寧波市公路建設(shè)推行代建制存在的問題和建議

1、寧波市公路建設(shè)推行代建制存在的問題和建議寧波市作為經(jīng)濟發(fā)達的沿海港口城市，交通建設(shè)圍繞我市“建設(shè)大港口、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、構(gòu)筑大都市、積極促進六大聯(lián)動”的發(fā)展戰(zhàn)略，掀起了一輪又一輪建設(shè)高潮。交通是社會經(jīng)濟發(fā)展的大動脈，不僅對提升城市集聚輻射能力起著重要的推動作用，而且對整個城市現(xiàn)代化建設(shè)負有重要的支撐作用。為增強我市綜合實力和區(qū)域競爭力，以“一環(huán)六射”高速公路主骨架建設(shè)為核心的港口集疏運網(wǎng)絡(luò)已初具稚型，配套和附屬項目建設(shè)更是方興未艾。伴 隨著交通建設(shè)市場不斷發(fā)育和完善，建設(shè)管理的模式也在發(fā)生深刻的變化，代建制正是當(dāng)前備受推崇的新模式。 一、代建制的內(nèi)涵和意義 傳統(tǒng)的政府投資項目在建設(shè)過程中并不區(qū)分投

2、資、建設(shè)和運營。建設(shè)過程往往由臨時抽調(diào)人員組成的“指揮部”完成項目管理(有些地方有常設(shè)的指揮部，但結(jié)構(gòu)與運作模式類似)，這種基于諸多原因而臨時拼湊起來的“指揮部”一般不會具有全面的專業(yè)知識，容易出現(xiàn)疏漏，不但無法保證項目的質(zhì)量，還會造成項目的超投資、超規(guī)模、超標準，更有可能滋生腐敗。代建制則有助于消除這些弊端。所謂代建制，是指專業(yè)單位通過投標等方式，取得業(yè)主在建設(shè)期間的各項活動的代理權(quán)，其工作性質(zhì)為工程建設(shè)管理和咨詢，通過權(quán)利的合理分配，由代建單位具體負責(zé)，以代建單位的專業(yè)技術(shù)力量為主體，對代建項目進行全過程或某些階段的管理，達到有效控制工程的規(guī)模、投資、成本及時間，避免項目建設(shè)中的浪費和疏漏

3、的目的，并在建成后交付使用單位。 在2004年7月16日國務(wù)院頒布的關(guān)于投資體制改革的決定中可以找到代建制類似的表述:在全國范圍內(nèi)政府投資的非經(jīng)營性項目中推行“代建制”;即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。因此，政府投資項目“代建制”，通過具有法律效力的代建合同，做到了投資、建設(shè)、管理、運營“四分開”，有效地加強了政府對投資項目的管理，規(guī)范了投資建設(shè)程序，建立了投資責(zé)任約束機制，通過市場化運作，選擇有經(jīng)驗、講信譽的專業(yè)化隊伍，用法律和經(jīng)濟手段確立了投資者和建設(shè)者之間相互關(guān)系，有效保證了資金的使用效益和施工質(zhì)量。此外，“代建

4、制”對于轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從微觀管理、具體項目管理上轉(zhuǎn)移到宏觀管理和規(guī)范市場等方面，都具有十分重要的意義。 二、寧波市公路建設(shè)推行代建制的現(xiàn)狀及問題 隨著寧波市社會經(jīng)濟快速發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不斷增長。為了順應(yīng)市場的發(fā)展，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，進一步推動寧波市建設(shè)管理體制的改革，建立健全科學(xué)的政府投資項目決策程序和組織實施程序，本著“投資、建設(shè)、管理、運營”四分開的原則，寧波市在2001年底提出了關(guān)于進一步加強市本級政府投資項目管理的若干意見(甬政發(fā)2001155號)，明確提出推行政府投資項目代建制。2002年4月寧波市發(fā)改委確定21家單位為第一批具有政府投資項目代建資格的單位，其中交通

5、工程建設(shè)行業(yè)共4家，從此，寧波市公路建設(shè)代建制逐步推行。截止2006年12月，寧波市已實施代建制的公路建設(shè)項目6個，包括寧波市通途路改建工程、杭州灣大橋南岸連接線工程、甬金高速公路里仁堂連接線工程、寧波市繞城高速公路西段工程、寧波大契疏港公路延伸段工程、寧波市繞城高速公路東段工程。從代建市場發(fā)展的趨勢來看，目前尚處于起步和探索階段，有的制度還不完全成熟，但代建方實施積極而有效的管理，取得的工作成效還是明顯的。從幾個項目的實施情況可以看到，各項代建工程基本上都達到了控制建設(shè)規(guī)模和工程投資的效果，保證了工程投資效益和工程質(zhì)量，建設(shè)總體水平有了較大提高。 雖然代建制在寧波市公路建設(shè)方面取得了一定成效

6、，但由于其是個新生事物，從理論和實踐上都有很多不成熟的地方，也還在不斷完善的過程中。存在的主要問題如下: (一)業(yè)主的觀念沒有完全轉(zhuǎn)變，“建設(shè)”和“運營”沒有真正分離 實行代建制的目標之一就是要解決“投資、建設(shè)、監(jiān)管”多位一體的矛盾，但在代建制實施的過程中，有些項目的“投資”和“建設(shè)”并沒有實現(xiàn)真正的分離。政府有關(guān)職能部門以及項目投資方，往往認為代建單位僅僅是項目參建方之一。因為政府有關(guān)職能部門和投資方在項目的立項、可行性研究、初步設(shè)計等階段做了大量的工作，時間可能長達數(shù)年，在某些環(huán)節(jié)上介入的程度相當(dāng)深，因此，他們的“業(yè)主”意識非常強。在項目實施過程中，有些業(yè)主仍然對一些本來屬于代建單位應(yīng)做的

7、工作進行干預(yù)。這在一定程度上影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。從調(diào)研的幾個項目來看，這種情況是一種普遍存在的現(xiàn)象。不過從實施項目的代建單位個體的背景來看，程度有輕有重。這其中，代建單位有事業(yè)性質(zhì)的政府常設(shè)機構(gòu)借殼操作的，行政級別高，背景硬，聲氣就顯得粗，業(yè)主制衡弱，事情好辦得多;有些是國有企業(yè)，由行政主管部門派生，聯(lián)系緊密，與業(yè)主的利益在一定程度是統(tǒng)一的，這在其次;第三類是規(guī)范的公司制企業(yè)，沒有了上述兩種類型的先天性優(yōu)勢，雖然有代建合同，但合同形成的雙方制衡關(guān)系，以及雙方在代建活動中職能交叉，不可避免地會出現(xiàn)職責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象，運行機制顯得不暢。 (二)代建單位選

8、擇方式存在兩難困境 目前，在寧波市公路建設(shè)代建制試行過程中，代建單位的選擇主要采用招標投標和議標兩種方式。在代建制中采用議標方式，明顯的優(yōu)勢有:談判周期較短，可以盡快確定代建單位，從而節(jié)省選擇成本;議標還使代建單位盡早地介入項目，從而最大限度地發(fā)揮專長;議標不像公開招標那樣必須經(jīng)過嚴格的程序，氣氛比較寬松，有利于進行深入的交流和溝通，使業(yè)主和代建單位更容易形成相互信任的關(guān)系。但議標存在的弊病也不少，最有可能出現(xiàn)的就是業(yè)主傾向于選擇與自己有關(guān)系的單位，由于議標不具有公開性，缺乏必要的監(jiān)督力度，這有可能增加滋生腐敗的機會。采用招投標，招標過程是公開透明的，體現(xiàn)了公平、公正的原則，減少腐敗行為的發(fā)生

9、機會。但招投標也有不足之處，尤其在公路建設(shè)項目的代建制中，招投標會招致許多的缺憾。例如，在全過程代建模式中，代建單位應(yīng)該在項目的前期參與介入，需要與業(yè)主進行密切的配合，并且得到業(yè)主的充分信任。若采用招投標方式來選擇代建單位，就可能無法滿足這些要求。從參與時機來看，如果采用招標方式，就無法讓代建單位參與項目的策劃和設(shè)計，難以發(fā)揮代建單位的專業(yè)經(jīng)驗和特長。從代建單位與業(yè)主的關(guān)系來分析，業(yè)主在很大程度上依賴于代建單位，如果采用招投標確定的代建單位二者以往沒有建立良好的合作關(guān)系，就不得不進行重新磨合，大量的時間和精力將用于彼此的溝通和了解，這樣實際上增加了項目的成本，由于議標和招投標兩種方法各自具有優(yōu)

10、點，存在的缺點也十分明顯，而且沒有第三種方法可以調(diào)和。因此，對采用哪一種方式來選擇代建單位，沒有統(tǒng)一的定論。實際工作中，往往根據(jù)項目的大小、時間緊迫性來考慮選擇哪種方式，從培育市場的角度來認識，也是不規(guī)范的。 (三)代建單位處于弱勢地位，責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不對等 根據(jù)了解的情況，由于競爭激烈，“代建制”單位簽訂的代建合同，普遍是承擔(dān)義務(wù)多、收費少;管理責(zé)任大、權(quán)力小。由于在實施代建制的相關(guān)文件中沒有明確設(shè)置代建費取費下限和嚴格的標準，導(dǎo)致代建管理費用一降再降。在寧波市實施的公路建設(shè)代建項目中，代建單位收取的代建管理費水平普遍都較低。但與之相反的是，在簽訂代建合同時，把大量的責(zé)任都壓給了代建單位，

11、形成了這種雖然代建費用低，但凡是出了問題都找代建單位負責(zé)的怪現(xiàn)象。代建市場的不完備造成的無序競爭，產(chǎn)生了非常嚴重的代建單位“責(zé)、權(quán)、利”不對等的后果，已嚴重影響了代建單位的正常發(fā)展。 (四)代建單位企業(yè)化運作，與政府部門的協(xié)同能力不強 公路建設(shè)項目因規(guī)模大、要求高、時間緊，工作頭緒多，涉及面廣，是一項系統(tǒng)工程。在項目實施的全過程中需要與政府各主管部門頻繁打交道，并得到密切配合和支持。通俗講，在項目立項報批、可研審定、初步設(shè)計通過等環(huán)節(jié)要反復(fù)“爬山頭”。項目進入具體實施階段，征地、拆遷、安置、賠償?shù)日咛幚砉ぷ?，更需要沿線縣市區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府的協(xié)調(diào)和支持。隨著黨和國家“以人為本”觀念的深入推進，許

12、多重大工程實施政策透明度逐步加大，老百姓法制觀念、自我保護意識不斷提高，往往提出許多超出政策范圍的要求，從而發(fā)生在施工現(xiàn)場的爭議、阻攔，甚至上訪等事情不斷，各級地方政府本應(yīng)做好說服疏導(dǎo)工作，但由于不可避免的地方保護主義、本位主義思想存在，工作的力度就顯得不夠，造成工程延期和滯后。原來的“指揮部”模式在抓這方面工作時有天然的優(yōu)勢，因為指揮部主要領(lǐng)導(dǎo)會有相應(yīng)份量的政府官員擔(dān)任，與地方政府的主管部門有行政上的隸屬關(guān)系，一旦任務(wù)下達，下面不敢敷衍。而實施代建模式后，代建單位的企業(yè)性質(zhì)，以及完全的企業(yè)化運作，根據(jù)我國的國情，缺少行政手段，要有效協(xié)調(diào)做起來很難。當(dāng)然，在面對的困難無法逾越時，上一級政府會牽

13、頭召開相關(guān)各方參加的協(xié)調(diào)會，但事后總會有種種原因和理由使布置的任務(wù)大打折扣。可以說，目前政策處理的原因是制約公路建設(shè)代建項目順利實施的最主要瓶頸。 (五)代建單位的項目管理水平還需要進一步提高，專業(yè)范圍需要進一步拓寬 從事代建工作，是代建單位經(jīng)營范圍的開拓，雖然這些單位在原先從事的主業(yè)領(lǐng)域，專業(yè)技術(shù)力量強，施工管理的經(jīng)驗豐富。但對于代建要求的綜合管理能力、駕馭全局的組織協(xié)調(diào)能力就顯得偏弱。從代建單位內(nèi)部的角度來看，考慮成本，以及對施工管理的自信，在項目人員配備上普遍不足，即便是配備了足夠的人員，人員素質(zhì)和能力也難以滿足要求，特別是對專業(yè)性要求高的代建項目(如特大型橋梁、隧道等)，雖然配備了一些

14、有經(jīng)驗的管理人員，但也是因循守舊，新的項目管理手段、管理方法創(chuàng)新能力差，看問題的視野不夠?qū)?，更談不上提高代建單位的管理水平。從代建單位本身來看，寧波市具有代建資格的單位不少，但有能力承擔(dān)公路建設(shè)項目的比較少，可以說很少有能脫離原主業(yè)經(jīng)營范圍，跨行業(yè)承擔(dān)代建任務(wù)的能力，代建單位狹窄的服務(wù)范圍一定程度上制約了代建制在寧波公路建設(shè)項目的發(fā)展，也無益于形成廣泛的行業(yè)競爭，對公路建設(shè)代建市場的健康發(fā)展不利。從代建單位的外部來看，管理水平低，涉及的代建項目范圍窄也勢必影響寧波市公路建設(shè)代建制企業(yè)和國外同類企業(yè)的競爭能力，一旦外企進入，管理水平上的差距將十分明顯。 三、寧波市公路建設(shè)代建制健康發(fā)展的建議 從

15、寧波市公路建設(shè)推行代建制的具體實踐來看，如上所述，還存在著一些不足和問題，但推行代建制方向是正確的，而且勢在必行。為切實有效推進代建制在寧波市公路建設(shè)領(lǐng)域的健康發(fā)展，針對存在的具體實際，結(jié)合個人認識，建議要加強以下幾方面的工作。 (一)通過宣傳和榜樣的示范作用，讓“業(yè)主”們真正了解“代建制”在項目管理中的巨大作用和優(yōu)越性，改變其根深蒂固的思想觀念，使“代建制”在權(quán)責(zé)分明、制約有效、管理規(guī)范、運行高效的體制和機制下順利推進。 (二)政府行業(yè)主管部門，要適應(yīng)全國推行“代建制”這一新形勢的要求，轉(zhuǎn)變管理觀念，改造管理流程，創(chuàng)造適應(yīng)“代建制”發(fā)展的新型政府管理流程和模式，為“代建制”在寧波市公路建設(shè)領(lǐng)域健康發(fā)展創(chuàng)造一個良好的條件。 (三)采取相應(yīng)措施，規(guī)范代建制取費標準，代建管理費宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任，在政府指導(dǎo)價的引導(dǎo)下，由市場主體確定。如可以考慮在招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列示費用明細及取費依據(jù)，并請評標專家就代建管理費做出專項評審。 (四)代建單位自身要不斷加強學(xué)習(xí)和行業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)，提高項目管理人員的素質(zhì)，努力拓寬企業(yè)代建制服務(wù)的范圍，提高行業(yè)的競爭力，以進一步贏得市場。 (五)要加強對代建單位的監(jiān)督，在公路建設(shè)代建項目中，代建單位享有很大的權(quán)力，在缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力的情況下，代建單位可能為了追求自身的利益而損害業(yè)主的利益，導(dǎo)致項目綜合成本上升。因此