城市規(guī)劃實施

1、第九章 城市規(guī)劃實施,一.城市規(guī)劃實施的目的與作用 二.城市規(guī)劃實施與公共行政 三.城市規(guī)劃實施的機制和原則,一、城市規(guī)劃實施的目的與作用,（一）城市規(guī)劃實施的概念 城市規(guī)劃編制的目的是為了實施，即把預(yù)定的計劃變?yōu)楝F(xiàn)實。城市規(guī)劃的實施是一個綜合性的概念，既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社會團(tuán)體的行為。,1. 政府實施城市規(guī)劃,城市人民政府依法律授權(quán)負(fù)責(zé)組織編制和實施城市規(guī)劃。所以，政府在實施城市規(guī)劃方面居主導(dǎo)地位，體現(xiàn)為依職權(quán)的主動行為和依申請的控制、引導(dǎo)行為。 （1）主動行為 政府實施城市規(guī)劃的主動行為表現(xiàn)為三個方面。 （a）政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展計劃和城市規(guī)劃，制定其他相關(guān)的計劃，如近期

2、建設(shè)計劃，土地使用計劃、市政公用設(shè)施各系統(tǒng)的發(fā)展計劃等，以使城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)得以具體落實；政府根據(jù)城市總體規(guī)劃，進(jìn)一步組織編制城市分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，以使城市規(guī)劃進(jìn)一步深化和具體化，從而可以付諸實施操作。,（b）政府通過財政撥款及信貸等籌資手段，直接投資于某些城市規(guī)劃所確定的建設(shè)項目，如道路交通設(shè)施和供排水設(shè)施等市政公用工程設(shè)施，以便實現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)。 （c）政府根據(jù)城市規(guī)劃的目標(biāo)，制定有關(guān)政策來引導(dǎo)城市的發(fā)展。例如，通過制定產(chǎn)業(yè)政策，促使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以體現(xiàn)城市規(guī)劃所確定的城市性質(zhì)和職能。,（2）控制、引導(dǎo)行為 除了直接的行為以外，城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門還負(fù)有管理城市各

3、項具體建設(shè)活動的責(zé)任。對于非政府直接安排的建設(shè)投資項目，政府規(guī)劃主管部門的工作主要是對建設(shè)項目的申請實施控制和引導(dǎo)。從城市規(guī)劃實施的角度看，這是依申請的建設(shè)管理工作，如建設(shè)項目選址管理，建設(shè)用地控制管理，建設(shè)工程規(guī)劃管理，以及對建設(shè)活動及土地和房屋設(shè)施的用途方式實施監(jiān)督檢查。,2. 公民、法人和社會團(tuán)體與城市規(guī)劃的實施,經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃是建設(shè)和管理城市的綱領(lǐng)，城市規(guī)劃的實施關(guān)系到城市的長遠(yuǎn)發(fā)展和整體利益，也關(guān)系到公民、法人和社會團(tuán)體方方面面的根本利益。所以，實施城市規(guī)劃既是政府的職責(zé)，也是全社會的事情。,公民、法人和社會團(tuán)體實施城市規(guī)劃的作用體現(xiàn)為以下兩個方面。 （1）公民、法人和社會團(tuán)體根據(jù)

4、城市規(guī)劃的目標(biāo)，可以主動有所為，如對城市規(guī)劃中確定的公益性和公共性項目進(jìn)行投資，關(guān)心并監(jiān)督城市規(guī)劃的實施等。 （2）公民、法人和社會團(tuán)體即便是完全出于自身利益的投資和置業(yè)等活動，只要遵守城市規(guī)劃的規(guī)定和服從城市規(guī)劃管理，客觀上即有助于城市規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)，也就可視為是對城市規(guī)劃的實施。,城市的建設(shè)和發(fā)展，既要靠政府的公共投資，更要靠商業(yè)性的投資，所以城市規(guī)劃的實施離不開非公共部門的作用。,（二） 城市規(guī)劃實施的目的與作用,1. 城市規(guī)劃實施的目的 城市規(guī)劃實施的根本目的是對城市空間資源加以合理配置，使城市經(jīng)濟、社會活動及建設(shè)活動能夠高效、有序、持續(xù)地進(jìn)行。,2. 城市規(guī)劃實施的作用,城市功能與其

5、物質(zhì)性設(shè)施之間總是處于平衡-不平衡-新的平衡的動態(tài)過程之中。城市的功能會不斷的發(fā)展和調(diào)整，城市的物質(zhì)性設(shè)施和空間結(jié)構(gòu)需要不斷的更新和優(yōu)化。城市規(guī)劃的實施就是為了使城市的功能與物質(zhì)性設(shè)施及空間組織之間不斷趨于平衡。城市規(guī)劃實施的作用表現(xiàn)為： （1）使城市的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的要求相適應(yīng)。城市是經(jīng)濟活動的主要載體。經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、發(fā)展階段和水平等內(nèi)涵的不同，對城市的要求也不同；經(jīng)濟發(fā)展是城市發(fā)展的主,要動力。城市規(guī)劃的實施首要目的就是要為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，與經(jīng)濟發(fā)展形成互動的良性循環(huán)。 （2）使城市的發(fā)展與城市社會的發(fā)展相適應(yīng)。城市建設(shè)的根本目的是為人服務(wù)。城市社會由不同的人群和利益集團(tuán)所組成。適應(yīng)城市

6、社會的變遷，滿足不同人群的需要及平衡不同利益集團(tuán)的福利是城市規(guī)劃實施所要發(fā)揮的作用。 （3）使城市各項功能不斷優(yōu)化及保持動態(tài)平衡。城市的發(fā)展與更新是一個持續(xù)不斷的過程，空間拓展要與交通設(shè)施的建設(shè)相匹配，建筑量的增加要與市政基礎(chǔ)設(shè)施的擴容相結(jié)合、居民生活水平的提高要與環(huán)境質(zhì)量的改善相呼應(yīng)，城市物質(zhì)財富的積累要與城市人文氛圍的優(yōu)化相同步。這一切都有賴于通過城市規(guī)劃的實施來加以解決。,二、城市規(guī)劃實施與公共行政,（一） 城市規(guī)劃實施與公共政策 對城市建設(shè)和發(fā)展加以規(guī)劃和實施規(guī)劃管理，是有別于市場自發(fā)行為的公共干預(yù)行為。這種干預(yù)是為了社會公眾的利益，由政府以公共的名義來施行某些特定政策。從某種意義上講

7、，制定城市規(guī)劃就是制定城市公共政策，實施城市規(guī)劃就是實施公共政策。從實踐的角度看，土地使用方式和客運交通方式等重大的規(guī)劃問題無不是公共政策問題。,在城市發(fā)展和建設(shè)領(lǐng)域中，要有公共政策來干預(yù)市場的自發(fā)過程，是基于市場機制的缺陷。對于城市開發(fā)和城市土地資源配置而言，市場機制的缺陷和低效主要存在于以下五個方面。 （1）外部不經(jīng)濟性的存在。經(jīng)濟活動的外部性是普遍存在的。在土地開發(fā)中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)追求的是自身利益，往往把外部不經(jīng)濟性推給社會。例如，一些房地產(chǎn)開發(fā)商為了追求最大利潤，總是盡可能提高建筑容積率。然而過高的開發(fā)強度會使街道的日照和通風(fēng)受到阻礙，不適當(dāng)?shù)慕ㄖ后w對視覺協(xié)調(diào)性及小氣候等產(chǎn)生不良影

8、響。顯然，這些矛盾和利益關(guān)系是不能由市場本身得到調(diào)節(jié)的。這樣，不僅違背了公共經(jīng)濟學(xué)中的公平準(zhǔn)則，又使土地資源無法得到經(jīng)濟有效的配置。,（2） 近期利益的驅(qū)動。房地產(chǎn)開發(fā)項目的經(jīng)營有一定的時間階段性，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)追求的是開發(fā)期內(nèi)的經(jīng)濟收益，所以往往不能客觀地預(yù)計宏觀經(jīng)濟形勢和城市長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，總是趨于盡快盡量地利用自然資源和城市資源，而不顧對環(huán)境可能造成的危害和城市遠(yuǎn)期發(fā)展可能付出的代價。 （3） 對公共設(shè)施的忽略。市場不能保障社會公共設(shè)施的充分開發(fā)。城市的公共設(shè)施涉及社會的整體利益，但是往往沒有直接的經(jīng)濟效益或效益很低，所以難以用利潤刺激市場的活動和投資。公共設(shè)施一般都關(guān)系到社會的整體利益和

9、長遠(yuǎn)利益，這顯然是與追求最大利潤的市場原則是相違背的。但是，公共設(shè)施的價值在于為城市活動提供必要的和充分的基礎(chǔ)條件，帶來為社會所需要的積極外部效應(yīng)。,（4）合成謬誤的出現(xiàn)。在現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展過程中，以凱恩斯學(xué)說為代表的宏觀經(jīng)濟學(xué)揭示了另一種類型的市場失敗-“合成謬誤”。在土地開發(fā)中，個別地塊的最優(yōu)配置并不一定能帶來城市整體的最優(yōu)效果。例如，城市中心區(qū)土地的區(qū)位條件好，經(jīng)濟效益高，因此，開發(fā)商希望盡可能多開發(fā)商業(yè)用地，這是合理的行為，然而，如果商業(yè)用地開發(fā)過多和用地比重過高，將會使中心區(qū)用地結(jié)構(gòu)失調(diào)，環(huán)境質(zhì)量下降，這將反而降低中心區(qū)土地的經(jīng)濟價值。表現(xiàn)在物業(yè)開發(fā)上，過多地開發(fā)某一類用房會形成供過

10、于求的局面，造成大量空置甚至導(dǎo)致市場滑坡和金融危機。,（5）社會價值判斷的缺乏。市場機制完全建立在價格體系基礎(chǔ)上，缺乏社會價值判斷。例如，在城市更新中，城市歷史文脈和特色風(fēng)貌的社會價值是無法簡單地以貨幣來衡量的，因而是屬于整個社會范疇的價值。但是在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，一些項目建設(shè)會不顧對歷史文脈和特色風(fēng)貌帶來的破壞。又如，城市舊居住區(qū)的改造中，一些城區(qū)建筑破舊，環(huán)境惡劣，急待改造，但由于建筑密度極高，拆遷量大，不具有市場商業(yè)化的開發(fā)價值。這時政府有義務(wù)從社會公平和安定的角度出發(fā)，引導(dǎo)開發(fā)活動，以改善居民的居住環(huán)境質(zhì)量。國外的各種福利房計劃及我國目前正在實施的“經(jīng)濟適用房”等計劃，就是從社會目標(biāo)出

11、發(fā)，在政府干預(yù)組織下進(jìn)行的。 城市規(guī)劃的實施，就是為了貫徹既定的公共政策，克服市場機制的缺陷和低效，使城市空間資源等得到優(yōu)化的配置。,（二） 城市規(guī)劃實施與行政權(quán)力,1、城市規(guī)劃實施與行政權(quán)力 對城市進(jìn)行規(guī)劃，實施規(guī)劃管理，涉及對自然規(guī)律和社會規(guī)律的把握，因此城市規(guī)劃是一門科學(xué)性、技術(shù)性很強的學(xué)科。城市規(guī)劃在實踐中又表現(xiàn)為對資源的配置，涉及社會各方面的利益關(guān)系，涉及資源開發(fā)利用的價值判斷和對人們行為的規(guī)范。所以現(xiàn)代城市規(guī)劃又是城市社會發(fā)展過程中的一項重要的社會建制。無論是對城市發(fā)展的有意識、有計劃的主動行為，還是對無數(shù)項開發(fā)活動的被動控制，都必然聯(lián)系到權(quán)威的存在及權(quán)力的應(yīng)用。正如一位法國學(xué)者所

12、指出的，“人們可以對城市規(guī)劃進(jìn)行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來研究，以便理清政治管理的決策、意識形態(tài)和專業(yè)實踐經(jīng)驗各個范疇之間的關(guān)系”。,縱觀世界各國，城市的建設(shè)和管理均是城市政府的一項主要職能，城市規(guī)劃無不與行政權(quán)力相聯(lián)系。,2. 城市規(guī)劃行政與立法授權(quán) 城市規(guī)劃作為城市政府的一項職能，在現(xiàn)代國家中有不同的起因和不同的立法授權(quán)方式，但是政府的城市規(guī)劃行政權(quán)力來源于立法授權(quán)卻是共同的。 （1）在英國，城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。十九世紀(jì)的工業(yè)革命大大發(fā)展了生產(chǎn)力，同時也造成了城市人口的急劇聚集，產(chǎn)生了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題，造成了社會不安甚至動蕩，從而

13、迫使政府采取對策。為了克服由于人口過密以及不適的衛(wèi)生條件給城市帶來的經(jīng)濟代價和社會政治代價，就必須對市場經(jīng)濟的自發(fā)行為以及私人財產(chǎn)權(quán)益加以公共干預(yù)。十八世紀(jì)英國在公共衛(wèi)生方面的立法就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。為了使城市能夠達(dá)到適當(dāng)?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，地方當(dāng)局被授權(quán)制定和實施地方性的法規(guī)。這些法規(guī)的內(nèi)容包括對街道寬度的控制，對建筑高度、結(jié)構(gòu)及平面布局的規(guī)范等。,城市公共衛(wèi)生方面政策的成功和經(jīng)驗導(dǎo)致這種公共政策擴展到了對城市開發(fā)的規(guī)劃。1909年英國產(chǎn)生了第一部城市規(guī)劃法住房和城市規(guī)劃法1909。這部法律授予地方當(dāng)局編制用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力。 從1909年至今，英國的城市規(guī)劃法已多次修改，城市規(guī)劃

14、方面的法律已增加到數(shù)十部，法律對地方政府規(guī)劃行政的授權(quán)已十分詳盡，其內(nèi)容也隨社會經(jīng)濟條件的變化而不斷調(diào)整更新。,（2）從美國城市規(guī)劃的發(fā)展歷史看，政府對私人財產(chǎn)權(quán)利實行控制的權(quán)力演變是最為關(guān)鍵的因素。自二十世紀(jì)20年代以來，區(qū)劃作為城市土地使用的公共控制方式和城市規(guī)劃實施的工具得到了廣泛的應(yīng)用和持續(xù)的發(fā)展。 由于美國是個聯(lián)邦制國家，地方政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力與職能是由州憲法、憲章和法律所具體規(guī)定的。地方政府在城市規(guī)劃方面的職能和權(quán)限主要由州的授權(quán)法所確定。州的規(guī)劃授權(quán)法可要求縣、城市、鎮(zhèn)設(shè)置規(guī)劃委員會，并可規(guī)定編制綜合規(guī)劃的要求，及規(guī)定地方政府的規(guī)劃過程。州的區(qū)劃授權(quán)法往往詳細(xì)地定義區(qū)劃的范圍、制定

15、和批準(zhǔn)區(qū)劃的過程，區(qū)劃委員會的構(gòu)成及其權(quán)力等。,就規(guī)劃的作用而言，關(guān)鍵的是地方政府擁有制定規(guī)章來約束居民的行為及處理他們的財產(chǎn)的權(quán)力。政府的行政權(quán)力來源于州憲法和具體授權(quán)法。同時，立法中通常也指出這些法律僅僅保障市政當(dāng)局在行政權(quán)力的范疇內(nèi)的作為。 （3）在我國，隨著法制建設(shè)的不斷深入，城市規(guī)劃行政的立法授權(quán)也已基本形成。中華人民共和國憲法、中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，以及其他的有關(guān)行政法律賦予國務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力。1990年起施行的中華人民共和國城市規(guī)劃法，在新中國歷史上第一次以國家法律的形式規(guī)定了城市規(guī)劃制定和實施的要求，明確

16、了規(guī)劃工作的法定主體和程序。中華人民共和國城市規(guī)劃法的第十一條、第十二條明確規(guī)定：“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃?？h級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負(fù)責(zé)組織編制?！?中華人民共和國城市規(guī)劃法也賦予了城市人民政府和縣級人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門在審批、修改、公布、實施城市規(guī)劃，以及城市規(guī)劃行政執(zhí)法方面的種種必要權(quán)力。 我國通過城市規(guī)劃法及其相關(guān)法規(guī)、配套法規(guī)的建設(shè)，使各級城市規(guī)劃行政主體獲得了相應(yīng)的授權(quán)，規(guī)劃行政管理的原則、內(nèi)容和程序也得到了明確，從而使城市規(guī)劃

17、行政實現(xiàn)了有法可依，城市規(guī)劃逐步走上了法制化的軌道。,（三） 城市規(guī)劃行政行為與其他公共行政行為的關(guān)系,現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，需要政府管理的事務(wù)極其繁多。政府為了有效地管理國家和社會，需要設(shè)立一定數(shù)量的工作部門，由各工作部門來主管指定的事務(wù)。城市規(guī)劃行政主管部門是政府眾多行政主管部門中的一個，因此對城市規(guī)劃行政行為與其他政府公共行政行為的相互關(guān)系要有正確的認(rèn)識，并處理好以下幾個關(guān)系。,1. 城市規(guī)劃行政主管部門與城市人民政府 中華人民共和國城市規(guī)劃法規(guī)定：“縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作?！敝腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定

18、，縣級以上的地方各級人民政府“執(zhí)行國家經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)內(nèi)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”；“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作”。 根據(jù)法律的這些規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確，地方城市規(guī)劃行政主管部門是同級地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的一個工作部門。地方人民政府的行政權(quán)限和責(zé)任要高于部門行政的主體。,2. 城市規(guī)劃行政主管部門與其他部門行政主管部門,地方人民政府往往設(shè)有多個不同的行政主管部門來分管不同的事務(wù)。城市規(guī)劃行政主管部門與其他各行政主管部門是平行的職能機構(gòu)。各個機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)或同級地方人民政府的指定，各有其主管的事務(wù)范疇，互不覆蓋，各部門應(yīng)當(dāng)各

19、司其職，互不越權(quán)。但是，城市規(guī)劃與計劃、土地、房產(chǎn)、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、防疫、文化、水利等許多方面的工作都有著密切的關(guān)系。各行政主管部門的工作需要相互銜接和配合。各行政主管部門的行政行為均是代表政府的行為，要體現(xiàn)行政統(tǒng)一的原則。這就要求：,（1）各級主體所制定的行政法律規(guī)范的內(nèi)容要相互協(xié)調(diào)、銜接，不能相互抵觸和沖突，不同主體制定的行政法律規(guī)范要根據(jù)中華人民共和國立法法的規(guī)定，遵守立法的內(nèi)在等級秩序。 （2）各級各類行政主管部門的行政活動要嚴(yán)格按照法定程序來進(jìn)行，及時溝通聯(lián)系。并且，一旦行政行為成立后，非經(jīng)法定程序改變，無論是管轄該事務(wù)的主體，還是它的上級行政主體或下級行政主體，以及其他行政主體，都要受

20、其內(nèi)容的拘束，不得作出與之相抵觸或相互矛盾的另一行政行為。,（四） 行政區(qū)劃及城市建置,城市規(guī)劃的編制和實施，與行政區(qū)劃及城市的建置有著密切的關(guān)系。本節(jié)介紹行政區(qū)劃的基本知識及城市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。,1. 行政區(qū)劃的概念 行政區(qū)劃是國家的結(jié)構(gòu)體制安排，是國家根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和行政管理的需要，遵循有關(guān)的法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風(fēng)俗等客觀因素，按照一定的原則，將全國領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各級行政區(qū)域設(shè)置相關(guān)的地方機關(guān)，實施行政管理。,2. 行政區(qū)劃的基本要素 （1）一定規(guī)模人口和面積的地域空間 人口和地域是行政區(qū)的最基本要素。任何一級行政區(qū)

21、必須擁有一定規(guī)模的人口和一定的領(lǐng)土范圍，人口多少和面積大小是行政區(qū)域劃分的基本依據(jù)。世界上有極少數(shù)面積很小或人口很少的國家，如梵帝岡和新加坡等，這些國家沒有必要再劃分地方行政區(qū)域，也就不存在行政區(qū)劃。但應(yīng)當(dāng)指出，作為行政區(qū)劃的地域空間要素與自然區(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域的空間要素相比，其范圍應(yīng)有明確的、封閉的邊界線，即行政區(qū)域界線。不僅在地圖上能明確標(biāo)出，而且在實地也應(yīng)有相應(yīng)的界線和標(biāo)志，這就是行政區(qū)的法定界線。國與國之間有法定的邊界線，一國之內(nèi)各級行政區(qū)之間也應(yīng)有法定邊界線。我國至今尚有一些行政區(qū)之間沒有明確的法定邊界線，往往導(dǎo)致相鄰行政區(qū)之間的邊界爭議，成為不安定的一個因素，應(yīng)當(dāng)設(shè)法逐步加以解決。,（

22、2）一個設(shè)有相應(yīng)行政機構(gòu)的行政中心 各級行政區(qū)都應(yīng)有一個行政中心，它是該行政區(qū)行政機關(guān)的駐地。在駐地設(shè)有相應(yīng)的行政機關(guān)，包括權(quán)力機關(guān)（立法機關(guān)，我國為各級人民代表大會）、行政機關(guān)（地方政府，我國為各級地方人民政府）和司法機關(guān)（檢察院、法院）。行政中心是本級行政區(qū)的政治、行政核心，也是區(qū)內(nèi)重要的城鎮(zhèn)，在中國則多為最大的中心城鎮(zhèn)。如果在行政中心設(shè)置的行政機關(guān)是一級準(zhǔn)政府機構(gòu)，即上級政府的派出機構(gòu)，如地區(qū)行政公署、街道辦事處等，則可稱之為準(zhǔn)行政區(qū)。一個行政區(qū)域內(nèi)行政中心的選擇適當(dāng)與否，直接關(guān)系到行政區(qū)域的行政管理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。在中國特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”模式下，處理好行政中心與經(jīng)濟中心的關(guān)系極為重要

23、。,（3）一個明確的上下級隸屬關(guān)系的行政等級 行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)體系的反映，在統(tǒng)一的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)體系中，地方行政單位之間上下級的從屬關(guān)系構(gòu)成一個國家的地方行政層次。某一層特定的行政區(qū)的隸屬關(guān)系表明其行政地位，這即為行政等級。實行聯(lián)邦制的國家，如美國，行政區(qū)劃的等級并不十分重要和敏感。中國是社會主義的單一制國家，上下級隸屬關(guān)系及其行政等級則十分重要。不同的行政權(quán)力，干部的級別和待遇也不相同。中國的憲法規(guī)定，地方行政建制和行政區(qū)劃分為四級，即省級、地級、縣級和鄉(xiāng)級。同是城市建制，其行政等級有省級（直轄市）、地級和縣級。,（4）一個與行政建制相對應(yīng)的行政區(qū)名稱 國家出于不同的目的需要，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)

24、設(shè)置了各種地方行政建制，任何一個行政區(qū)必須有一個與地方行政建制相對應(yīng)的名稱（通名與專名）。行政建制通過行政區(qū)的通名加以反映，行政區(qū)名稱在一定程度上也反映行政區(qū)的行政等級和行政區(qū)的性質(zhì)（類型）。不同國家的地方行政建制有不同的名稱（通名），我國的行政區(qū)通名可分為四類：（）地域型通名：省、縣、鄉(xiāng)；（）城鎮(zhèn)型通名：直轄市、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)；（）民族型通名：自治區(qū)、自治州、自治縣、旗、自治旗、民族鄉(xiāng)；（）特殊型通名：特別行政區(qū)（香港、澳門）、工農(nóng)區(qū)、特區(qū)、林區(qū)等。此外尚有反映準(zhǔn)行政區(qū)的通名：地區(qū)行署、盟區(qū)公所、街道辦事處等。,任何一級、任何性質(zhì)（類型）的行政區(qū)都必須同時具備上述四大要素。如江蘇省，“江蘇”

25、為專名，“省”為通名；江蘇省的行政區(qū)域范圍面積為10.26萬平方公里，與鄰省市（浙江、上海、山東、安徽）有嚴(yán)格的邊界線；其行政中心（省會）為南京，設(shè)有相應(yīng)的行政機關(guān)；為國家一級行政區(qū)。,3. 設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),1993年民政部提出和國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)為： （1）每平方公里人口密度400人以上的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣。 （a）縣人民政府所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于12萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬?？h總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于30，并且不少于15萬。 （b）全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中不低于80，并且不低于15億元（1990年不變價）；國內(nèi)生產(chǎn)總值不

26、低于10億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)到20以上；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入不低于人均100元，總收入不少于6000萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。,（c）城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。其中自來水普用率不低于65，道路鋪裝率不低于60，有較好的排水系統(tǒng)。 （2）每平方公里人口密度100-400人的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣。 （a）縣人民政府所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于10萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于7萬。縣總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于30，并且不少于12萬。 （b）全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中不低于70，并且不低于12億元（1990年不變價）；國內(nèi)生產(chǎn)

27、總值不低于8億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)到20以上；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入不低于人均80元，總收入不少于5000萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。,（c）城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。其中自來水普用率不低于60，道路鋪裝率不低于55，有較好的排水系統(tǒng)。 （3）每平方公里人口密度100人以下的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣。 （a）縣人民政府所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于6萬?？h總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于20，并不少于10萬。 （b）全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中不低于60，并不低于8億元（1990年不變價）；國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于

28、6億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)到20以上；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入不低于人均60元，總收入不少于4000萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。,（c）城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。其中自來水普用率不低于55，道路鋪裝率不低于50，有較好的排水系統(tǒng)。 （4）具備下列條件之一者，設(shè)市時適當(dāng)放寬： （a）自治區(qū)人民政府或地區(qū)行政公署駐地。 （b）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值超過40億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于25億元，地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入超過1億元，上解支出超過50，經(jīng)濟發(fā)達(dá)，布局合理的縣。 （c）沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿(mào)易口岸，以及國家重點骨干工程所在地。 （d）具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方

29、。 具備上述條件之一的地方設(shè)市時，州（盟、縣）駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于6萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于4萬。,（5）少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)已成為該地區(qū)經(jīng)濟中心的鎮(zhèn)，如確有必要，可撤鎮(zhèn)設(shè)市。設(shè)市時，非農(nóng)業(yè)人口不低于10萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬, 地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入不低于人均500元，上解支出不低于財政收入60，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中工業(yè)產(chǎn)值高于90。 （6）國家和部委以及省、自治區(qū)確定予以重點扶持的貧困縣和財政補貼縣原則上不設(shè)市。 （7）設(shè)置市的建制，要符合城市體系和布局的要求，具有良好的地質(zhì)、地理環(huán)境條件。,設(shè)立地級市的標(biāo)準(zhǔn)為：市區(qū)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口25萬人以上

30、，其中市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口20萬人以上。工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元以上，其中工業(yè)產(chǎn)值占80以上；國內(nèi)生產(chǎn)總值在25億元以上；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，產(chǎn)值超過第一產(chǎn)業(yè)，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)35以上；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入2億元以上，已成為若干市縣范圍內(nèi)中心城市的縣級市，方可升格為地級市。 設(shè)立縣級市及地級市的標(biāo)準(zhǔn)中的財政收入指標(biāo)將根據(jù)全國零售物價指數(shù)上漲情況，由民政部報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)適時調(diào)整。,三、城市規(guī)劃實施的機制和原則,（一）城市規(guī)劃實施的機制 城市規(guī)劃的實施，需要有一定的手段和作用力，即稱之為城市規(guī)劃實施的機制。從中外城市規(guī)劃實施的經(jīng)驗看，城市規(guī)劃實施的機制具有多角度、多層面、作

31、用相互補充的特征。,1. 城市規(guī)劃實施的行政機制 （1）城市規(guī)劃實施與行政機制 城市規(guī)劃主要是政府的行為，在城市規(guī)劃的實施中，行政機制具有最基本的作用。我國憲法賦予了縣以上地方各級人民政府依法管理本行政區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力。城市規(guī)劃法更是明確地授予了城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門在組織編制、審批、實施城市規(guī)劃方面的種種權(quán)力。所謂城市規(guī)劃實施的行政機制，就是城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)憲法、法律和法規(guī)的授權(quán)，運用權(quán)威性的行政手段，采取命令、指示、規(guī)定、計劃、標(biāo)準(zhǔn)、通知許可等行政方式來實施城市規(guī)劃。,（2）行政機制的法理基礎(chǔ) 行政機制的基礎(chǔ)在于政府機關(guān)享有的行政行為的羈束權(quán)限及自由

32、裁量權(quán)限，即政府的行政行為既有確定性和程序性的一面，又有可以審時度勢和靈活應(yīng)對客觀事物的一面，可通過個案審定來作出決策，城市規(guī)劃行政機構(gòu)依法享有的羈束權(quán)限及自由裁量權(quán)限的存在是規(guī)劃實施的行政機制的法理依據(jù)。,（3）行政機制的有效的條件 行政機制發(fā)揮作用，產(chǎn)生應(yīng)有的效力，需要有幾個條件，主要為： （a）法律、法規(guī)對行政程序和行政權(quán)限有明確、完整的授權(quán)，使行政行為有法可依、有章可循。 （b）行政管理事務(wù)的主體明確、行政機構(gòu)的結(jié)構(gòu)完整，有相應(yīng)的行政決策、管理、執(zhí)行、操作的層級，從而使行政管理真正落到實處。 （c）公民、法人和社會團(tuán)體支持和服從國家行政機關(guān)的管理。在出現(xiàn)行政爭議的時候，可以通過法定程序

33、加以解決。,（d）有國家強制力為后盾，依法的行政行為是具有法律效果的行為，行政行為成立后，行政主體必須有權(quán)采取一定的手段，使行政行為的內(nèi)容得到完全的實現(xiàn)。城市規(guī)劃等具體行政行為雖是以規(guī)劃行政主體的名義作出，但又是國家意志的體現(xiàn)，因此，需要有國家強制力為保障。,2. 城市規(guī)劃實施的財政機制 財政是國家為實現(xiàn)其職能，在參與社會產(chǎn)品分配和再分配過程中與各方面發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系。這種分配關(guān)系與一般的經(jīng)濟活動所體現(xiàn)的關(guān)系不同，它是以社會和國家為主體，憑借政治、行政權(quán)力而進(jìn)行的一種強制性分配。因此，也可以說，財政是關(guān)于利益分配和資源配置的行政。,財政機制在城市規(guī)劃實施中有著重要地位，表現(xiàn)為： （1）政府可以按

34、城市規(guī)劃的要求，通過公共財政的預(yù)算撥款，直接投資興建某些重要的城市設(shè)施，特別是城市重大基礎(chǔ)工程設(shè)施和大型公共建筑設(shè)施。 （2）政府經(jīng)必要的程序可發(fā)行財政債券來籌集城市建設(shè)資金，以加強城市建設(shè)。 （3）政府可以通過稅收杠桿來促進(jìn)或限制某些投資和建設(shè)活動，以實現(xiàn)城市規(guī)劃的目標(biāo)。如開征建筑稅、投資方向調(diào)節(jié)稅，或免征部分房產(chǎn)開發(fā)項目的營業(yè)稅和交易契稅等。前者是為了限制某些投資和建設(shè)活動，抑制過熱的開發(fā)，后者是為了擴大房地產(chǎn)市場的需求，促進(jìn)存量房產(chǎn)的消化。它們都與城市規(guī)劃的實施有關(guān)。,3. 城市規(guī)劃實施的法律機制 城市規(guī)劃實施的法律機制與行政機制相銜接，但有不同的內(nèi)涵。城市規(guī)劃實施的法律機制體現(xiàn)為： （

35、1）通過行政法律、法規(guī)的制定來為城市規(guī)劃行政行為授權(quán)和提供實體性、程序性依據(jù)，從而為調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，維護(hù)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的健全發(fā)展提供條件。 （2）公民、法人和社會團(tuán)體為了促使城市規(guī)劃有效、合理地實施，為了維護(hù)自己的合法權(quán)利，可以依法對城市規(guī)劃行政機關(guān)作出的具體行政行為提出行政訴訟。司法程序是城市規(guī)劃實施中維護(hù)公民、法人和社會團(tuán)體利益的最后保障。 （3）法律機制也是有效成立的行政行為的執(zhí)行保障。例如，中華人民共和國城市規(guī)劃法規(guī)定，受規(guī)劃行政處罰的違法建設(shè)工程當(dāng)事人在接到處罰通告后不申請復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。,4. 城市規(guī)劃實施

36、的經(jīng)濟機制 經(jīng)濟機制是指平等民事主體之間的民事關(guān)系，是以自愿等價交換為原則。城市規(guī)劃實施中的經(jīng)濟機制是對行政機制、財政機制及法律機制的補充，是以市場為導(dǎo)向的平等民事主體之間的行為。城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門既是規(guī)劃行政主體，同時又享有民事權(quán)力。城市規(guī)劃實施中經(jīng)濟機制的引進(jìn)，是政府部門主動運用市場力量來促進(jìn)城市規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。,根據(jù)改革開放以來的實踐，城市規(guī)劃實施中經(jīng)濟機制主要表現(xiàn)為： （1）政府依法律規(guī)定及城市規(guī)劃的控制條件有償出讓國有土地使用權(quán)，從而既實現(xiàn)了符合規(guī)劃的物業(yè)開發(fā)，又可為城市建設(shè)籌得資金。 （2）政府借貸以解決實施城市規(guī)劃的資金缺口。借貸是要還本付息的，所以是一種民事的

37、經(jīng)濟關(guān)系。 （3）城市基礎(chǔ)設(shè)施使用的收費，包括各種附加費，通過有償服務(wù)來籌集和歸還基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金，并維持正常運轉(zhuǎn)。從而使城市規(guī)劃確定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以實施。 （4）通過出讓某些城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)來加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括有償出讓基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，以及采用BOT方式（即讓非政府部門來投資建設(shè)，并在一定期限內(nèi)經(jīng)營某些城市設(shè)施，經(jīng)營期滿后再將有關(guān)設(shè)施交返給政府部門）。,5城市規(guī)劃實施的社會機制 城市規(guī)劃實施的社會機制是指公民、法人和社會團(tuán)體參與城市規(guī)劃的制定和實施、服從城市規(guī)劃、監(jiān)督城市規(guī)劃的實施的制度安排和作用力量。城市規(guī)劃實施的社會機制體現(xiàn)為以下幾個方面： 公眾參與城市規(guī)劃的制定，有了解

38、情況反映意見的正常渠道。 人民政協(xié)等社會團(tuán)體在制定城市規(guī)劃和監(jiān)督城市規(guī)劃實施方面的有組織行為。 新聞媒體對城市規(guī)劃制定和實施的報道和監(jiān)督。 城市規(guī)劃行政管理做到政務(wù)公開，并有健全的信訪、申訴受理和復(fù)議機構(gòu)及程序。,（二）城市規(guī)劃實施的原則 城市規(guī)劃實施是在城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門主導(dǎo)下的工作，因此城市規(guī)劃實施的原則主要是針對政府部門而言的行政原則。對于什么是城市規(guī)劃實施的原則還需進(jìn)一步研究，并經(jīng)實踐檢驗。但以下幾條原則顯然是城市規(guī)劃行政中必須遵循的。,1. 行政合法原則 行政法首要的和基本的原則是行政合法性原則，它是社會主義法制原則在行政管理中的體現(xiàn)和具體化。行政合法性原則的核心是

39、依法行政，其主要內(nèi)容是： （1）任何行政法律關(guān)系的主體都必須嚴(yán)格執(zhí)行和遵守法律，在法定范圍內(nèi)依照法律規(guī)定辦事。 （2）任何行政法律關(guān)系的主體都不能夠享有不受行政法調(diào)節(jié)的特權(quán)，權(quán)利的享受和義務(wù)的免除都必須有明文的法律依據(jù)。 （3）國家行政機關(guān)進(jìn)行行政管理必須有明文的法律依據(jù)，一般來說，一個國家的法律對行政機關(guān)行為的規(guī)定與行政相對人的規(guī)定不一樣，對于行政機構(gòu)來說，只有法律規(guī)定能為的行為，才能為之，即“法無授權(quán)不得行、法有授權(quán)必須行”。而對于行政相對人來說，只要法律不禁止的行為都可以為之，只有法律明文禁止的行為才不能為之。因為行政權(quán)力是一種公共權(quán)力，它以影響公民的權(quán)益為特征。為了防止行政機關(guān)行使權(quán)力

40、時侵犯公民的合法權(quán)益，就必須對行政權(quán)力的使用范圍加以設(shè)定。,（4）任何違反行政法律規(guī)范的行為都是行政違法行為，它自發(fā)生之日起就不具有法律效力。一切行政違法主體和個人都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 2. 行政合理原則 如果說行政合法原則解決了行政機關(guān)行政行為合法性的問題，那么行政合理原則的宗旨在于解決行政機關(guān)行政行為的合理性問題。這就是要求行政機關(guān)的行政行為在合法的范圍之內(nèi)還必須做到合理。,行政合理原則的具體要求是：行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，不僅應(yīng)事實清楚，在法律、法規(guī)規(guī)定的條件和范圍內(nèi)作出行政決定，而且要求這種決定符合立法目的。 行政合理性原則的存在有其客觀基礎(chǔ)，行政行為固然應(yīng)該合法，但是任何法律的內(nèi)容都是有限的。由于現(xiàn)代國家行政活動呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，特別是象城市規(guī)劃行政這類管理的專業(yè)性、技術(shù)性因素很多，立法機關(guān)沒有可能來制定詳盡的、周密的切實可行的法律規(guī)范。為了保證對國家的有效管理，行政機關(guān)需要享有一定程度的自由裁量權(quán)。行政機關(guān)需要有根據(jù)具體情況，靈活應(yīng)對復(fù)雜局面的行為選擇權(quán)。此時，行政機關(guān)應(yīng)在法定的原則指導(dǎo)下，在法律規(guī)定