《信息公開條例》“三需要”撤銷的法律考量

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）在2007—2019年不斷修訂的過程中，始終以公開為原則，不公開為例外。其中一條修訂意見是取消“三需要”條款，刪去了申請獲取相關(guān)政府信息需“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的條件，保障公民、法人或其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利。此修訂的目的是避免濫用申請權(quán)、占據(jù)大量司法資源的現(xiàn)象出現(xiàn)。但是正是因?yàn)橛写讼拗?，多?shù)行政相對人的權(quán)利無法得到保障。因此，本文對《政府信息公開條例》中“三需要”撤銷的予以思考。一、“三需要”條款存在的爭議及撤銷原因（一）“三需要”條款存在的爭議“三需要”條款的核心在于對公民、法人或其他組織申請政府信息公開設(shè)定了特定的條件限制。具體而言，生產(chǎn)需要是申請人因從事生產(chǎn)經(jīng)營活動需要獲取相關(guān)政府信息;生活需要是申請人因個(gè)人生活事務(wù)（如社會保障、醫(yī)療教育等）而需要獲取政府信息;科研需要是申請人因?qū)W術(shù)研究、課題調(diào)研等需要而申請獲取政府信息。舊《政府信息公開條例》（以下簡稱舊條例）第十三條設(shè)立的初衷是為避免申請權(quán)被濫用，后來?xiàng)l款存在的爭議也需要在當(dāng)前的法律框架中加以討論。但是，在實(shí)踐中，極少數(shù)行政機(jī)關(guān)將“三需要”作為申請權(quán)行使的門檻，這違背了申請權(quán)的基本功能，也限制了公民的申請權(quán)?！墩畔⒐_條例》出臺的最初目的是保障公民依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮依法行政等作用。但是，其設(shè)置了“三需要”的條件限制，與其初衷背道而馳。對于該條款的存在，學(xué)術(shù)界展開了激烈的討論，主要分為支持派、反對派和中立派。“三需要”條款的支持派表示該條款的限制僅體現(xiàn)在過度濫用申請權(quán)的情形，以及行政相對人反復(fù)多次申請信息公開，導(dǎo)致公共資源被大量占用。因此，支持派認(rèn)為“三需要”的設(shè)立具有積極意義。“三需要”條款的反對派則表示條例設(shè)立的初衷是保障公民的知情權(quán)，建設(shè)陽光透明政府，而“三需要”的限制使得條例的根本理念受到質(zhì)疑。若是行政機(jī)關(guān)為申請信息公開設(shè)置了一系列的限制，就無法充分發(fā)揮條例的根本作用?！叭枰睏l款的中立派表示應(yīng)先立足當(dāng)前，暫時(shí)保留“三需要”條款，再根據(jù)發(fā)展趨勢適時(shí)調(diào)整條例內(nèi)容。當(dāng)然，學(xué)界還存在一些少數(shù)派持有其他看法，如法解釋學(xué)說等。（二）撤銷“三需要”條款的原因面對信息泄漏與打造陽光政府的沖突問題，新《政府信息公開條例》選擇取消“三需要”的限制，行政相對人無需再提交一系列的證明材料來申請信息公開。這也反映了民之所想、國之所向，打造陽光政府乃大之所趨。此外，從實(shí)施的困境進(jìn)行分析，“三需要”條款無法獲得預(yù)期效果。其設(shè)立目的是規(guī)制申請權(quán)濫用的情形，但大部分人并非濫用申請權(quán)的主體。若是只為了限制一小部分人而使大部分人的權(quán)利無法得到保障，這顯然違背了《政府信息公開條例》的設(shè)立初衷。新《政府信息公開條例》通過具體問題具體分析，對此進(jìn)行相應(yīng)的整改，“三需要”條款就失去其存在的必要性。二、“三需要”條款的理論依據(jù)（一）政府信息公開的必要性政府信息公開主要源于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的公民基本權(quán)利，《憲法》雖然未直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但提及了申訴控告權(quán)以及其保障的表達(dá)自由權(quán)，這彰顯了人們對國家事務(wù)應(yīng)有的知情權(quán)。知情權(quán)屬于“免于國家干涉的自由”，公民只有了解國家發(fā)展現(xiàn)狀，才能更好地參與政治生活。新《政府信息公開條例》為公民的知情權(quán)給提供了法律保障。在要求政務(wù)信息公開的條件下，人們知情權(quán)的范圍不只是局限于知情，還包括對了解到的信息進(jìn)行合理利用，這也與《政府信息公開條例》“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用”的設(shè)立初衷一致。（二）政府信息公開的實(shí)施現(xiàn)狀“三需要”條款在實(shí)施過程中產(chǎn)生的若干問題也預(yù)示著其被取消的結(jié)局。筆者通過深究該條款的實(shí)施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)“三需要”條款的含義與公開原則相矛盾，且無論何種規(guī)范都應(yīng)明確具體，若沒有統(tǒng)一的解釋，行政機(jī)關(guān)的權(quán)威將受到挑戰(zhàn)，公民知情權(quán)也無法更好地得到保障。在具體的實(shí)踐中，《政府信息公開條例》取消了關(guān)于申請人“三需要”的限制，并不代表申請人的資格不受限制。在2022年冉某訴南川區(qū)信息公開案中，冉某向重慶市南川區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會申請公開行政處罰決定書，其主要目的在于監(jiān)督政府行為。該區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會答復(fù)稱該處罰決定書已經(jīng)依法公開，并告知冉某查閱路徑。冉某在不服的情況下大量申請公開政府信息，結(jié)果是政府維持不公開。由此可見，撤銷“三需要”條款并非不受限制地公開政府信息，而是在不濫用申請公開的前提下保障公民知情權(quán)。盡管公民在申請公開時(shí)由于“三需要”的取消，不再需要與申請公開的信息有生產(chǎn)、生活、科研的關(guān)聯(lián)，但并非只要申請就必須公開。在2023年劉某申請公開濮陽縣鐵爐村土地征收補(bǔ)償費(fèi)用案中，劉某對補(bǔ)償費(fèi)用不滿意，向河南省濮陽縣人民政府申請公開所有村民的土地征收補(bǔ)助費(fèi)用發(fā)放情況。但是，征收方以部分信息屬于個(gè)人隱私或信息公開可能侵害個(gè)人隱私權(quán)為由而拒絕公開。本案的爭議焦點(diǎn)在于，除當(dāng)事人以外的其他村民的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用是否屬于信息公開的內(nèi)容，也即個(gè)人隱私涉及他人生產(chǎn)、生活時(shí)該怎么確定公開的范圍。這涉及“三需要”的判斷、個(gè)人隱私的界定等法律問題。最終，法院撤銷了一二審判決，并責(zé)令河南省濮陽縣人民政府向劉某提供其所申請公開的政府信息。（三）“三需要”條款撤銷的考量我國在法治建設(shè)的過程中，參考了“公開為常態(tài)，不公開為例外”原則，對《政府信息公開條例》進(jìn)行了修訂。這意味著有需要的人群在申請公開程序上將不再受到限制，也代表著法治政府建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)。此前在舊條例中，行政機(jī)關(guān)既是被申請公開的主體，又是審核申請人的主體，占據(jù)一定的管理優(yōu)勢，是否具備申請信息公開的申請人資格由行政機(jī)關(guān)判定，顯然與建設(shè)陽光政府的目標(biāo)不符?！叭枰睏l款的撤銷能夠促進(jìn)法治政府建設(shè)，理清行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系，有力實(shí)現(xiàn)法治陽光政府建設(shè)。三、“三需要”條款撤銷的作用（一）解決“三需要”對原告主體資格的爭議“三需要”條款還存在一個(gè)問題，即是否會影響原告的主體資格，而該條款的撤銷也為該爭議提供了答案。在舊條例中，行政相對人在無法合理說明申請公開的信息屬于本人生產(chǎn)、生活、科研等需要時(shí)，會被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為無利害關(guān)系，從而不具備原告主體資格。只有符合“三需要”的條件，且權(quán)益受損，才能作為起訴人。其實(shí)，只要行政相對人提出了申請，不管行政機(jī)關(guān)是否作出答復(fù)，都與行政相對人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)關(guān)系，默認(rèn)為行政相對人具備原告的主體資格。對此，《政府信息公開條例》“三需要”條款的撤銷，保障了申請人的知情權(quán)以及控訴權(quán)，從而更好地實(shí)現(xiàn)了人權(quán)。（二）保障公眾的知情權(quán)舊條例中，“三需要”條款的限制導(dǎo)致申請公開的主體必須證明自身與所申請公開的信息具有生產(chǎn)、生活、科研等方面的需要。該規(guī)定無法很好地保障公民的知情權(quán)，也降低了公民出于知情權(quán)受到損害提起訴訟的意愿。在撤銷該條款后，申請人沒有了“三需要”的限制，均可行使申請權(quán)。知情權(quán)是公民最基本的權(quán)利，盡管新《政府信息公開條例》并未提及知情權(quán)，但該條款的撤銷足以體現(xiàn)出知情權(quán)的重要性。在知情權(quán)未正式納入法律前，依然需要通過《政府信息公開條例》等來保障民主的知情權(quán)。只要是合法的信息公開申請，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該及時(shí)作出相關(guān)回復(fù)。在無法公開信息的情況下，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該說明具體理由，否則行政相對人就具備原告主體資格，對行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟。新《政府信息公開條例》的修訂，使得權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系趨于平衡，雙方立場也更為穩(wěn)定。（三）避免申請權(quán)濫用撤銷“三需要”條款并不意味著行政相對人可以完全無限制地申請信息公開，以占用公共資源，新《政府信息公開條例》對此制定了相應(yīng)的解決對策。例如，其提到，若申請人申請頻次和數(shù)量明顯超出合理范圍，那么行政機(jī)關(guān)可要求其說明理由以及收取信息處理費(fèi)等。換言之，撤銷“三需要”條款并非任由申請人無限申請，而是對申請的數(shù)量以及重復(fù)申請等作出相應(yīng)的規(guī)定，申請人必須說明申請明顯超過次數(shù)的合理性。對于濫用申請權(quán)的情形，《政府信息公開條例》第四十二條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費(fèi)用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)?！边@表明政府可以通過收取信息處理費(fèi)形式來解決此情形。當(dāng)然，撤銷“三需要”條款也存在一些問題，即濫用申請權(quán)的定量問題，直至能收取信息處理費(fèi)前應(yīng)如何解決占用公共資源的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)將此情形作為特殊狀況加以解決，以判定利害關(guān)系為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，確定申請人是否擁有原告主體資格。上面提到，只要公民要求申請公開就屬于是存在利害關(guān)系的解釋過于模糊。因此，筆者認(rèn)為可以將政府信息公開與可預(yù)測到的損失掛鉤，再由申請人提供合理的說法。若是二者不存在所謂的關(guān)聯(lián)，那么就判定申請人不具備利害關(guān)系，法院應(yīng)當(dāng)駁回其訴訟