第二講 傳統(tǒng)的公共行政模式.ppt

1、1,從早期的行政到新公共管理,2,一、早期的行政,公共行政有一個漫長的歷史，它是與政府的概念同步發(fā)展的。自從有了政府，就有某種形式的行政存在。最早的行政系統(tǒng)出現(xiàn)在古埃及，主要是為了治理尼羅河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。中國在漢朝時期（公元前206至公元220年）“舉孝廉”，治理政府的人不是根據(jù)出身而是根據(jù)品德和能力選拔出來的，其主要目標(biāo)是使人民安居樂業(yè)。,3,一、早期的行政,特點“人格化的”，即以效忠于國王或大臣等特定個體為基礎(chǔ)，而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于組織和國家為基礎(chǔ)。早期的行政實踐常常導(dǎo)致謀求個人利益的腐敗或濫用職權(quán)。對于那些想被國家雇傭的人來說，求助于恩賜或裙帶

2、關(guān)系，依靠朋友或親戚找工作，或者花錢買官，都是司空見慣的事情。這種方式無法保證被政府雇傭的人在各方面都是勝任的。,4,一、早期的行政,19世紀(jì)的大部分時期，美國存在著所謂的行政上的“政黨分贓制”。當(dāng)一個新的政黨選舉獲勝以后，從高層到低層的每一個行政職位都由獲勝政黨任命的人占據(jù)。換言之，既沒有要求與公共行政相關(guān)的特殊技能，也沒有任何理由表明，當(dāng)政局變化時，政府的行政部門可以保持不變。公職的好處重要職位的任命權(quán)、直接的財政利益理所當(dāng)然地屬于在大選中獲勝的政黨。這種體制效率既低，效能亦差。當(dāng)政府的決策、經(jīng)費和選票都成為可談判的商品時，政府實際上成為一個私營企業(yè)，公民無從知道政府的真實立場。,5,一、

3、早期的行政,早期行政形式的固有問題最終引起了19世紀(jì)后期的變革，并導(dǎo)致與傳統(tǒng)行政模式相關(guān)的改革。“前現(xiàn)代官僚制”是“人格化的、傳統(tǒng)的、松散的、同類的、特殊的”。根據(jù)韋伯的論證，現(xiàn)代官僚制應(yīng)變成“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”,6,二、19世紀(jì)的改革,傳統(tǒng)模式的產(chǎn)生最早可準(zhǔn)確地追溯到19世紀(jì)中期的英國。1854年，諾思科特特里維廉報告建議說，“公共服務(wù)應(yīng)由一批經(jīng)過認(rèn)真挑選獲準(zhǔn)進入其較低等級的年輕人來執(zhí)行”，他們通過“確立一種適當(dāng)?shù)穆毲翱荚囍贫取眮磉x拔。該報告還建議：取消恩賜制，取而代之的是，在中央考試委員會的監(jiān)督下，通過公開的競爭性考試招募人員；對中央各部門的公職人員進行重組，

4、以分別從事腦力工作與機械工作；通過以功績制為基礎(chǔ)的內(nèi)部晉升方法來填補較高層次的職位。,7,二、19世紀(jì)的改革,傳統(tǒng)模式的產(chǎn)生最早可準(zhǔn)確地追溯到19世紀(jì)中期的英國。諾思科特特里維廉報告標(biāo)志著公共部門以功績制為基礎(chǔ)的任命制度的開始和恩賜制的逐步衰落。該報告強調(diào)人事問題，雖然它的建議推行的較慢，但它確實代表了傳統(tǒng)的公共行政模式的產(chǎn)生。通過考試擇優(yōu)錄用、行政中立、不受任何黨派控制等原則都來源于諾思科特特里維廉報告。,8,二、19世紀(jì)的改革,美國1883年通過文官法（CivilServiceAct）（彭德爾頓法（PendletonAct）。該法成立了一個由兩黨成員組成的文官委員會，其內(nèi)容主要有：根據(jù)職位

5、分類，為所有申請公職者舉行競爭性考試；根據(jù)職位分類，任命考試成績最高者擔(dān)任公職；在正式任命前，插入一個有效的試用期；在華盛頓的任命按照某些州和其他重要地區(qū)的人口比例進行分配。雖然美國沒有采用嚴(yán)格的四級文官制度，要求任職者只能從最低等級進入文官系統(tǒng)，但是，彭德爾頓法肯定受到了英國文官改革的推動。,9,二、19世紀(jì)的改革,伍德羅.威爾遜和馬克斯.韋伯對傳統(tǒng)的行政模式產(chǎn)生了重要的影響。威爾遜政治與行政二分法韋伯官僚制理論他們二者的思想都來源于這樣一種觀念：行政應(yīng)是工具性、技術(shù)性的，應(yīng)遠離政治領(lǐng)域。泰勒的科學(xué)管理原理也被應(yīng)用于公共部門。,10,三、韋伯的官僚制理論,傳統(tǒng)行政模式的最重要的理論原則是韋伯

6、的官僚制理論。韋伯認(rèn)為，存在三種類型的權(quán)威：“魅力型權(quán)威”一種非凡的領(lǐng)導(dǎo)人的吸引力；“傳統(tǒng)型權(quán)威”例如部落酋長的權(quán)威；理性法律型權(quán)威。與其他兩種本質(zhì)上屬于非理性的和超出法律范圍的權(quán)威相比，后一種權(quán)威類型是理性的和法律的。因此，它在三種形式的權(quán)威中效率最高，并成為韋伯官僚制理論的基礎(chǔ)。,11,三、韋伯的官僚制理論,韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項原則：固定和法定的管轄范圍的原則，一般是通過各種規(guī)則法律或行政規(guī)章來加以規(guī)定。權(quán)威來自于法律和根據(jù)法律制定的規(guī)定，沒有其他形式的權(quán)威應(yīng)被遵循。公職等級制和權(quán)力等級化原則，這意味著一種穩(wěn)定而有序的上下級制度，在這種制度中，較低職位受

7、到較高職位的監(jiān)督。嚴(yán)格的等級制度意味著，理性法律型權(quán)威和權(quán)力是由組織中的個人在等級制中占據(jù)的職位而不是由任何個人來維持的。,12,三、韋伯的官僚制理論,韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項原則：現(xiàn)代公職管理是建立在保留書面文件（“檔案”）的基礎(chǔ)之上。一批積極從事“公共”事務(wù)的官員與其各自的物質(zhì)工具設(shè)備和文書檔案便構(gòu)成了一個“機構(gòu)”一般說來，官僚制把官方活動看作是與私人生活領(lǐng)域明顯不同的事務(wù)公共經(jīng)費和設(shè)備與私人財產(chǎn)分離。組織是與其員工的私人生活相分離的一個領(lǐng)域，它完全是非人格化的。書面文件的保存是必不可少的，因為當(dāng)類似事件發(fā)生時，以前的案例可以成為先例。只有保存檔案，才能保持

8、組織運用規(guī)定的一致性。,13,三、韋伯的官僚制理論,韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項原則：公職管理，至少是所有專門化的公職管理而這種管理顯然是現(xiàn)代的通常以全面而熟練的訓(xùn)練為先決條件。行政是一種專門化的職業(yè)，它并不是任何人都可以從事的，它需要全面的訓(xùn)練。當(dāng)公職得到充分發(fā)展的時候，官方活動要求官員完全發(fā)揮其工作能力在從前的任何情況中，對國家正規(guī)事務(wù)的處理情況恰好與此相反，官方事務(wù)是作為一種次要的活動而被執(zhí)行。官僚制的工作是一種全職的工作，而不是像以前那樣是一種次要的活動。,14,三、韋伯的官僚制理論,韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項原則：公職管理應(yīng)遵

9、循一般性規(guī)定，這些規(guī)定或多或少是穩(wěn)定的、全面的，并且是可學(xué)習(xí)的。有關(guān)這些規(guī)定的知識代表了官員所具有的一種專門技術(shù)性學(xué)問。它包括法學(xué)、行政管理或企業(yè)管理知識在內(nèi)。公職管理遵循一般性的規(guī)定，它是一種可以學(xué)習(xí)的活動。無論是誰擔(dān)任某一公職，這些規(guī)定都將被以同樣的方式予以執(zhí)。,15,三、韋伯的官僚制理論,與早期行政模式的差別運用以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的行政取代人格化的行政。組織及規(guī)則比組織中的任何個體更為重要。早期行政以私人關(guān)系為基礎(chǔ)效忠于某個親戚、庇護人或政黨而不是效忠于制度本身。早期的行政模式有時在政治上是較敏感的，因為行政部門較為明顯的是政治官員或統(tǒng)治階級通過任命而支持的一種工具。但是，它也常常是

10、“專制的”，專制行政可能是不公正的，尤其是對那些不能夠或不愿意投入個人政治游戲的人來說更是如此。一個以韋伯官僚制原則為基礎(chǔ)的、非人格化的體系可以完全消除專制至少在理想情況下是如此。,16,三、韋伯的官僚制理論,與早期行政模式的差別檔案材料的存在、對先例的信奉以及法律基礎(chǔ)意味著在同樣的情況下總會作出相同的決策。這樣不僅更有效率，而且公民以及官僚等級制中的人都知道他們處于什么樣的立場上。公職人員的地位在韋伯的理論中，個體的公職人員占有很重要的地位。擔(dān)任公職被認(rèn)為是一種職業(yè)，需要經(jīng)過考試和嚴(yán)格的課程培訓(xùn)。與早期的行政形式不同，擔(dān)任公職并不被認(rèn)為是“賺取金錢或報酬的”來源，也不是“確立對某個人的關(guān)系現(xiàn)

11、代的忠誠獻給的是非人格化的、職能性的目標(biāo)”。,17,三、韋伯的官僚制理論,公職人員的地位（韋伯所列六條）與被管理者相比，現(xiàn)代公職人員總是爭取并通常會受到明顯的“社會尊重”。公職人員屬于地位高于普通公民的精英。純粹的官僚制公職人員是由上級權(quán)力當(dāng)局任命的，一個由被管理者選舉產(chǎn)生的公職人員并不屬于這種類型。通過功績而不是通過選舉或恩賜制來招募公職人員終身任職，以獲得公正的服務(wù)。通常，公職人員的職位是終身占有的，至少在公共官僚制組織中是如此。終身任職和全職職業(yè)。,18,三、韋伯的官僚制理論,公職人員的地位（韋伯所列六條）在提供法律保證，不許任意解雇或調(diào)動工作的地方，公職人員的工作僅僅是確保嚴(yán)格按照客觀

12、的方式履行特定的公務(wù)職責(zé)，而不受任何個人因素的影響。公職人員定期領(lǐng)取貨幣補償，包括正常支付的固定薪金和通過退休金提供的老年保證金。這些薪金不像工資那樣通過工作量來測量，而是根據(jù)“地位”而定，即根據(jù)職責(zé)（“等級”）而定；此外，還有可能參考服務(wù)期限的長短。固定薪金原則公職人員在公共部門的等級序列中開始其“職業(yè)生涯”。他從層級較低、不太重要、薪金較少的職位向較高的職位升遷。通過等級結(jié)構(gòu)升遷,19,三、韋伯的官僚制理論,評論官僚制模式和公職人員地位這兩項原則旨在創(chuàng)立一種盡可能得到最高技術(shù)效率的制度一種正式的、非人格化的制度可以根據(jù)純客觀的考慮為執(zhí)行專門化職能的原則提供最大限度的可能性。決策將會并且應(yīng)當(dāng)

13、依據(jù)“可靠的規(guī)定”作出，“不考慮個人因素”。職能專門化原則意味著提高生產(chǎn)力；權(quán)力等級制和規(guī)章制度有助于決策的確定性；制度的非人格化意味著在相同的情況下可以重復(fù)相同的決策。決策的制定不能獨斷專行。韋伯的這一思想官僚制是最有效的組織形式被應(yīng)用于所有的大型企事業(yè)組織。,20,四、威爾遜與政治控制,威爾遜觀點（政治與行政二分法）應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；應(yīng)將政策與嚴(yán)格執(zhí)行政策的行政任務(wù)分離。威爾遜認(rèn)為，政黨分贓制的弊病是由于將行政問題與政治問題聯(lián)系在一起造成的。如果行政人員以一種公開的政治方式行事，那么無論是由于任命他們的過程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中擔(dān)任職務(wù)，都有可能產(chǎn)生貪污腐化，也幾乎肯定會出現(xiàn)獨

14、斷專行的決策。政治領(lǐng)域（制定政策）與行政領(lǐng)域（執(zhí)行政策）分離可以解決許多政黨分贓制的弊病。,21,四、威爾遜與政治控制,在議會制國家，傳統(tǒng)的行政體制存在著把政策與行政分離的類似目標(biāo)?？梢赃@么認(rèn)為，只有在這種體制下，威爾遜的政治與行政二分法才能實際真正實現(xiàn)。部長個人和整個部負(fù)責(zé)制定政策，然后由某個常任首長政府更迭時，他將繼續(xù)留任為首的部門執(zhí)行政策。常任文官的合理性不僅在于它可以提供穩(wěn)定性與連續(xù)性，還在于它使人們相信，公職人員和部門首長個人僅僅執(zhí)行政策，而不是制定政策。,22,四、威爾遜與政治控制,在傳統(tǒng)的行政模式最引人注目的是威斯敏斯特制度中，政治控制主要有三個方面：責(zé)任與義務(wù)的明確關(guān)系一個部門

15、或機構(gòu)有兩種基本的角色：向政治領(lǐng)導(dǎo)提供政策制定、評估與實施的建議；管理其資源，以便政策得以執(zhí)行。通過部門的等級結(jié)構(gòu)，每一個公務(wù)員在技術(shù)上對內(nèi)閣，并最終對人民負(fù)責(zé)一般認(rèn)為，政策問題（屬于政治官員的正式領(lǐng)域）與行政問題（留給公務(wù)員處理）是嚴(yán)格分離的。,23,四、威爾遜與政治控制,威斯敏斯特制度增加了部長負(fù)責(zé)制的正式制度如果部長為該部的所有活動承擔(dān)個人責(zé)任，公務(wù)員將是默默無聞的，不能公開表明他們向部長提出的建議。公務(wù)員盡最大能力為來自任何黨派的部長提供服務(wù)，也就是說，公務(wù)員以非人格化和客觀的方式履行公務(wù)，作為回報，他們可以從其任職條件中得到某些利益，如就業(yè)保障（盡管存在政府更迭）和豐厚的退休金。對政

16、治與行政二分法的批評它被廣泛地認(rèn)為是一種神話，尤其是認(rèn)為對規(guī)避責(zé)任特別有用。,24,五、泰勒與科學(xué)管理,雖然官僚制的理論基礎(chǔ)和政治控制已牢固確立并且本質(zhì)上沒有變化，但是，公共部門對管理理論仍有某些調(diào)整。一種完整的理論所必需的是一種工作方式與組織方式，并把它與韋伯的官僚制模式、威爾遜的政治控制和諾思科特特里維廉報告確立的功績制與政治中立結(jié)合起來。這種工作方式與組織方式在泰勒（Taylor,1911）針對私營部門而提出的科學(xué)管理原理中被找到。,25,五、泰勒與科學(xué)管理,科學(xué)管理泰勒（1911）觀點標(biāo)準(zhǔn)化工作，即發(fā)現(xiàn)“一種最佳工作方式”；實行廣泛而嚴(yán)密的控制，為維持所有這些標(biāo)準(zhǔn)提供保證內(nèi)容決定工作標(biāo)

17、準(zhǔn)的時間和動作研究；刺激性工資制度，它是對業(yè)已存在的計件工資制的一種修正；改變職能組織,26,科學(xué)管理應(yīng)用于官僚制組織的原因工廠裝配線是受泰勒思想影響的主要領(lǐng)域，但是科學(xué)管理應(yīng)用于政府部門的時間并不比它晚多少。熱情的支持者認(rèn)為泰勒的思想可以應(yīng)用于公共部門?？茖W(xué)管理原理非常符合官僚制理論，它提供了政府中官僚制組織形式的運作方式。行政人員的技能、無所不包的工作手冊的編撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征?！耙环N最佳方法”和系統(tǒng)控制的思想完全與僵化的等級制、過程和先例相一致。標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)和合適的工人也完全與傳統(tǒng)的行政模式相吻合。,五、泰勒與科學(xué)管理,27,五、泰勒與科學(xué)管理,人際關(guān)系霍桑實驗研究

18、顯示生產(chǎn)力的提高多半是由對工人的關(guān)注而引起的，包括金錢刺激在內(nèi)的其他因素，并不起很重要的作用。對組織中的心理因素的考慮形成了組織行為理論的一個重要思想流派。除金錢刺激之外，個人還會對其他因素反應(yīng)，這種思想導(dǎo)致了工作條件的改變。深受梅奧思想影響的人（包括政府內(nèi)部的人）認(rèn)為，管理部門應(yīng)更好地善待工人，并應(yīng)提供某種形式的社會互動。對公共官僚制組織存在著一種不太正式、但較為廣泛的批評，認(rèn)為與私營部門相比，公共部門的工作人員待遇太好而義務(wù)太少。,28,一場持久的爭論存在的誤解：科學(xué)管理理論和人際關(guān)系理論互相排斥霍桑實驗“保留了等級制、成本效率、管理至上等舊有的目標(biāo)，改變的只是實現(xiàn)這些目標(biāo)的手段”。梅奧同

19、泰勒一樣，不喜歡工會或工業(yè)民主；泰勒也同梅奧一樣，強調(diào)工作場所合作的重要性；他們兩人的目標(biāo)提高生產(chǎn)力是相同的；并且都對公共部門的管理有著持續(xù)性影響。公共部門的工作設(shè)計泰勒模式如果承認(rèn)工人的社會存在有助于提高生產(chǎn)力，那么通過協(xié)商、改善工作條件、出資成立社團或促使工人依戀于組織的任何措施均可收到較好的效果。,五、泰勒與科學(xué)管理,29,六、公共行政的黃金時代,20世紀(jì)20年代前后至20世紀(jì)70年代公共行政成為實現(xiàn)某些重要成就的促進因素實施行政到修建大壩、管理發(fā)達國家新生的福利系統(tǒng)、管理整個經(jīng)濟等POSDCORB（管理七職能論或管理七項職能）1937年，美國社會學(xué)家古立克（LutherGulick）和

20、英國管理學(xué)家尤偉克（LyndallUrwick）所編的管理科學(xué)論文集中提出的理論，POSDCORB為各項職能的英文單詞首字母，泛指七種主要的管理職能。為公共行政和管理學(xué)的基本概念?；旧习说侥菚r為止的有關(guān)管理過程的觀點，是一種變化了的公共行政形式。,30,POSDCORB,計劃（Planning）高級行政人員所運用到目標(biāo)設(shè)定技術(shù)（方法），作為一種制定未來的組織行動路線的手段。組織（Organizing）以實現(xiàn)特定目的必不可少的適當(dāng)方式安排組織結(jié)構(gòu)與過程。人事（Staffing）招聘和雇傭完成機構(gòu)工作所需的工作人員。指揮（Directing）監(jiān)督實際完成既定任務(wù)的過程。,31,POSDCOR

21、B,協(xié)調(diào)（Coordinating）在與政府其他單位和人員的合作方面，對完成某些任務(wù)的各種要素進行整合。報告（Reporting）追蹤和溝通組織內(nèi)部的工作進展情況。預(yù)算（Budgeting）為較經(jīng)濟的支持某些方案、服務(wù)或行動的完成所必不可少的財務(wù)和財政活動。,32,政治控制模式既不充分也不合乎邏輯。；“最佳工作方式”的考量存在重重困難；官僚制理論再也不被廣泛地看作是提供韋伯所認(rèn)為的技術(shù)性效率的理論，而且它有一種非民主化的趨勢；右翼人士提出了他們的批評（或稱為“公共選擇批評”），認(rèn)為官僚制的整個思想背離了自由，而且與市場相比效率太低。,七、傳統(tǒng)公共行政模式存在的問題,33,政治控制的問題,政治與

22、行政是不可能分離的政治官員與官僚制官員之間的關(guān)系是復(fù)雜多變的，這種關(guān)系不會呈現(xiàn)出威爾遜模式所描述的那種正式的、線性邏輯的特征。傳統(tǒng)的行政模式完全無法反映出現(xiàn)代公共部門所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一種消極的控制形式，不是致力于提供積極性激勵以提高效率，而是致力于避免犯一些尷尬性錯誤。政治與行政必然是相互關(guān)聯(lián)的。公務(wù)員的工作需要從本質(zhì)上被認(rèn)為是政治性的，盡管不一定是政黨政治。,34,“最佳工作方式”的問題,傳統(tǒng)的模式假定，行政管理存在一種“最佳工作方式”。潛在的思想是，通過官僚制理論和科學(xué)管理原理可以發(fā)現(xiàn)一種解決既定問題的“最佳工作方式”。POSDCORB思想和科學(xué)管理原理是

23、對這種“最佳工作方式”進行理論建構(gòu)的廣為人知的表現(xiàn)形式。按照泰勒的思想，檢查所有的工作步驟、測量最高效率，最重要的是，把這種方法確定為一套程序，決定了這種“最佳工作方式”。在公共部門，由于要詳細(xì)規(guī)定處理每一個可能想到的突發(fā)事件的方法，程序手冊變得非常冗長。一旦如此，公職人員的任務(wù)就純粹是行政性的，僅包括手冊制定過程的協(xié)商和執(zhí)行既定程序。除了從手冊中找到正確的出處，他不需要太多的思想，也不需要任何創(chuàng)造性。從定義上看，行政人員無需為其行為結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，“最佳工作方式”的考量容許他們一起逃避責(zé)任。,35,官僚制的問題,官僚制和民主之間的關(guān)系存在問題由于官僚制的正式理性、不透明、僵化和等級制，使其不可

24、避免地與民主之間發(fā)生沖突。韋伯自己對于官僚制的看法也是非常矛盾的。有人認(rèn)為官僚制剝奪了公民與政治家的權(quán)力，從而造成政治責(zé)任方面的問題。職業(yè)秘密任何官僚制組織都致力于通過對其知識和意圖的保密來增強專業(yè)上的優(yōu)勢。官僚制存在一個不受適當(dāng)?shù)呢?zé)任機制約束的普遍問題。前蘇聯(lián),36,官僚制的問題,官僚制不再被認(rèn)為是一種有效率的組織形式對韋伯的官僚制原則總是存在一些極端的解釋，尤其是在人事制度中，這使得官僚制的僵化、形式主義較之韋伯所設(shè)想的有過之而無不及，但其精英主義的特征又遠不能達到韋伯的設(shè)想，這就導(dǎo)致了該體系效率的降低。新的組織行為理論認(rèn)為，與更具彈性的管理形式相比，正規(guī)的官僚制在任何意義上都不再有特別高的效率與效能。爭議官僚制原則確實實現(xiàn)了行政的協(xié)調(diào)與控制功能，但是官僚制原則是否總是影響效率仍是一個懸而未決地問題。,37,公共選擇的批評,公共選擇理論本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟學(xué)原理在政治和社會領(lǐng)域中的應(yīng)用。作為公共選擇理論核心的“理性人”模式包含如下假定：人們有多種形式的偏好，并能輕易地對其進行感知、排序和比較。這些偏好在順序上是可以變換的，或在邏輯上是一致的。人們是“最大化者”，他們在決策中總是尋求以盡可能小的成本獲取盡可能大的收益。當(dāng)他們以有效的方式尋求其偏好，并使其凈收益最大化時，他們的行為是理性的。以此界定為基礎(chǔ)，如果某人以一貫的方式促使其偏好最大化，不管我們有