財(cái)政分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整

1、 財(cái)政分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指各類財(cái)政支出占總支出的比重，也稱做財(cái)政支出構(gòu)成。表明財(cái)政在履行政府職能中財(cái)政資源的分布，表明不同時(shí)期財(cái)政政策的重點(diǎn)以及其變化的趨勢(shì)。一般而言，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與政府職能存在著密切的對(duì)應(yīng)關(guān)系，而政府職能又可以劃分為兩大類，既經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)管理職能，從而形成經(jīng)濟(jì)管理支出和社會(huì)管理支出，前者也稱為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，后者也稱為公共支出。例如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和債務(wù)利息支出等屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，社會(huì)文教費(fèi)，國(guó)防費(fèi)，行政管理費(fèi)等屬于公共支出。財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。這種制度使處于基層的地方政府能自

2、由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會(huì)管理，使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。根據(jù)傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論，分權(quán)有助于增加地方政府提供地方性公共品的激勵(lì)，因?yàn)榉謾?quán)體制下的地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)。但是財(cái)政分權(quán)會(huì)對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生各種各種的影響。財(cái)政分權(quán)之所以能引起地方支出結(jié)構(gòu)的改變，最主要的基礎(chǔ)就是財(cái)政分權(quán)下的地方政府擁有了自主安排支出的權(quán)力?，F(xiàn)在很多人在討論財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)，大都是將重點(diǎn)集中重點(diǎn)在支出分權(quán)的作用上的。財(cái)政分權(quán)能夠?qū)Φ胤焦仓С鼋Y(jié)構(gòu)有影響，主要由于幾個(gè)原因：第一，政府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)gdp，在我國(guó)，地方政府最大的激勵(lì)可能來(lái)源于中央所制定的晉升機(jī)制，而晉升的標(biāo)準(zhǔn)，

3、據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是中央政府對(duì)省級(jí)政府官員的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。這種考核標(biāo)準(zhǔn)，使得在分權(quán)的體制下，我國(guó)地方政府的行為越來(lái)越呈現(xiàn)商業(yè)性的趨地方政府往往扮演企業(yè)家的角色，或者是將精力投向經(jīng)營(yíng)盈利企業(yè)，或者是努力促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這意味著作為官僚機(jī)構(gòu)的地方政府只對(duì)取得生產(chǎn)率和效率等市場(chǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，而不管是否滿足了公眾的需求和期望。中央政府將更多的支出職責(zé)下放給地方政府并賦予它更大的支出自主權(quán)，卻缺乏合理完善的考核、激勵(lì)和約束的政策，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這是導(dǎo)致教育事業(yè)投入比例低的根本原因。第二，地方政府“投資饑渴癥” 地方政府普遍患有“投資饑渴癥”，即地方政府部門幾乎普遍都有無(wú)邊無(wú)際的投資沖動(dòng)，

4、甚至相當(dāng)多的地方政府就象一個(gè)企業(yè)，一切以投資問(wèn)題為中心，而對(duì)社會(huì)、文化、環(huán)境等其他問(wèn)題很少關(guān)注。甚至有的地方政府為了招商引資過(guò)度讓利，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，加大了居民的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這都是不容忽視的現(xiàn)象。這種過(guò)度的投資不僅對(duì)地方政府公共支出結(jié)構(gòu)造成了不良影響，更是對(duì)地方居民的生活帶來(lái)了不利影響。從出發(fā)點(diǎn)來(lái)講，投資與招商引資的努力是積極的，問(wèn)題是政府為何總喜歡自己親自上陣？反過(guò)來(lái)的問(wèn)題是，為什么地方政府喜歡上項(xiàng)目？顯然是因?yàn)榈胤秸?、地方官員能在其中獲得好處；另一方面，日益沉重的財(cái)政壓力也迫使地方政府不得不這么做，同時(shí)，不合理的干部考核制度更加劇了這一問(wèn)題。因此，想要治療地方政府的“投資饑渴癥”，必須在

5、確立市場(chǎng)化取向的前提下，加快制度改革，這是解決“近憂”和“遠(yuǎn)慮”的根本途徑。第三，地方政府追求政績(jī)建設(shè)。為了名聲與晉升的需求，地方官員在任期間都會(huì)或多或少地進(jìn)行政績(jī)建設(shè)，這是普遍存在的現(xiàn)象。自上個(gè)世紀(jì)90年代中期開(kāi)始的分稅制改革后，分稅的比例使財(cái)權(quán)不斷向中央集中，導(dǎo)致地方財(cái)政特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)政拮據(jù)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部要出政績(jī)、搞建設(shè)，不是緊著手中這點(diǎn)錢辦事，而是要用這點(diǎn)錢辦十幾倍、甚至幾十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。這種投資體制再不改、干部考核機(jī)制再不變，這種現(xiàn)象將無(wú)法根除。第四，1994年的分稅制改革，其中一個(gè)重要目標(biāo)是提高“兩個(gè)比例”，即提高財(cái)政收入占gdp的比例，以及提高中央政府收入的

6、比例。第一個(gè)比例的提高，在財(cái)政收入逐年下降的情況下，對(duì)于整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)是很有意義的。但是第二個(gè)比例的提高，卻可能會(huì)影響地方政府的行為。在收入有限的情況下，要支付超過(guò)收入能力的責(zé)任，地方政府自然要選擇首先完成考核的“硬指標(biāo)”，比如gdp增長(zhǎng)，至少這會(huì)在一定程度上導(dǎo)致軟指標(biāo)的被忽略，比如說(shuō)教育質(zhì)量。 可以說(shuō)，地方財(cái)政過(guò)于追求投資性建設(shè)也是為了緩解在財(cái)政支出上的壓力。事權(quán)的下放很大程度上造成了地方政府的資金不足，如2008年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中央與地方的比重就分別為15.27%和84.73%。為了確保這一部分的支出地方政府不得不提高政府的財(cái)政收入，所以高回報(bào)性的投資必然成為政府所追求的目標(biāo)，這也是事權(quán)和財(cái)

7、權(quán)分配不合理所導(dǎo)致的必然結(jié)果。其實(shí)，只要在方針政策和實(shí)施方法上加以改善，同樣的，也是能夠在一定的程度上完善財(cái)政分權(quán)、優(yōu)化地方公共支出結(jié)構(gòu)。首先，加強(qiáng)民我國(guó)對(duì)于gdp過(guò)于執(zhí)著，可以說(shuō)是在刻意追求gdp的增長(zhǎng)。雖然gdp是衡量國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況最重要的一個(gè)指標(biāo)，但是它有許多的缺陷，無(wú)法反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于地區(qū)環(huán)境的影響，而且存在無(wú)效的gdp與消失的gdp，也無(wú)法反映居民的幸福程度。所以，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)該采用更為綜合的指標(biāo)進(jìn)行衡量。在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，我們要更加注重居民的幸福指數(shù)，打造好民生建設(shè)與公共基礎(chǔ)事業(yè)建設(shè)。這需要中央政府的合理規(guī)劃和指導(dǎo)，根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展?fàn)顩r作出合理的安排，下達(dá)相應(yīng)的指標(biāo)。只有這

8、樣才能從根本上解決財(cái)政支出比例傾斜的問(wèn)題，也能更好地優(yōu)化地方公共支出的結(jié)構(gòu)生建設(shè)，合理地調(diào)整財(cái)政支出比例。其次，制定全面的官員考核制度。在我國(guó)，當(dāng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府擁有人事任免權(quán)，并以gdp的增長(zhǎng)作為考核標(biāo)準(zhǔn)的政治體制下，支出分權(quán)導(dǎo)致地方政府偏好于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和除科教文衛(wèi)之外的其他部門事業(yè)費(fèi)的支出，而與居民的福利息息相關(guān)的科教文衛(wèi)支出隨著分權(quán)程度的加深，則會(huì)更加降低。收入分配所產(chǎn)生的激勵(lì)作用在經(jīng)濟(jì)投入的支出上,也是最明顯的，但它似乎并不能降低行政管理費(fèi)用的支出，而且，傾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中將更多的資金用于科教文衛(wèi)。因此，要糾正我國(guó)地方財(cái)政這種支出結(jié)構(gòu)的偏向，顯然，在分

9、權(quán)體制下，必須要改變地方政府所面臨的激勵(lì)。在對(duì)地方所制定的晉升機(jī)制中，轉(zhuǎn)變gdp的考核方式，以居民利益的實(shí)現(xiàn)和提高作為 考核地方政府工作的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在不同的地區(qū)對(duì)官員的考察指標(biāo)也要有所不同，應(yīng)該按照各地區(qū)的實(shí)際情況制定不同標(biāo)準(zhǔn)，不能一刀切。第三，中央與地方政府間的合理分權(quán)。國(guó)家應(yīng)該適當(dāng)將部分財(cái)權(quán)下放到地方政府，或者授予地方政府一定的稅收開(kāi)征權(quán)，從而加大地方財(cái)政收入，同時(shí)收回部分事權(quán)，減少地方政府在部分項(xiàng)目上的財(cái)政支出比例，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)達(dá)到平衡?？梢詮墓伯a(chǎn)品的層次出發(fā)，全國(guó)受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供，地方財(cái)力困難的可以實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，由此確定雙

10、方的職能范圍和事權(quán)界限。尤其是中央政府與地方政府之間以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分，應(yīng)制定為法律法規(guī)，從法律上明確。明確事權(quán)后據(jù)此劃分財(cái)權(quán)，即以事權(quán)為依據(jù)合理劃分各級(jí)政府的收支范圍。這樣，地方公共支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整時(shí)也不會(huì)產(chǎn)生過(guò)大的財(cái)政壓力，有利于地方公共支出結(jié)構(gòu)的合理化。第四，調(diào)整財(cái)政收入在地區(qū)間的分配這主要是針對(duì)中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀而言。東部地區(qū)由于有良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、潛力和地理優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該利用好這些優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付，這主要靠中央政策上的支持。如何更好地加強(qiáng)東部與中西部區(qū)域間的合作才是重點(diǎn)，由被動(dòng)變主動(dòng)，由消極變積極才是根本，可以利用各

11、地區(qū)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，取長(zhǎng)補(bǔ)短。，提高財(cái)政支出的利用率。相較西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)雖然一直保持著較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，財(cái)政分權(quán)也很好地促進(jìn)了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而，過(guò)分的分權(quán)不僅滋生了腐敗，也嚴(yán)重影響了地方公共支出結(jié)構(gòu)得平衡性和合理性。雖然近幾年中央提出了構(gòu)建和諧社會(huì)，加強(qiáng)民生建設(shè)等相關(guān)政策方針，但就數(shù)據(jù)而言效果不甚明顯，實(shí)施的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前我國(guó)當(dāng)前調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的也采取了許多的方針和措施。在“十一五”期間，財(cái)政工作也將全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，保證財(cái)政的收入適度增長(zhǎng)，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，著力擴(kuò)大內(nèi)需，著力深化改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)，快速，協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。在優(yōu)化和調(diào)整結(jié)構(gòu)支出方面，按照統(tǒng)籌兼顧，確保重點(diǎn)的方針，有保有呀，保證公共支出，壓縮一半開(kāi)支，向三農(nóng)，教育公共衛(wèi)生，就業(yè)和社會(huì)保障等事業(yè)傾斜，