒng)性過程，涵蓋數(shù)據(jù)加工處理、確權(quán)授權(quán)、流通定價和收益分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，'多層次、系統(tǒng)化地對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。1.3.3.稀缺性1孟慶國、王友奎、王理達(dá)：《公共數(shù)據(jù)開放利用與授權(quán)運(yùn)營：內(nèi)涵、模式與機(jī)制方法》,載《中國行政管理》2024年第9期。6數(shù)據(jù)要索社作為高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源，公共數(shù)據(jù)具有稀缺性。其稀缺性主要表現(xiàn)為資源屬性層面的稀缺性和價值維度的稀缺性。一方面，數(shù)據(jù)從無價值的原始狀態(tài)轉(zhuǎn)化為具有使用和交換價值的數(shù)據(jù)要素過程復(fù)雜，確權(quán)、定價與交易流轉(zhuǎn)難題重重。數(shù)據(jù)雖可海量生成，但未經(jīng)處理的原始數(shù)據(jù)缺乏直接價值，并非稀缺資源。公共數(shù)據(jù)作為一種高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源，其稀缺性源于生成過程的高成本投入。部分公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生還具有壟斷性和排他性，如公安領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)，由于與國家安全與個人隱私關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，只允許特定部門或機(jī)構(gòu)訪問',公共數(shù)據(jù)市場供應(yīng)受限，稀缺性進(jìn)一步凸顯。另一方面，公共數(shù)據(jù)的價值潛能大。公共數(shù)據(jù)的有效利用能夠產(chǎn)生廣泛的正向溢出效應(yīng)。根據(jù)麥肯錫測算，我國公共數(shù)據(jù)開放的潛在價值高達(dá)10萬億至15萬億元。2公共數(shù)據(jù)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化與生活等多領(lǐng)域，應(yīng)用場景多元化且與現(xiàn)實(shí)聯(lián)系緊密，價值密度較高，具有較高的開發(fā)利用價值。正因?yàn)楣矓?shù)據(jù)的價值潛力大，公共數(shù)據(jù)的持有主體將公共數(shù)據(jù)視為一種可視化資產(chǎn)，主動分享與開放的意愿不強(qiáng)，并對公共數(shù)據(jù)采取多種保護(hù)措施，限制他人的使用。這些限制使得公共數(shù)據(jù)呈現(xiàn)稀缺性特性。31中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)價值化與數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展報告(2024年)》,2024年9月26日，http:///kxyj/qwfb/ztbg/202409/PO20240926365684089988.pdf。2孟慶國：《以公共數(shù)據(jù)治理為抓手，加快推動數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建與完善》,載中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)2022年12月21日，/xxgk/jd/jd/202212/t20221220_1343707.3中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)價值化與數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展報告(2024年)》,2024年9月26日，http:///kxyj/qwfb/ztbg/202409/P020240926365684089988.pdf。7數(shù)據(jù)要索社1.3.4.權(quán)益相對清晰性公共數(shù)據(jù)權(quán)益關(guān)系相對清晰，管理相對規(guī)范。在現(xiàn)代社會的數(shù)據(jù)治理體系中，公共數(shù)據(jù)的歸屬和使用權(quán)具有法律和管理框架作為支撐。在法律方面，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定了公共數(shù)據(jù)的管理主體和責(zé)任。其規(guī)定國家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)的需要收集、使用數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在其履行法定職責(zé)的范圍內(nèi)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行。不同國家機(jī)關(guān)對于其職責(zé)范圍內(nèi)收集的數(shù)據(jù)擁有明確的管理權(quán)限，體現(xiàn)了權(quán)益關(guān)系的相對清晰性。在管理方面，公共數(shù)據(jù)的管理主體特定，只有依法履職或提供公共服務(wù)的政府部門與企事業(yè)單位方可成為管理主體。公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題是構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值的前置性問題。但目前，關(guān)于公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)問題，仍然存在一定爭議，值得進(jìn)一步研究與探討。公共數(shù)據(jù)具有財產(chǎn)屬性和公共屬性。從財產(chǎn)屬性來看，公共數(shù)據(jù)本身蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價值。從公共屬性看，公共數(shù)據(jù)大多是由政府或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在履行公共職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的，其目的與社會公共利益高度相關(guān)，主要是為了服務(wù)社會公眾。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩大屬性決定了在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)權(quán)益是一種內(nèi)含利益由全民共享的財產(chǎn)權(quán)，其在法律上體現(xiàn)為國家所有。國家作為公共利益的代表，對公共數(shù)據(jù)擁有所有權(quán)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)的價值在流通中實(shí)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)的非排8數(shù)據(jù)要索社他性和價值多樣性決定了適合采用分享模式，應(yīng)當(dāng)讓不同主體基于各自的價值創(chuàng)造享有獨(dú)立權(quán)利，避免單一主體長期控制或者壟斷數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的社會化流通和價值創(chuàng)造。公共數(shù)據(jù)持有者對合法取得和控制的數(shù)據(jù)享有使用、流通和收益的權(quán)利。在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程中，公共數(shù)據(jù)持有者權(quán)隨數(shù)據(jù)形態(tài)和價值變化而變化，包括數(shù)據(jù)資源持有者權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品持有者權(quán)。1.4.公共數(shù)據(jù)的價值釋放路徑公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價值、政治價值和社會價值，是國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，是深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的先導(dǎo)工程，是以數(shù)字化助力經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。2公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用存在必要性基礎(chǔ)。從需求側(cè)角度，金融、互聯(lián)網(wǎng)、通信、制造工業(yè)、政務(wù)、醫(yī)療健康、交通運(yùn)輸和教育等行業(yè)對于數(shù)據(jù)產(chǎn)品的應(yīng)用需求凸顯。從供給側(cè)角度，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用可以盤活公共資源，實(shí)現(xiàn)增值保值，增加財政收入。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用還可以為社會數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供制度樣本。公共數(shù)據(jù)價值的釋放對于推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高政府治理能力、促進(jìn)社會創(chuàng)新等方面都具有重要意義，應(yīng)加快釋放公共數(shù)據(jù)的要素價值。1高富平：《數(shù)據(jù)持有者的權(quán)利配置——數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的法律實(shí)現(xiàn)》,載《比較法研究》2023年第2《充分釋放公共數(shù)據(jù)要素潛能》,載中國政府網(wǎng)，/zhengce/202410/content_697979數(shù)據(jù)要索社具體而言，數(shù)據(jù)要素價值化過程可分為四個階段：數(shù)據(jù)資源化、數(shù)據(jù)場景化、數(shù)據(jù)產(chǎn)品化以及數(shù)據(jù)要素化。具體如下：1.4.1.數(shù)據(jù)資源化數(shù)據(jù)資源，是指具有價值創(chuàng)造潛力的數(shù)據(jù)的總稱，通常指以電子化形式記錄和保存、可機(jī)器讀取、可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集合。而數(shù)據(jù)資源化則是指將無序、混亂的原始數(shù)據(jù)，通過收集、整理、分析和挖掘等手段轉(zhuǎn)化為有序、有使用價值的數(shù)據(jù)資源的過程。2這是數(shù)據(jù)要素價值化的核心基礎(chǔ)，也是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的必要前提。其主要目標(biāo)是提升數(shù)據(jù)的供給質(zhì)量與可利用性。由于數(shù)據(jù)“原料”價值密度低且涉及大量個人隱私，因此數(shù)據(jù)須經(jīng)過系統(tǒng)性的收集、整理和分析方可轉(zhuǎn)化為具有可利用性和潛在價值性的信息。也即通過數(shù)據(jù)采集與清洗、數(shù)據(jù)脫敏脫密、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)存儲與管理、數(shù)據(jù)分類與標(biāo)注等環(huán)節(jié)可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源化，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與可靠性，為后續(xù)數(shù)據(jù)價值的釋放奠定基礎(chǔ)。同時，加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)的治理和開放，也是推動數(shù)據(jù)資源化的重要途徑。1.4.2.數(shù)據(jù)場景化數(shù)據(jù)場景化是指將數(shù)據(jù)與特定的業(yè)務(wù)場景進(jìn)行深度融合，通過對1參見國家數(shù)據(jù)局《數(shù)據(jù)領(lǐng)域常用名詞解釋(第一批》。2中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)價值化與數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展報告(2024年)》,2024年9月26日，http:///kxyj/qwfb/ztbg/202409/P020240926365684089988.pdf。數(shù)據(jù)要索社場景需求的分析和理解，有針對性地采集、處理、分析和應(yīng)用數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值在具體應(yīng)用場景中的價值最大化。數(shù)據(jù)場景化是數(shù)據(jù)價值釋放的重要途徑。不斷探索數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，明確數(shù)據(jù)的實(shí)際應(yīng)用價值，有針對性地處理和應(yīng)用數(shù)據(jù)，對于推動各行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。2023年，國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合發(fā)布《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃(2024—2026)》,以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)多場景應(yīng)用、多主體復(fù)用。其中，“數(shù)據(jù)要素×”中的重點(diǎn)行動就是要推進(jìn)數(shù)據(jù)要素與工業(yè)制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、文化旅游、醫(yī)療健康等具體場景的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)場景化賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展。也即識別關(guān)鍵業(yè)務(wù)場景，分析不同業(yè)務(wù)場景的數(shù)據(jù)需求，將數(shù)據(jù)要素與實(shí)際業(yè)務(wù)需求結(jié)合起來，設(shè)計出符合需求的數(shù)據(jù)利用場景；另一方面，數(shù)據(jù)價值場景化挖掘。也即根據(jù)用戶的需求進(jìn)行數(shù)據(jù)的挖掘與分析，創(chuàng)新業(yè)務(wù)場景。以智能家居為例，通過分析用戶在使用過程中的各類數(shù)據(jù)，如環(huán)境參數(shù)設(shè)定偏好、使用時間規(guī)律等，能夠深入洞察用戶需求，從而進(jìn)行業(yè)務(wù)場景創(chuàng)新與升級，滿足用戶個性化需求的同時，也能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)要素潛在價值釋放。1.4.3.數(shù)據(jù)產(chǎn)品化鄭志峰、羅力鋮：《推進(jìn)“人工智能+”行動的數(shù)據(jù)分層治理》,載《廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2024年第4期。數(shù)據(jù)要索社數(shù)據(jù)產(chǎn)品化是指將數(shù)據(jù)資源通過分析、加工和創(chuàng)新性勞動，轉(zhuǎn)化為具有明確使用價值和商業(yè)價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，以滿足市場需求的過程。數(shù)據(jù)產(chǎn)品化是數(shù)據(jù)要素市場化配置流通的必要前提，是數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的重要階段。這一階段的核心在于將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為可交易、可流通的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的商業(yè)價值。數(shù)據(jù)產(chǎn)品化依托數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，通過數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)手段，對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，形成具有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，能夠?qū)?shù)據(jù)潛在價值轉(zhuǎn)化成實(shí)際商業(yè)價值。這些數(shù)據(jù)產(chǎn)品包括但不限于數(shù)據(jù)分析報告、數(shù)據(jù)可視化平臺、智能推薦系統(tǒng)等。例如，商安信依托其219個國家和3.7億家企業(yè)的龐大數(shù)據(jù)庫，為用戶提供的目標(biāo)企業(yè)商業(yè)信用報告。'此外，數(shù)據(jù)產(chǎn)品化能夠幫助數(shù)商更好地理解和利用數(shù)據(jù)資源，提高運(yùn)營效率，增強(qiáng)競爭力，促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。同時，數(shù)據(jù)產(chǎn)品化還有助于打破數(shù)據(jù)流通壁壘，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場的健康發(fā)展。隨著技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用場景的不斷擴(kuò)展，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形態(tài)也將愈加多樣化。數(shù)據(jù)要素市場的交易標(biāo)的物是覆蓋制造、交通、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療等社會全領(lǐng)域、全流程的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)品，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的高質(zhì)量供給和高效流通將是數(shù)據(jù)要素市場的必然要求。21中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)價值化與數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展報告(2024年)》,2024年9月26日，/kxyj/qwfb/ztbg/202409/P020240926365684089988.pdf。2陳然：《數(shù)據(jù)要素產(chǎn)品化的難點(diǎn)及對策建議》,載《高科技與產(chǎn)業(yè)》2024年第2期。數(shù)據(jù)要索社1.4.4.數(shù)據(jù)要素化數(shù)據(jù)要素，是指投入生產(chǎn)經(jīng)營活動、參與價值創(chuàng)造的數(shù)據(jù)資源。'數(shù)據(jù)要素化是將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為一種可參與生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)等社會經(jīng)濟(jì)活動中的獨(dú)立的生產(chǎn)要素。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》明確指出，數(shù)據(jù)成為與土地、勞動力、資本、技術(shù)地位比肩的第五生產(chǎn)要素，成為創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值的重要資源，深刻揭示了數(shù)據(jù)的資源價值。D地球人類原始農(nóng)業(yè)工業(yè)電器網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)物質(zhì)、能量、信息的高度融合圖2社會發(fā)展和要素利用2數(shù)據(jù)要素化是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。例如，企業(yè)可以通過對數(shù)據(jù)要素的合理利用，發(fā)現(xiàn)新的商業(yè)機(jī)會，開發(fā)新的商業(yè)模式，進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)的價值潛力。在宏觀層面，數(shù)據(jù)要素化有助于提高全要素生產(chǎn)率，提升社會的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，加速產(chǎn)業(yè)升級和數(shù)據(jù)要索社轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。并且，數(shù)據(jù)要素與其他生產(chǎn)要素如勞動力、資本、技術(shù)等存在互補(bǔ)和協(xié)同關(guān)系。通過與其他生產(chǎn)要素(如勞動力、資本和技術(shù))的協(xié)同作用，數(shù)據(jù)要素還能夠產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益，并形成顯著的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。因此，數(shù)據(jù)要素化對于推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。數(shù)據(jù)要索社第2章公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用發(fā)展基礎(chǔ)2.1.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實(shí)踐基礎(chǔ)在中央與地方政策文件的指引下，諸多地區(qū)與行業(yè)積極進(jìn)行了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實(shí)踐，北京、廣州、深圳、上海、杭州、貴州、成都等地區(qū)取得顯著成效。部分地區(qū)積極進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實(shí)踐創(chuàng)新。廣州市首創(chuàng)“運(yùn)商分離”模式，打造開放共享生態(tài)，以“創(chuàng)新驅(qū)動、包容審慎、安全發(fā)展”為原則，積極探索市場主體、技術(shù)、資本等多元要素共同參與推進(jìn)廣州數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，充分釋放公共數(shù)據(jù)價值。深圳市福田區(qū)提出公共數(shù)據(jù)“雙授權(quán)”機(jī)制、“雙收益”機(jī)制、“1+N+M”多方開發(fā)機(jī)制，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)流通，有效激活公共數(shù)據(jù)價值。部分地區(qū)深耕應(yīng)用場景探索實(shí)踐路徑。杭州數(shù)據(jù)交易所與阿里、螞蟻、百度、曙光云計算、科大訊飛、浙大網(wǎng)新等行業(yè)頭部企業(yè)開展業(yè)務(wù)合作，探索多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)要素流通場景拓展，推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營場景應(yīng)用實(shí)現(xiàn)。成都市搭建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺，深挖多元場景需求，打造具備商業(yè)化能力的典型產(chǎn)品，以需求為導(dǎo)向推進(jìn)多源數(shù)據(jù)深度融合開發(fā)，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)要素對數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)要索社2.2.政策引領(lǐng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用逐步推進(jìn)在國家層面，早期公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用政策規(guī)定松散地見于規(guī)范性文件之中，多為原則性、鼓勵性條款，如“鼓勵公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用”“通過開放、許可、授權(quán)等多種方式為數(shù)據(jù)賦能”等。2024年10月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》。隨后，國家數(shù)據(jù)局發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范(試行)》等文件，中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進(jìn)行系統(tǒng)部署，標(biāo)志公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)入新階段?；厩闆r如表1所示：表1數(shù)據(jù)開發(fā)利用的中央立法與政策規(guī)定效力級別1.開展數(shù)據(jù)處理活動時應(yīng)當(dāng)履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，包括數(shù)據(jù)安全管理、風(fēng)險檢測、定期開展安全評估等。2.鼓勵創(chuàng)新數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。3.應(yīng)當(dāng)合法正當(dāng)使用數(shù)據(jù)。1.依法對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)督管理。2.數(shù)據(jù)開發(fā)利用時應(yīng)當(dāng)履行數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)、建立數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處理機(jī)制。3.使用或提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)有安全問題時應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施。行政法規(guī)發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知(2015)》1.鼓勵數(shù)據(jù)在各行業(yè)的創(chuàng)新應(yīng)用，完善法規(guī)2.在2018年前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，將信用、交通、醫(yī)療等重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)向社會開放，鼓勵公眾為數(shù)據(jù)賦能、挖掘數(shù)據(jù)價值。規(guī)范性文件務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市(2020)》提升社會數(shù)據(jù)資源價值，培育公共數(shù)據(jù)開發(fā)規(guī)范性文件字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃(2021)》1.建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，統(tǒng)籌公2.培育數(shù)據(jù)服務(wù)商。支持社會化數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，依法依規(guī)開展公共資源數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)的采集、整理、聚合、分析等加工業(yè)務(wù)。3.對具有經(jīng)濟(jì)和社會價值、允許加工利用的進(jìn)行數(shù)據(jù)增值。規(guī)范性文件強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)(2022)》1.編制公共數(shù)據(jù)開放目錄，分級分類開放公共數(shù)據(jù)，有序推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。2.推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通。規(guī)范性文件務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作1.建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架。2.圍繞"數(shù)據(jù)二十條"不斷豐富完善數(shù)據(jù)要素各方面制度體系和配套政策，打造"1+N"3.健全完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制，制定促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的政策法規(guī)，服務(wù)社會廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見1.明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用目標(biāo)：到2025年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則初步建立。到2030年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)2.統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享、有序推動公共數(shù)3.建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度，編制形成公共數(shù)據(jù)資源目錄，對納入授權(quán)運(yùn)營范圍的公登記管理暫行辦1.直接持有或管理公共數(shù)據(jù)資源的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，應(yīng)對納入授權(quán)運(yùn)營范圍的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記，鼓勵對未納入授權(quán)運(yùn)2.從登記要求、登記程序、登記管理、監(jiān)督管理幾個方面規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源登記工作。1.明確授權(quán)運(yùn)營、實(shí)施機(jī)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)的概3.明確公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施方案應(yīng)按照"三重一大"決策機(jī)制要求，審議通過后實(shí)施。2.2.2.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的地方立法與政策地方層面，各地根據(jù)本地數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)需求，將公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用寫進(jìn)地方法律法規(guī)及政策文件中，為深化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供了較為明確的路徑。部分地方制定“數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例”或“數(shù)據(jù)條例”,為公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用提供了原則性的規(guī)定。部分地方還制定“公共數(shù)據(jù)管理辦法”,并設(shè)立專門章節(jié)對開發(fā)利用進(jìn)行較為細(xì)化的規(guī)定，如“應(yīng)當(dāng)合法正當(dāng)使用公共數(shù)據(jù)”“依法享有數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的財產(chǎn)收益”“利用主體負(fù)有數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)”等內(nèi)容。2024年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》發(fā)布以來，諸多省市貫徹落實(shí)文件要求，制定“授權(quán)運(yùn)營管理實(shí)施辦法”“公共數(shù)據(jù)資源登記管理實(shí)施辦法”,規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營和公共數(shù)據(jù)資源登記。基本情況如表2所表2數(shù)據(jù)開發(fā)利用的部分地方立法規(guī)定效力級別上海市地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章廣東省地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章浙江省地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章重慶市地方政府規(guī)章山東省地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章江蘇省地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章海南省貴州省地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章天津市四川省地方政府規(guī)章福建省地方政府規(guī)章山西省地方政府規(guī)章江西省地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章吉林省河北省地方政府規(guī)章河南省地方政府規(guī)章湖北省地方政府規(guī)章湖南省地方政府規(guī)章陜西省遼寧省地方政府規(guī)章安徽省地方政府規(guī)章數(shù)據(jù)要索社青海省地方政府規(guī)章黑龍江省自治區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)寧夏回族自治區(qū)地方政府規(guī)章2.3.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用理論基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的理論基礎(chǔ)是多維度的，涵蓋了數(shù)據(jù)要素化、開放利用與授權(quán)運(yùn)營模式、制度與政策支持、治理與管理機(jī)制、安全與隱私保護(hù)、激勵與收益分配機(jī)制以及技術(shù)支撐與創(chuàng)新應(yīng)用等多個方面。這些理論基礎(chǔ)為公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用提供了系統(tǒng)的指導(dǎo)和實(shí)踐參考。目前，公共數(shù)據(jù)利用過程中存在公共數(shù)據(jù)權(quán)屬、公共數(shù)據(jù)流通定價和收益分配機(jī)制、個人隱私與數(shù)據(jù)安全等一系列理論問題，仍值得深入探索與研究。首先，公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬認(rèn)定和授權(quán)機(jī)制是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的核心問題之一。公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬主體呈現(xiàn)出極大的復(fù)雜性，其中政府部門是公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)和管理的主體，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)是公共數(shù)據(jù)積累的載體，數(shù)據(jù)要索社而公民個人則是公共數(shù)據(jù)的原始提供者。'而且，公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬價值具有動態(tài)性，其與數(shù)據(jù)的組合和重構(gòu)還能夠創(chuàng)造新的價值，這將進(jìn)一步模糊公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬邊界。2因此，如何在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，明確數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，是當(dāng)前研究的重點(diǎn)。其次，公共數(shù)據(jù)的流通定價和收益分配機(jī)制尚未完全解決，這在一定程度上制約了公共數(shù)據(jù)的價值釋放。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用既需要以社會公平為導(dǎo)向，又必須遵守市場規(guī)則，同時還要求能夠賦能經(jīng)濟(jì)價值，其中涉及價值性、公益性等多重價值的考量與平衡。如何建立合理的流通定價和收益分配機(jī)制成為理論研究的主要內(nèi)容。例如，有研究提出應(yīng)基于用益補(bǔ)償、公平和公益性等原則平衡多方主體利益，并建立涵蓋數(shù)據(jù)財政、數(shù)據(jù)稅收、數(shù)據(jù)金融三層次的利益分配框架。3再者，在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中，如何保護(hù)個人隱私和數(shù)據(jù)安全是一個重要問題。公共數(shù)據(jù)來源廣泛、規(guī)模體量龐大，其中交織著大量的個人隱私信息，個人隱私和數(shù)據(jù)安全面臨著前所未有的風(fēng)險。因此，平衡數(shù)據(jù)利用價值與隱私安全保護(hù)，探索有效的保護(hù)策略與機(jī)制，是確保公共數(shù)據(jù)合理開發(fā)的關(guān)鍵。此外，明晰公共數(shù)據(jù)使用的合法性邊界至關(guān)重要，包括明確數(shù)據(jù)使用的正當(dāng)目的、規(guī)范數(shù)據(jù)使用的授權(quán)機(jī)制、防止數(shù)據(jù)濫用等內(nèi)容。在主體多元化、開發(fā)利用模式多樣化1李曉楠：《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的法治保障》,載《民主與法制時報》2024年第169期。2李曉楠：《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的法治保障》,載《民主與法制時報》2024年第169期。3童楠楠、楊銘鑫、莫心瑤等：《數(shù)據(jù)財政：新時期推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營利益分配的模式框架》,載《電子政務(wù)》2023年1期。數(shù)據(jù)要索社進(jìn)一步探索。2.4.公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度基礎(chǔ)逐步形成2024年10月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》,此外，國家數(shù)據(jù)局起草完成并公布《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范》。同時，國家數(shù)據(jù)局正會同國家發(fā)展改革委，研究制定相關(guān)價格政策文件。這就形成了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“1+3”政策規(guī)則體系?！蛾P(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》是中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進(jìn)行系統(tǒng)部署，是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的頂層制度文件?！兑庖姟访鞔_提出2025年和2030年的階段性目標(biāo)：到2025年，初步建立公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則，資源供給規(guī)模和質(zhì)量顯著提升，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)不斷豐富；到2030年，制度規(guī)則更加成熟，資源開發(fā)利用體系全面建成。此外，《意見》還鼓勵各地區(qū)各部門因地制宜推動共享開放，探索開展依規(guī)授權(quán)運(yùn)營，完善資源開發(fā)利用制度，從供給側(cè)解決公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不足問題。鼓勵各方利用公共數(shù)據(jù)開發(fā)更多產(chǎn)品，提供更好服務(wù)，繁榮產(chǎn)業(yè)生態(tài)，著力釋放用數(shù)活力。要求建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度、授權(quán)運(yùn)營情況披數(shù)據(jù)要索社露機(jī)制，提出監(jiān)督管理要求，確立了授權(quán)運(yùn)營的制度規(guī)則框架。《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》從登記要求、登記程序、登記管理、監(jiān)督管理幾個方面具體規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源登記工作?！豆矓?shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范(試行)》對授權(quán)運(yùn)營相關(guān)主體、實(shí)施機(jī)構(gòu)與運(yùn)營機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行劃分，旨在厘清不同主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)施與管理進(jìn)行規(guī)范，對收費(fèi)、收益分配等爭議問題做出明確規(guī)定。由此可見，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的制度基礎(chǔ)正在逐步形成，并通過頂層設(shè)計和地方實(shí)踐相結(jié)合的方式，推動公共數(shù)據(jù)資源的高效利用與數(shù)據(jù)要素市場化配置改革。數(shù)據(jù)要索社3.1.我國公共數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)狀3.1.1.政策背景2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》',其中強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)資源整合和共享的重要性，要求打破數(shù)據(jù)孤島，促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨部門、跨層級、跨區(qū)域流通。這一規(guī)劃為公共數(shù)據(jù)共享在國家數(shù)字建設(shè)戰(zhàn)略層面提供了指引，推動公共數(shù)據(jù)在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，以支撐數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會的發(fā)展。2024年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》2,提出要統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享。完善政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，實(shí)行統(tǒng)一管理，推動實(shí)現(xiàn)“一數(shù)一源”,不斷提升政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量和管理水平。推動主動共享與按需共享相結(jié)合，完善政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，做好資源發(fā)布工作。強(qiáng)化已有數(shù)據(jù)共享平臺的支撐作用，圍繞“高效辦成一件事”,推進(jìn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，不斷增強(qiáng)群眾和企業(yè)的獲得感。國家數(shù)據(jù)局副局長陳榮輝提出，“共享”是面向各級政務(wù)部門的，主要是解決跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享交換問1《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》,中共中央、國務(wù)院印發(fā)，2023年2月27日發(fā)布。2《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》,中共中央、國務(wù)院發(fā)布，2024年10月9日發(fā)布。數(shù)據(jù)要索社題，用來支撐各級政務(wù)部門更好依法履職，提高協(xié)同監(jiān)管能力、改善公共服務(wù)水平。由此可以看出，當(dāng)前的數(shù)據(jù)共享主要以政務(wù)一體化建設(shè)為載體，面向公共部門自身公共履職能力與公共服務(wù)水平的提升，持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與聚合模式'。2024年11月，國家數(shù)據(jù)局發(fā)布《可信數(shù)據(jù)空間發(fā)展行動計劃 (2024—2028年)》2,這是國家首次針對可信數(shù)據(jù)空間新型數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行前瞻性系統(tǒng)布局。培育推廣五類可信數(shù)據(jù)空間行業(yè)、城市、個人、跨境可信數(shù)據(jù)空間，計劃到2028年建成100個以上可信數(shù)據(jù)空間?？尚艛?shù)據(jù)空間作為基于共識規(guī)則連接多方主體實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享共用的基礎(chǔ)設(shè)施、價值共創(chuàng)應(yīng)用生態(tài)和構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)市場的重要載體，通過構(gòu)建可信管控能力保障數(shù)據(jù)安全，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)要素合規(guī)高效流通使用，提升各領(lǐng)域數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用水平，推動數(shù)據(jù)共享。除了國家政策的大力引導(dǎo)，數(shù)據(jù)要素配套標(biāo)準(zhǔn)體系也在不斷完善。2024年10月，由國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《國家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》3在開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)中提出建設(shè)數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，要規(guī)范數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)、跨部門、跨層級、跨區(qū)域共享的程序要求、系統(tǒng)平臺、評價要求等。包1大數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)委員會：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營發(fā)展洞察(2024年)》,2024年10月，https://m.163.com/dy/article/JHSIE49T052《可信數(shù)據(jù)空間發(fā)展行動計劃(2024—2028年)》,國家數(shù)據(jù)局印發(fā)，2024年11月21日發(fā)布。3《國家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》,國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、財政部、國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合印發(fā)，2024年9月25日印發(fā)。數(shù)據(jù)要索社括數(shù)據(jù)共享流程、系統(tǒng)平臺要求、方式、評價等標(biāo)準(zhǔn)。國家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)將進(jìn)一步規(guī)范公共數(shù)據(jù)共享開發(fā)，進(jìn)而為數(shù)據(jù)要素高水平應(yīng)用提供有力支撐。3.1.2.政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄隨著我國數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)，政務(wù)數(shù)據(jù)作為一種重要的資源，其有效管理和利用變得至關(guān)重要。政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄的建設(shè)旨在對分散在各個政府部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分類，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有序管理和便捷查找，進(jìn)而提高政務(wù)數(shù)據(jù)的共享和應(yīng)用效率。目前，國家出臺了相關(guān)政策來推動政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄的編制工作，《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》'明確要構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政務(wù)數(shù)據(jù)目錄系統(tǒng)，打造覆蓋國家、部門和地區(qū)層級統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)目錄體系，達(dá)成全國政務(wù)數(shù)據(jù)“一本賬”管理目標(biāo)，同時也制定了統(tǒng)一的目錄編制規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各級政府部門開展目錄建設(shè)等。這些標(biāo)準(zhǔn)明確了目錄的結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)項(xiàng)的定義、數(shù)據(jù)分類方法等內(nèi)容，確保了不同地區(qū)和部門編制的目錄具有一致性和兼容性。具體相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如下表所示：表3政務(wù)數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》,國辦函〔2022〕102號，2022年10月28日分布。數(shù)據(jù)要索社數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了政務(wù)數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)間交換時所采用的格式，如XML、JSON等格式的具體要求，確保數(shù)據(jù)在傳輸過程中的一致性和可讀性。數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)定義了政務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性、時效性、一致性等質(zhì)量指標(biāo)。例如，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性要求數(shù)據(jù)與實(shí)際情況相符，完整性要求數(shù)據(jù)的關(guān)鍵屬性無缺失等。數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)包括數(shù)據(jù)在存儲、傳輸、使用過程中的加密要求、訪問元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的名稱、定義、數(shù)據(jù)類型、值域、數(shù)據(jù)來源等信息的定義和格式要求。同時中央政府也組織開展了多次政務(wù)數(shù)據(jù)資源普查，對各部委的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行了摸底。通過普查，初步建立了國家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)資源總體目錄框架，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會、民生、環(huán)境等多個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源。具體目錄細(xì)節(jié)如下表所示：表4政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄細(xì)節(jié)示例數(shù)據(jù)資源名稱對政務(wù)數(shù)據(jù)資源的簡要命名“企業(yè)工商注冊登記信息”數(shù)據(jù)資源標(biāo)識符唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)資源的編碼"GB-001"(假設(shè)的編碼格式)數(shù)據(jù)提供部門產(chǎn)生或負(fù)責(zé)提供該數(shù)據(jù)"市場監(jiān)督管理局"數(shù)據(jù)要索社資源的政府部門數(shù)據(jù)更新頻率數(shù)據(jù)更新的時間周期或“實(shí)時更新”數(shù)據(jù)共享屬性分為無條件共享、有條件"無條件共享"表示該數(shù)據(jù)可在政府部門間自由共享。"有條件共享"可能需滿足特定條件如簽訂數(shù)據(jù)使用協(xié)議等。"不予共享"則限制其共享。數(shù)據(jù)格式數(shù)據(jù)存儲的格式“CSV"“Excel""數(shù)據(jù)庫表(如MySQL)"等數(shù)據(jù)內(nèi)容描述對數(shù)據(jù)資源所包含內(nèi)容的概括性描述"包含企業(yè)名稱、注冊地址、法定代表人、注冊資本、經(jīng)營范圍等信息”數(shù)據(jù)應(yīng)用場景該數(shù)據(jù)資源主要應(yīng)用的政務(wù)工作場景"用于企業(yè)監(jiān)管、政策制定、經(jīng)濟(jì)分析等場景"數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系與其他數(shù)據(jù)資源的關(guān)聯(lián)情況"與稅務(wù)納稅數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)，用于綜合評估企業(yè)經(jīng)營狀況”各地積極響應(yīng)國家號召，紛紛開展本地政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄建設(shè)。北京市建立了較為完善的政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄體系，涵蓋了市、區(qū)、街?jǐn)?shù)據(jù)要索社道三級政府部門的數(shù)據(jù)資源。其目錄詳細(xì)列出了每個數(shù)據(jù)資源的名稱、提供部門、數(shù)據(jù)格式、更新頻率、共享屬性等信息。上海市在政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄建設(shè)中，注重與城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”相結(jié)合。通過對城市管理相關(guān)數(shù)據(jù)資源的梳理，形成了以城市事件、部件為核心的目錄體系，方便在城市治理過程中快速獲取和共享相關(guān)數(shù)據(jù)。在一些行業(yè)領(lǐng)域，也形成了具有行業(yè)特色的政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄，這些目錄為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)醫(yī)療數(shù)據(jù)共享、提升醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和開展公共衛(wèi)生監(jiān)測等工作提供了重要支撐。3.1.3.政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺是實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和交換的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)目標(biāo)是打破政府部門之間的數(shù)據(jù)孤島，通過平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全、高效共享和流通，提升政府決策的科學(xué)性、政務(wù)服務(wù)的便捷性和社會治理的精準(zhǔn)性。目前政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。國家層面上，國家數(shù)據(jù)共享交換平臺已初步建成并投入運(yùn)行。該平臺連接了中央各部委的數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)了部委之間的數(shù)據(jù)共享和交換。在實(shí)際的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控過程中，國家發(fā)展改革委可以通過平臺獲取財政部、國家統(tǒng)計局等部門的數(shù)據(jù)，進(jìn)行綜合分析和政策制定。國家平臺建立了完善的數(shù)據(jù)共享機(jī)制和安全保障體系。在數(shù)據(jù)共享方面，明確了數(shù)據(jù)提供方、使用數(shù)據(jù)要索社方和平臺管理方的職責(zé)和權(quán)限，規(guī)范了數(shù)據(jù)共享的流程。在安全保障方面，采用了數(shù)據(jù)加密、身份認(rèn)證、訪問控制等技術(shù)手段，確保數(shù)據(jù)在共享過程中的安全性。地方層面，地方政府也大力推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)。目前，浙江省打造了全省統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺——“浙政釘”,實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府部門的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；深圳市也在智慧城市建設(shè)中打造了政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺，通過平臺整合了城市管理、交通、環(huán)保、安防等多個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，為城市的智能化運(yùn)營提供了數(shù)據(jù)支撐。在一些特色應(yīng)用場景中，政務(wù)數(shù)據(jù)平臺也發(fā)揮巨大的作用。在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”;在社會治理方面，平臺為精準(zhǔn)治理提供了數(shù)據(jù)支持。3.2.1.模式一：物理匯聚、集中服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺數(shù)據(jù)共享平臺人服務(wù)層融合層部門數(shù)據(jù)庫部門數(shù)據(jù)庫部門數(shù)據(jù)庫提供方使用方貼源層數(shù)據(jù)要索社圖3物理匯聚、集中服務(wù)模式該模式下由地方政數(shù)局或大數(shù)據(jù)局主建大數(shù)據(jù)中心，各部門數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集至大數(shù)據(jù)中心后由大數(shù)據(jù)中心進(jìn)行統(tǒng)一歸集、存儲和管理，將各部門數(shù)據(jù)進(jìn)行融合后構(gòu)建主題庫、專題庫，并通過數(shù)據(jù)共享交換平臺統(tǒng)一對外提供服務(wù)。該模式具有“管運(yùn)分離”的運(yùn)營管理模式，有專門的數(shù)據(jù)共享運(yùn)營單位負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的供給和接入，優(yōu)化授權(quán)機(jī)制等；能提供多種數(shù)據(jù)共享服務(wù)方式，如API接口服務(wù)、數(shù)據(jù)訂閱等；創(chuàng)新了數(shù)據(jù)共享授權(quán)機(jī)制，提升授權(quán)效率。將申請受理流程從“使用部門提交申請→平臺管理方統(tǒng)一受理→提供部門進(jìn)行授權(quán)”改為“使用部門提交申請→提供部門進(jìn)行授權(quán)→平臺管理方定期審核”,從事前監(jiān)管改為事后監(jiān)管，極大地提升了數(shù)據(jù)共享授權(quán)效率。多數(shù)省市采用了物理匯聚、集中服務(wù)模式，其中典型代表為廣東省。廣東省此前已經(jīng)打造了數(shù)據(jù)資源“一網(wǎng)共享”平臺，以省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心為依托構(gòu)建體系，采用“省市兩級部署，省市縣三級管理”模式，推進(jìn)建立各領(lǐng)域數(shù)據(jù)主題庫，構(gòu)建以數(shù)字政府元數(shù)據(jù)管理為核心的數(shù)據(jù)共享新模式。通過“一網(wǎng)共享”平臺實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一維護(hù)數(shù)據(jù)資源，統(tǒng)一管理新增、變更、掛接數(shù)據(jù)資源目錄，實(shí)時同步數(shù)源部門數(shù)據(jù)資源等。近期，廣東省還規(guī)劃建設(shè)公共數(shù)據(jù)平臺，作為依托政務(wù)云實(shí)施全省公共數(shù)據(jù)歸集、整合、共享、交換、開放的統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源匯聚、共享、開放和開發(fā)利用。3.2.2.模式二：邏輯匯聚、分散服務(wù)數(shù)據(jù)要索社提供方提供方數(shù)據(jù)目錄人訂閱交換中心圖4邏輯匯聚、分散服務(wù)模式圖此模式中數(shù)據(jù)分散在各部門，由各部門負(fù)責(zé)管理和維護(hù)，通過數(shù)據(jù)共享交換平臺以“數(shù)據(jù)不落地”方式對外提供服務(wù)。提供共享服務(wù)的責(zé)任主體是各政務(wù)部門，多以“可用不可見”的服務(wù)接口方式提供服務(wù)。其數(shù)據(jù)管理主體和服務(wù)主體一致，各部門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)資源接入、保證服務(wù)可用性和授權(quán)審批。在分散服務(wù)模式下，基本上采用基于“平臺統(tǒng)一受理，部門分別授權(quán)”的數(shù)據(jù)共享授權(quán)機(jī)制，由平臺管理單位對數(shù)據(jù)使用申請進(jìn)行規(guī)范性審查，由數(shù)據(jù)提供部門負(fù)責(zé)授權(quán)審浙江省一體化數(shù)字資源系統(tǒng)整合全省海量數(shù)字資源，通過邏輯架構(gòu)實(shí)現(xiàn)分散數(shù)據(jù)的有序匯聚，形成統(tǒng)一資源視圖。支持各部門按需獲取數(shù)據(jù)，依托共享接口和批量數(shù)據(jù)服務(wù)助力政務(wù)服務(wù)“一站式”共享數(shù)據(jù)資源。實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)集中編目、歸集、治理、共享、開放，形成數(shù)據(jù)要索社多元、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定、高效的數(shù)據(jù)供給體系。平臺還利用生產(chǎn)開發(fā)環(huán)境隔離、數(shù)據(jù)脫敏、訪問數(shù)據(jù)量管控機(jī)制，確保數(shù)據(jù)共享時“可用不可見”。北京市構(gòu)建的“目錄區(qū)塊鏈”系統(tǒng)是全國首個超大城市區(qū)塊鏈基礎(chǔ)設(shè)施，將全市53個部門的職責(zé)與數(shù)據(jù)目錄進(jìn)行邏輯上的高效聯(lián)結(jié)，各部門“職責(zé)目錄”匯聚形成全市統(tǒng)一的“數(shù)據(jù)目錄”大臺賬，借助區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)狀態(tài)實(shí)時感知、訪問全程留痕及共享有序關(guān)聯(lián)，達(dá)成數(shù)據(jù)的邏輯集中管理，各部門數(shù)據(jù)雖物理分散但在鏈上清晰呈現(xiàn)，共享渠道得以暢通。3.2.3.模式三：集中分散相結(jié)合、支持多種服務(wù)模式數(shù)據(jù)共享平臺數(shù)據(jù)共享平臺提供數(shù)據(jù)中心提供方使用方提供圖5集中分散相結(jié)合、支持多種模式圖這種模式集中與分布相結(jié)合，從而支持多種服務(wù)模式。例如對于無條件共享的政務(wù)數(shù)據(jù)，已通過物理匯聚的方式匯聚到大數(shù)據(jù)中心，并經(jīng)過了必要的數(shù)據(jù)質(zhì)檢和治理，這類數(shù)據(jù)的共享由需求部門提交數(shù)數(shù)據(jù)要索社據(jù)資源申請，中心進(jìn)行審核，審核通過后通過數(shù)據(jù)交換提供相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)，需求部門從部門前置機(jī)獲取所需要的數(shù)據(jù)。對于有條件共享的政務(wù)數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)應(yīng)以源部門數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，由源部門提供數(shù)據(jù)共享。需求部門提交數(shù)據(jù)資源申請，中心進(jìn)行初審，初審?fù)ㄟ^后源部門進(jìn)行復(fù)審，復(fù)審?fù)ㄟ^后源部門可通過數(shù)據(jù)交換將相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)推送到需求部門前置機(jī)，需求部門從部門前置機(jī)獲取所需要的數(shù)據(jù)。濟(jì)南市打造了“泉城鏈”平臺，采用物理匯聚與邏輯匯聚結(jié)合模式。一方面，濟(jì)南市設(shè)立專門的數(shù)據(jù)中心，借助高效采集系統(tǒng)，將公安、民政、社保等近40個部門的246類無條件共享政務(wù)數(shù)據(jù)，如基礎(chǔ)人口信息、法人登記基本數(shù)據(jù)等進(jìn)行集中存儲。當(dāng)各部門有數(shù)據(jù)需求時，統(tǒng)一向大數(shù)據(jù)中心提交申請，中心依據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)審核，審核通過后，通過數(shù)據(jù)交換平臺集中提供數(shù)據(jù)服務(wù)，滿足各部門在民生保障、城市管理等多領(lǐng)域的共性數(shù)據(jù)需求，提升整體服務(wù)效率。另一方面，泉城鏈基于“政府?dāng)?shù)據(jù)上鏈+個人鏈上授權(quán)+社會鏈上使用+全程追溯監(jiān)管”模式，通過區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建邏輯架構(gòu)，將各部門有條件共享的數(shù)據(jù)在保持物理分散存儲的同時在鏈上實(shí)現(xiàn)邏輯匯聚。需求方提交申請后，先由大數(shù)據(jù)中心初審，再轉(zhuǎn)至資源部門復(fù)審。源部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)規(guī)則與數(shù)據(jù)保護(hù)要求，審核通過后，通過安全的數(shù)據(jù)交換通道將數(shù)據(jù)分散推送給需求方前置機(jī)構(gòu)。這種模式下，各數(shù)源部門能根據(jù)自身特性與需求，靈活、精準(zhǔn)地提供數(shù)據(jù)服務(wù)，同時保障數(shù)據(jù)安全與隱私。數(shù)據(jù)要索社3.3.我國公共數(shù)據(jù)共享的典型案例3.3.1.平臺建設(shè)：江西上栗“一體化平臺”匯聚多方數(shù)據(jù)院BPRNmn麗E圖6江西上栗“一體化平臺”建設(shè)“數(shù)字上栗”縣域全域數(shù)字化平臺依托“贛湘云”算力中心，構(gòu)建“三中臺、五中心、多應(yīng)用”的整體框架。以數(shù)據(jù)中臺匯聚縣域全量數(shù)據(jù)，以業(yè)務(wù)中臺打通特色應(yīng)用鏈接，以技術(shù)中臺提供模型算法，以五中心提供平時和戰(zhàn)時的事件處置能力，并匯集全縣特色應(yīng)用，打造基于數(shù)據(jù)匯聚、系統(tǒng)整合、場景應(yīng)用的“線上一張網(wǎng)”。以信息流推動管理流，統(tǒng)一各部門管理執(zhí)法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，打造跨部門、跨層級重點(diǎn)事件高效處置的“線下一張網(wǎng)”。自平臺上線運(yùn)營以來，整合管理全縣28個自建系統(tǒng)，累計匯聚1.6億條數(shù)據(jù)，接入全縣2.2萬路視頻監(jiān)控，并應(yīng)用60多種AI算法，建立40多種應(yīng)用場景，推動政務(wù)服務(wù)效率提高50%。同時，創(chuàng)新實(shí)數(shù)據(jù)要索社現(xiàn)縣域多網(wǎng)合一，合并網(wǎng)格1864個，群眾辦事響應(yīng)時間減少30分鐘?！皵?shù)字上栗”先后入選2023全國新型智慧城市建設(shè)“百佳創(chuàng)新案例”、2024數(shù)字政府創(chuàng)新成果與實(shí)踐案例、2024數(shù)字化綠色化協(xié)同轉(zhuǎn)型發(fā)展優(yōu)秀案例等。3.3.2.江蘇省鹽城市政府信息資源中心二期圖7鹽城市政府信息資源中心江蘇省鹽城市政府信息資源中心一期項(xiàng)目數(shù)據(jù)共享模式單一，數(shù)據(jù)共享能力不足，平臺應(yīng)用支撐能力欠缺，數(shù)據(jù)挖掘、處理、分析能力存在很大短板，難以滿足政府部門、企業(yè)和社會公眾對數(shù)據(jù)分析與決策支撐的需求。為提升數(shù)據(jù)服務(wù)能力，鹽城市啟動了信息資源中心數(shù)據(jù)要索社二期項(xiàng)目重點(diǎn)建設(shè)了數(shù)據(jù)資源歸集目錄、數(shù)據(jù)資源中心、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對全市各部門政務(wù)信息資源的匯聚、治理、應(yīng)用和服務(wù)。項(xiàng)目梳理了1431條目錄，涉及53家部門，歸集了3.66億條人口、法人及信用信息，完成了298項(xiàng)數(shù)據(jù)的治理入庫工作，并制作了204個0FD板式文件，提供了133類證照的250萬余條數(shù)據(jù)。鹽城市政府信息資源中心二期項(xiàng)目顯著提升了數(shù)據(jù)服務(wù)能力，累計清洗并入庫154.35萬條數(shù)據(jù)，生成了83.06萬個電子證照，并完成了1093條數(shù)據(jù)的簽章。項(xiàng)目向省級報送了82.76萬條證照數(shù)據(jù)，質(zhì)檢通過了17.2萬條，調(diào)整了8個證照模板，并重新生成了3萬條證照數(shù)據(jù)，有效支持了射陽縣審批局的接口聯(lián)調(diào)工作，為鹽城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智慧城市建設(shè)提供了強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。3.3.3.江蘇省數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)共享交換平臺為切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范公共數(shù)據(jù)治理，有力有序推動公共數(shù)據(jù)共享開放，根據(jù)《省政府關(guān)于加快統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)的實(shí)施意見》'要求，江蘇省政府在前期調(diào)查摸底、全量匯聚工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展數(shù)據(jù)綜合治理和數(shù)據(jù)供需管理和分析服務(wù)建設(shè)。江蘇省數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)共享交換平臺優(yōu)化完善數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、完善公共數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和數(shù)據(jù)異議處理機(jī)制、優(yōu)化目錄管理功能、建設(shè)數(shù)據(jù)生命周期全流程監(jiān)管能力、數(shù)據(jù)治理效能評估、部門1《省政府關(guān)于加快統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)的實(shí)施意見》,蘇政發(fā)〔2022〕44號，2022年12月1日。數(shù)據(jù)要索社原始庫治理服務(wù)、中心標(biāo)準(zhǔn)庫治理服務(wù)、人口基礎(chǔ)庫治理服務(wù)、法人基礎(chǔ)庫治理服務(wù)、信用基礎(chǔ)庫治理服務(wù)等。在數(shù)據(jù)生命周期全流程監(jiān)管能力建設(shè)上，打造了嚴(yán)密的數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，從數(shù)據(jù)源頭開始對數(shù)據(jù)在各環(huán)節(jié)的流動和處理進(jìn)行全程跟蹤記錄，通過可視化平臺保障數(shù)據(jù)安全、合規(guī)和有效。數(shù)據(jù)治理效能評估工作也備受重視，建立了科學(xué)的評估指標(biāo)體系，從多個維度量化評估數(shù)據(jù)治理工作，依據(jù)評估結(jié)果優(yōu)化策略。此外，江蘇省積極推動數(shù)據(jù)供需對接，圍繞審批提醒、要素匹配改造和上報國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺功能升級等主要內(nèi)容，通過搭建對接平臺、健全對接機(jī)制等方式，提升數(shù)據(jù)共享服務(wù)體驗(yàn)。江蘇省的數(shù)據(jù)治理與共享交換平臺在多個領(lǐng)域取得了顯著成效，深化了公共數(shù)據(jù)的“可用不可見”利用模式。在中小企業(yè)融資、智能制造、教育、人力資源社會保障等30多個領(lǐng)域，平臺融合利用政務(wù)數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)，形成了標(biāo)志性數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景。技術(shù)創(chuàng)新與平臺的深度融合，如區(qū)塊鏈、語義網(wǎng)技術(shù)、聯(lián)邦學(xué)習(xí)的應(yīng)用，提升了數(shù)據(jù)利用與監(jiān)管的質(zhì)量，為江蘇的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大動力，成為數(shù)字政府建設(shè)的成功典范。3.4.我國公共數(shù)據(jù)共享存在的問題3.4.1.政府部門間數(shù)據(jù)共享積極性和主動性不足在政務(wù)數(shù)據(jù)共享的實(shí)踐中，普遍存在著政府部門對數(shù)據(jù)共享的積極性和主動性不夠的問題。許多部門出于安全考慮和考慮到數(shù)據(jù)歸屬數(shù)據(jù)要索社問題，傾向于將掌握的數(shù)據(jù)視為專屬資產(chǎn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)速度緩慢，影響公共服務(wù)質(zhì)量和政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。為有效推進(jìn)政府部門的數(shù)據(jù)共享工作，需構(gòu)建科學(xué)的數(shù)據(jù)共享激勵機(jī)制，包括政策引導(dǎo)、資金支持、榮譽(yù)表彰等，以激發(fā)部門和個人主動參與數(shù)據(jù)共享的內(nèi)在動力。此外，未來可探索利用區(qū)塊鏈、隱私計算等新技術(shù)手段，探索可信數(shù)據(jù)空間建設(shè)，為數(shù)據(jù)共享提供安全保3.4.2.數(shù)據(jù)共享制度體系建設(shè)尚不完善目前，政府?dāng)?shù)據(jù)共享制度體系建設(shè)面臨兩大挑戰(zhàn)。首先，法律法規(guī)制度尚不完善，缺乏具體、明確的規(guī)定和指導(dǎo)。其次，數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)化工作存在不足，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)和接口，直接影響了數(shù)據(jù)共享的效率和一致性。政府亟須加快完善數(shù)據(jù)共享的法律法規(guī)體系，制定出臺專門的政府?dāng)?shù)據(jù)共享法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)共享的范圍、原則、程序和責(zé)任。需要細(xì)化數(shù)據(jù)共享的操作指南，為政府部門提供具體可行的操作路徑，確保數(shù)據(jù)共享的規(guī)范性和有序性。同時，推動數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)化工作，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式和標(biāo)準(zhǔn)體系。在法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)對政府部門的數(shù)據(jù)共享培訓(xùn)，提升公務(wù)人員的數(shù)據(jù)共享意識和能力。3.4.3.數(shù)據(jù)多跨融合共享能力有待提升數(shù)據(jù)要索社當(dāng)前，數(shù)據(jù)多跨融合共享能力面臨顯著挑戰(zhàn)，尤其是跨區(qū)域協(xié)同困難，政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄的地區(qū)差異導(dǎo)致了數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的障礙。不同地區(qū)在數(shù)據(jù)資源的管理重點(diǎn)、分類方法和共享需求上的不一致，使得跨區(qū)域數(shù)據(jù)資源整合和共享難以實(shí)施。此外，政府與社會數(shù)據(jù)融合不足，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，缺乏有效的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以及數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)問題，這些問題共同限制了數(shù)據(jù)融合的深度和廣度。未來可探索構(gòu)建城市數(shù)據(jù)空間和行業(yè)數(shù)據(jù)空間，建立城市數(shù)據(jù)目錄和行業(yè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)在城市和行業(yè)層面的開放和共享。此外，需制定跨行業(yè)數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，并利用區(qū)塊鏈、隱私計算等先進(jìn)技術(shù)保障數(shù)據(jù)共享的安全性和效率。在政企數(shù)據(jù)融合方面，應(yīng)明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，制定共享規(guī)則，以場景應(yīng)用為牽引，完善收益分配機(jī)制，加速數(shù)據(jù)共享融合進(jìn)程。3.4.4.面臨數(shù)據(jù)安全風(fēng)險挑戰(zhàn)隨著技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險日益凸顯，政務(wù)數(shù)據(jù)的安全性和個人隱私保護(hù)成為關(guān)鍵問題。當(dāng)前，政府在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和控制、數(shù)據(jù)安全防護(hù)等方面存在諸多不足，這些問題亟待解決以構(gòu)建安全、高效的政務(wù)數(shù)據(jù)共享體系。數(shù)據(jù)共享交換安全建設(shè)需要綜合平臺安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全和安全運(yùn)維三方面。平臺安全方面，通過實(shí)時監(jiān)控、日志審計、異常檢測確數(shù)據(jù)要索社保安全監(jiān)測；采用加密存儲、訪問控制保障安全存儲；利用數(shù)據(jù)水印、審計追蹤實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)溯源；密鑰管理服務(wù)和加密算法為數(shù)據(jù)傳輸提供安全保障?；A(chǔ)設(shè)施安全方面，關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的物理和硬件安全，構(gòu)建安全的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并實(shí)施數(shù)據(jù)采集合規(guī)性。安全運(yùn)維則包括風(fēng)險管理、應(yīng)急服務(wù)及安全測評，形成全面的安全防護(hù)體系，確保數(shù)據(jù)共享交換過程中的安全性、完整性和可靠性。數(shù)據(jù)要索社第4章需求引導(dǎo)——新階段的公共數(shù)據(jù)開放4.1.我國公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀4.1.1.政策背景法規(guī)政策是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的法治基石和重要依據(jù)，唯有基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，方能確保數(shù)據(jù)開放之路行穩(wěn)致遠(yuǎn)。近年來，我國對公共數(shù)據(jù)開放工作給予了高度重視。自2015年9月《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》發(fā)布以來，一系列相關(guān)文件相繼出臺，對公共數(shù)據(jù)的開放提出了明確要求。例如，2016年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》,以及2022年10月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》。值得一提的是，2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》首次將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素，并強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換，研究建立促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范。2024年10月，中共中央辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》,進(jìn)一步推動了公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和使用。此外，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享”列為“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”的首要任務(wù)，明確要求擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)的安全有序開放，探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要索社國家公共數(shù)據(jù)開放平臺和開發(fā)利用端口，優(yōu)先推動企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生、交通、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放。除了國家和中央層面陸續(xù)出臺一系列的政策外，越來越多的地方針對公共數(shù)據(jù)管理和開放利用工作制定專門的法規(guī)政策和規(guī)劃，這些法規(guī)政策對具體實(shí)踐具有較強(qiáng)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。各省(區(qū)、市)紛紛出臺了與數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)開放相關(guān)的法規(guī)政策，明確了公共數(shù)據(jù)開放工作的相關(guān)要求。其中，上海、重慶、浙江等地更是制定了包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、一般規(guī)范性文件等多個效力等級的法規(guī)政策，形成了一套完整的法規(guī)政策體系。這些法規(guī)政策從原則方向到具體實(shí)操等各方面，對公共數(shù)據(jù)開放利用工作作出了明確規(guī)定。目前，在地方層面，如江西、廣東、貴州、山東、福建、四川、廣西等地已制定了有關(guān)數(shù)據(jù)開放的地方標(biāo)準(zhǔn)。例如，江西省的《政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺技術(shù)規(guī)范》、廣東省的《電子政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放數(shù)據(jù)管理規(guī)范》、貴州省的《政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)據(jù)開放工作指南》、福建省的《公共信息資源開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價規(guī)范》、廣西壯族自治區(qū)的《廣西公共數(shù)據(jù)資源開放目錄編制指南》等。這些標(biāo)準(zhǔn)對數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、開放數(shù)據(jù)評價指標(biāo)體系等方面作出了細(xì)致規(guī)定，對促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)開放工作具有重要意義。4.1.2.公共數(shù)據(jù)開放平臺自2012年上海推出我國首個地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺以來，各地數(shù)據(jù)要索社數(shù)據(jù)開放平臺逐步上線，數(shù)據(jù)開放利用水平不斷提升。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，各地開放數(shù)據(jù)平臺總數(shù)從2012年的3個上升至2024年7月的243個。目前，我國27個省級行政區(qū)(不含直轄市和港澳臺)中已有24個上線了公共數(shù)據(jù)開放平臺，占總數(shù)的89%。目前，福建、廣東、廣西、貴州、黑龍江、湖北、江蘇、江西、山東、四川與浙江共11個省域的省(自治區(qū))本級和下轄所有地市都已上線了數(shù)據(jù)開放平臺。城市平臺219個(含直轄市、副省級與地級行政區(qū))。從整體上看，東南沿海、華中和西南地區(qū)的數(shù)據(jù)開放平臺已經(jīng)基本相連成片。然而，從區(qū)域分布來看，我國地方公共數(shù)據(jù)開放整體上呈現(xiàn)從東南部地區(qū)向中西部、東北部地區(qū)不斷延伸擴(kuò)散的趨勢，同時也呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。仍有部分省級平臺和城市平臺尚未上線，青海省內(nèi)的所有城市以及海南、河南、吉林、遼寧、陜西和云南省內(nèi)的絕大多數(shù)城市尚未上線公共數(shù)據(jù)開放平臺，國家層面的數(shù)據(jù)開放平臺也尚未上線。4.1.3.開放數(shù)據(jù)集的數(shù)量和質(zhì)量自2017年中國開放數(shù)林指數(shù)首次發(fā)布以來，各地平臺上開放的有效數(shù)據(jù)集總數(shù)逐年增長，2017年全國所有地方只開放了八千多個數(shù)據(jù)集，2024年已增長到37萬多個，是八年前的44倍。公共數(shù)據(jù)開放的核心在于數(shù)據(jù)本身，而各國在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的行動計劃中，都將優(yōu)先開放高價值數(shù)據(jù)作為其核心和主線。開放數(shù)數(shù)據(jù)要索社據(jù)的關(guān)鍵不在于數(shù)據(jù)集的數(shù)量，而在于提供能夠滿足用戶需求、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)集，并確保這些數(shù)據(jù)集得到及時更新和詳盡的描述。相較于數(shù)據(jù)集的數(shù)量，數(shù)據(jù)容量更能準(zhǔn)確反映一個地區(qū)數(shù)據(jù)開放的總量。數(shù)據(jù)容量是指在各地平臺上可下載的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集中，字段數(shù)與條數(shù)的乘積，這一指標(biāo)用于衡量平臺上數(shù)據(jù)集的實(shí)際數(shù)據(jù)量。2019年以來各地平臺無條件開放的可下載數(shù)據(jù)集的容量從2019年的約15億到2024年超679億，六年間增長了45倍。在數(shù)據(jù)開放的范圍上，目前各地政府主要開放的是政府職能部門和履行公共管理與服務(wù)職能的事業(yè)單位所持有的政府?dāng)?shù)據(jù)。雖然來自國企、事業(yè)單位、民企、外企以及社會組織等社會主體的數(shù)據(jù)集也開始出現(xiàn)在數(shù)據(jù)開放平臺上，但其開放數(shù)量仍然相對較低。數(shù)據(jù)質(zhì)量是影響用戶對開放數(shù)據(jù)利用體驗(yàn)的關(guān)鍵因素，甚至關(guān)系到公眾對政府的信任度，是開放數(shù)據(jù)價值生成的決定性因素之一。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)能夠釋放政府開放數(shù)據(jù)的潛力，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會的發(fā)展。4.1.4.各行業(yè)開放的有效數(shù)據(jù)集基于《“數(shù)據(jù)要素x”三年行動計劃(2024—2026年)》中的12個重點(diǎn)領(lǐng)域，各地在重點(diǎn)領(lǐng)域開放的有效數(shù)據(jù)集總數(shù)中，城市治理、金融服務(wù)、綠色低碳等重點(diǎn)領(lǐng)域開放的有效數(shù)據(jù)集總數(shù)最多，其次是交通運(yùn)輸、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化旅游、醫(yī)療健康等領(lǐng)域，工業(yè)制造、應(yīng)急管理與氣象服務(wù)領(lǐng)域開放的數(shù)據(jù)集較少。如圖8'所示：圖8各地開放的重點(diǎn)領(lǐng)域的有效數(shù)據(jù)集總數(shù)調(diào)查統(tǒng)計了目前各地平臺累計下載數(shù)量最高的十類數(shù)據(jù)集的名稱、下載數(shù)量與地方平臺開放比例，從表52中可見，雖然目前社會對這些數(shù)據(jù)集的需求較高，但在全國各地方的開放比例仍然較低。表5各地平臺累計下載數(shù)量前十類數(shù)據(jù)集1(單位：萬次)23456789商品房預(yù)售備案/許可數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)要索社以交通運(yùn)輸領(lǐng)域?yàn)槔?，報告深入分析了?shù)據(jù)集的易用性和有效性。報告選取了《2022全球重要城市開放數(shù)據(jù)晴雨表》中排名靠前的三個中國城市：上海、深圳和貴陽作為研究對象。開放的交通數(shù)據(jù)內(nèi)容廣泛，包括航道信息、公交線路、站點(diǎn)信息、即時速度、港口信息、罰單信息、街道名稱和流量統(tǒng)計等。這些內(nèi)容可以被歸納為描述類、統(tǒng)計類、實(shí)時和地理定位數(shù)據(jù)四大類別。在元數(shù)據(jù)方面，深圳市和貴陽市的平臺元數(shù)據(jù)信息內(nèi)容大致相同，均包含“摘要、關(guān)鍵字、數(shù)據(jù)領(lǐng)域、更新頻率、上架日期、更新日期、下載量、數(shù)據(jù)提供方”等關(guān)鍵信息。從數(shù)據(jù)格式和API的角度來看，三個城市均提供了五種以上的數(shù)數(shù)量方面，上海、深圳、貴陽在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的API數(shù)量分別為36、141、48,占各自領(lǐng)域數(shù)據(jù)集的比例分別為15.5%、92.2%、35.8%。在開發(fā)條件和調(diào)用便利度方面，上海市對于無條件開放的數(shù)據(jù)，用戶可以通過注冊或登錄直接調(diào)用；對于有條件開放的數(shù)據(jù)，則需要通過申請來調(diào)用。深圳市平臺要求用戶在調(diào)用API之前訂閱相應(yīng)的數(shù)據(jù)接口，并根據(jù)API的開放等級獲取數(shù)據(jù)；對于特殊數(shù)據(jù)，用戶需提交申請，等待管理員審核通過后方可調(diào)用API獲取數(shù)據(jù)。貴陽市平臺則要求用戶注冊并登錄后，通過申請才能調(diào)用API。4.2.我國公共數(shù)據(jù)開放的典型模式4.2.1.整體授權(quán)開放模式數(shù)據(jù)要索社即常見的1對1授權(quán)或綜合授權(quán)開放模式，在地方數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)籌下，將跨部門的公共數(shù)據(jù)資源整體授權(quán)給運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)利用。整體授權(quán)在發(fā)揮數(shù)據(jù)整合價值和全流程監(jiān)管覆蓋方面有優(yōu)勢，使用時比較方便，具體應(yīng)用中可以根據(jù)實(shí)際需要快速訪問已經(jīng)獲得整體授權(quán)開放的數(shù)據(jù)，無需再次授權(quán)。且有利于促進(jìn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)應(yīng)用拓展。4.2.2.分領(lǐng)域授權(quán)開放模式即按行業(yè)或領(lǐng)域進(jìn)行1對N的授權(quán)開放，根據(jù)來自不同行業(yè)或領(lǐng)域的數(shù)據(jù)特點(diǎn)或特定行業(yè)或領(lǐng)域的應(yīng)用需求情況，選擇具備行業(yè)屬性的運(yùn)營機(jī)構(gòu)開展工作，針對不同的領(lǐng)域機(jī)構(gòu)，授權(quán)開放不同的數(shù)據(jù)內(nèi)容，這種數(shù)據(jù)開放模式下，能夠有效避免授權(quán)多余的數(shù)據(jù)，造成存儲和計算算力的浪費(fèi)，更適合針對特定領(lǐng)域的應(yīng)用場景進(jìn)行開發(fā)。4.2.3.依場景授權(quán)開放模式即根據(jù)具體需求，由不同運(yùn)營機(jī)構(gòu)遵循“一場景一申請一審批”的原則開展資源的開發(fā)利用，這種模式能進(jìn)一步防止公共數(shù)據(jù)的濫用，按需開放授權(quán)，更有價值的場景，更加有競爭力的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠優(yōu)先獲得對應(yīng)開放審批，有利于發(fā)揮市場競爭作用，更適用于“小步快跑”挖掘全新場景。4.3.我國公共數(shù)據(jù)開放的典型案例4.3.1.杭州數(shù)據(jù)交易所一體化運(yùn)行數(shù)據(jù)要索社杭州數(shù)據(jù)交易所有限公司，作為浙江省唯一的數(shù)據(jù)交易所，肩負(fù)推動數(shù)據(jù)合規(guī)流通和提供基礎(chǔ)服務(wù)的重要職責(zé)，正積極融入并助力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略布局。杭數(shù)所經(jīng)杭州市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，遵循“政府主導(dǎo)、準(zhǔn)公共服務(wù)、市場化運(yùn)作”原則，依托杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)合規(guī)流通，形成杭州特色數(shù)據(jù)交易模式，致力于構(gòu)建國家級數(shù)據(jù)交易平臺。杭數(shù)所堅(jiān)持探索公共數(shù)據(jù)運(yùn)營和多領(lǐng)域交易場景，構(gòu)建互聯(lián)互通、規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易市場體系，同時加快布局?jǐn)?shù)據(jù)交易服務(wù)生態(tài)體系，以推動數(shù)據(jù)要素的高效配置和流通，持續(xù)壯大數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)。為貫徹落實(shí)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃》,杭數(shù)所打造公共數(shù)據(jù)專區(qū)，匯聚展示公共數(shù)據(jù)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，助力數(shù)據(jù)要素流通良性循環(huán)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)。杭數(shù)所構(gòu)建了“公共數(shù)據(jù)授權(quán)+數(shù)據(jù)交易所”一體化運(yùn)行模式，并搭建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺。由杭數(shù)所負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營的杭州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺已正式通過了省級驗(yàn)收，這也是全省第一個通過驗(yàn)收的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺。平臺依托浙江省、杭州市一體化智能化公共數(shù)據(jù)進(jìn)行建設(shè)，數(shù)據(jù)種類齊全，分類分級明確，覆蓋范圍廣，通過一體化公共數(shù)據(jù)體系和數(shù)據(jù)要素流通交易體系為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供基礎(chǔ)資源服務(wù)和可信計算能力。數(shù)據(jù)要索社運(yùn)營模式運(yùn)營模式安全脫賦訪問控制算法建模算法別源接口生成供需損合商品管理紹算支付交易履約仲程爭議機(jī)監(jiān)所構(gòu)7”公共數(shù)新慢權(quán)+防漏交易所”一件化量門演式，并深建公共政據(jù)微權(quán)運(yùn)營甲的，由梳數(shù)所魚普設(shè)和謠的硫州市公共數(shù)授權(quán)金需平的e正式通過了窗抽破，這也一圖9“公共數(shù)據(jù)授權(quán)+數(shù)據(jù)交易所”一體化運(yùn)行模式4.3.2.上海數(shù)據(jù)交易所“公共數(shù)據(jù)專區(qū)”上海數(shù)據(jù)交易所是由上海市人民政府指導(dǎo)下組建的準(zhǔn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。上海數(shù)據(jù)交易所以構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場、推進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進(jìn)程為使命，承擔(dān)數(shù)據(jù)要素流通制度和規(guī)范探索創(chuàng)新、數(shù)據(jù)要素流通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記和數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易等職能。目前，上海數(shù)據(jù)交易所正在圍繞打造全球數(shù)據(jù)要素配置的重要樞紐節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)，緊扣建設(shè)國家數(shù)據(jù)交易所的定位，體現(xiàn)規(guī)范確權(quán)、統(tǒng)一登記、集中清算、靈活