關(guān)于完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建議

1、關(guān)于完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建議財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的基本目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化，調(diào)整各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距，貫徹國(guó)家的公共物品分配公平化的政策意圖。因此它是促進(jìn)各區(qū)域公共服務(wù)水平的均等化、平衡各區(qū)域財(cái)政能力的有效手段。它是最主要的區(qū)域補(bǔ)償政策，也是縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實(shí)踐中最普遍使用的一種政策工具。一、我縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制基本情況我縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，主要分為三類：一是返還性收入，包括增值稅和消費(fèi)稅“兩稅”返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入等；二是一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，主要目標(biāo)是促進(jìn)各地方政府提供基本公共服務(wù)能力的均等化，包括體制補(bǔ)助、均

2、衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育學(xué)校績(jī)效工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金收入、企事業(yè)單位預(yù)算劃轉(zhuǎn)和結(jié)算補(bǔ)助收入等；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，包括一般性預(yù)算專項(xiàng)補(bǔ)助、國(guó)債補(bǔ)助等。 2009年，我縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)83297萬元，其中： 返還性收入 1151萬元； 一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助42498萬元（其中：民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付自2006年的1340萬元增加到2009年的3996萬元）；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付39648萬元。 二、我縣現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制存在的問題 （一）稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助的政策導(dǎo)向與目標(biāo)不符，抑制地區(qū)之間差異的功能微弱。通過中央政府對(duì)地方的稅收

3、返還和補(bǔ)助來達(dá)到均等化目的，從理論上看好像可行，但在實(shí)際操作中卻與政策導(dǎo)向目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。因?yàn)榉侄愔聘母镆詠?，中央、省、地市三?jí)政府財(cái)政通過采取層層集中策略，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將收入多、增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例地上收。留歸縣鄉(xiāng)的固定收入，多數(shù)是稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大，征收成本高，增收潛力小。2009年，我縣上劃中央級(jí)和省級(jí)的財(cái)政收入11075萬元，占我縣大口徑財(cái)政收入的比重達(dá)到60%，且增收稅種絕大部分在中央。中央對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助又按“基數(shù)法”確定，直接與征稅額掛鉤，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)財(cái)政收入基數(shù)大，相應(yīng)地從中央得到的返還額也大，“基數(shù)”中包含的舊體制

4、的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過程中，不僅不會(huì)消除而且還呈逐步放大之勢(shì)，因此客觀上造成了轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政收入和人均GDP存在高度正相關(guān)關(guān)系。由于此，我縣財(cái)政運(yùn)行支出壓力過大，難以實(shí)現(xiàn)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，從而有悖于公共物品提供均等化目標(biāo)。 （二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大，人為地?cái)U(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的貧富差異。2009年我縣的轉(zhuǎn)移支付資金83297萬元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則達(dá)43194萬元，占52%.雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚

5、不明晰的情況下，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。而補(bǔ)助量的多少?zèng)]有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，最終導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府將過多的精力用于跑關(guān)系要錢方面，依賴補(bǔ)助過日子。而另一些地方縣鄉(xiāng)政府則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財(cái)?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況不斷加劇。另外，在中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏明確的核算辦法，更兼要求地方財(cái)政給予一定的資金配套的情況下，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)可提供的配套資金越多，得到的撥款也就越多；財(cái)政困難的地區(qū)只能“可望而不可及”，即便少量流入的專項(xiàng)撥款也大多剩下用于救災(zāi)等特殊政策目標(biāo)的專用款項(xiàng)。大量財(cái)政資源沒有轉(zhuǎn)移到最需要的貧困地區(qū)而是流入了發(fā)達(dá)地區(qū)

6、，“馬太效應(yīng)”放大導(dǎo)致的直接后果是：地方財(cái)政越是困難的貧困地區(qū)，得到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金越是匱乏，從而削弱了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的均衡作用，進(jìn)一步擴(kuò)大了不同地區(qū)之間的貧富差異。 （三）轉(zhuǎn)移支付的均衡力度過小，無法形成規(guī)范、有效的財(cái)政橫向均衡機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)是兼顧地區(qū)平衡，促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。而事實(shí)上，目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，卻是在承認(rèn)各地區(qū)既得利益前提下的兼顧公平。雖然近年來實(shí)施過渡期轉(zhuǎn)移支付時(shí)引入因素分析法，并利用公式計(jì)算中央對(duì)地的轉(zhuǎn)移支付額度，從而在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，但由于過渡期轉(zhuǎn)移支付所占比重十分有限，其余各種轉(zhuǎn)移支付形式又各自為政，財(cái)政統(tǒng)一支配各類專項(xiàng)

7、補(bǔ)助的實(shí)際能力非常薄弱，大量的轉(zhuǎn)移支付資金通過條條下?lián)?，繞過了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的渠道和政府預(yù)算的口徑，轉(zhuǎn)移到了發(fā)達(dá)地區(qū)。如2009年我縣的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金為19139萬元，而用于專項(xiàng)支付和基數(shù)返還的資金達(dá)43194萬元，后者是前者的2.3倍；地區(qū)之間的財(cái)政收入差距更為懸殊，以2005年為例，全國(guó)平均水平人均可用財(cái)力為1710.77元，西藏的人均可用財(cái)力為4981.95元，而我縣僅988.25元，與全國(guó)平均水平相差1.7倍，與西藏相差5.04倍。轉(zhuǎn)移支付只側(cè)重縱向分配，忽視橫向均衡機(jī)制的弊端，難以從制度上抑制各地間貧富差距繼續(xù)拉大的趨勢(shì)。三、對(duì)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建議（一）建議對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付，舍

8、棄“基數(shù)法”，改用“因素法”基數(shù)法弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，導(dǎo)致“富者越富，窮者越窮”。因此，應(yīng)當(dāng)舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”，可以采用國(guó)際通行的測(cè)算核定公式：對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付（1）=（該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出（2）-該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入（3）-該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付（4）調(diào)整系數(shù)（5）其中，（1）對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付，計(jì)算結(jié)果為正數(shù)，就是該地區(qū)應(yīng)該得到的一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；計(jì)算結(jié)果為負(fù)數(shù)，就是該地區(qū)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，不需要轉(zhuǎn)移支付撥款。（2）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出，是根據(jù)該地方政府的各類支出的標(biāo)準(zhǔn)單位成本和受益者數(shù)量以及調(diào)整系數(shù)加總得出。（3）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入，是根據(jù)該地區(qū)的GDP、居

9、民總收入、商品零售額、地方稅稅基和平均稅率等因素計(jì)算得出。（4）該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付，是該地方政府得到的包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的其他非一般轉(zhuǎn)移支付之和。（5）調(diào)整系數(shù)，是根據(jù)該地區(qū)自然地理?xiàng)l件、人口密度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等確定，該地區(qū)條件越差，系數(shù)相應(yīng)越高，以達(dá)到均等化目標(biāo)。（二）建議縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財(cái)力的補(bǔ)充，下級(jí)政府對(duì)之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計(jì)算方法也更科學(xué)，可以降低人為因素的干擾，避免了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性。因此，應(yīng)該壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合體系。一般性轉(zhuǎn)移支付，一方面平衡財(cái)政收入，一方面均等各地的公共產(chǎn)品供給；至于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則作為中央和省調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決特殊情況的工具。對(duì)分散在各個(gè)預(yù)算支出科目中的名目繁多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整頓和歸并，取消不符合公共財(cái)政要求及一些過時(shí)的支出項(xiàng)目，簡(jiǎn)化和整合重復(fù)交叉的專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目，使其既與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵與外延相吻合，真正發(fā)揮它應(yīng)有的職能作用，又能將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”，增強(qiáng)貧困地區(qū)的造血功能