改革教育財政撥款體制提高教育資源配置效率

1、改革教育財政撥款體制提高教育資源配置效率王善邁（北京師范大學王善邁）教育財政撥款包括各級政府對各級教育部門的撥款，各級教育部門對各級各類學校的撥款。本文討論的對象為教育撥款體制，不討論政府對教育撥款的數(shù)量。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中， 教育投資多元化的格局已初步形成，但政府對教育的撥款仍是教育投資的主要部分。 據(jù)統(tǒng)計， 年全部教育投資為億元，其中財政撥款為億元，占，其它渠道為億元，占。從教育投資來說，我國面臨的重要問題之一是：一方面，教育投資短缺，政府教育撥款不足，影響教育發(fā)展目標的實現(xiàn)； 另一方面， 有限的教育投資利用效率較低。 本文的目的在于探討教育財政撥款體制改革的思路， 以從體制

2、上保證政府對教育的撥款， 提高教育投資的效率， 加快教育發(fā)展。一、實行教育經(jīng)費預算單列（一）什么是教育經(jīng)費預算單列在我國現(xiàn)行的國家預算科目中，按預算等級依次分為類、款、項、目四級，教育事業(yè)費屬于文教科學衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級，教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費類中的社會文教費款級。從財力分配來說，國家預算首先在類級支出中分配，然后依次在款、項、目級中進行再分配，教育經(jīng)費為國家預算的第二次分配。從財權(quán)來說，包括預算的編制，經(jīng)費的分配權(quán)和管理權(quán)，教育事業(yè)費屬于財政部門，教育基本建設(shè)投資屬于計劃部門。從撥款程序來說，教育部門舉辦的管理的高、中、初等教育， 其經(jīng)費由財政部門撥付給教育部門，再由教育部門撥付給

3、所屬學校，政府其它部門舉辦和管理的高等和中等教育，其經(jīng)費由財政部門撥付給非教育的政府職能部門，再撥付給其所屬學校。教育費預算單列的基本涵義為如下幾點。第一，提高教育經(jīng)費預算的等級，將教育事業(yè)費和教育基本建設(shè)投資合并，由款級升格為類級，將教育經(jīng)費在國家預算支出中的第二次分配升格為第一次分配。第二，賦于教育部門對教育經(jīng)費預算的編制權(quán)。教育經(jīng)費預算在平衡教育經(jīng)費需求與供給的基礎(chǔ)上編制。先由教育部門提出教育經(jīng)費需求預算，然后會同財政和計劃部門，根據(jù)財力可能， 平衡需求與供給，提出教育經(jīng)費預算建議并納入國家預算，報同級政府和人民代表大會審議批準。第三，教育經(jīng)費的分配權(quán)和管理權(quán)劃歸教育部門。包括教育經(jīng)費預

4、算在內(nèi)的國家預算經(jīng)人民代表大會通過后， 由財政部門劃撥給教育部門。教育經(jīng)費在各級各類教育和學校之間（包括非教育部門舉辦的教育和學校）的分配、管理、監(jiān)控由教育部門行使。第四，教育經(jīng)費預算單列到縣級。同我國現(xiàn)行政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應，財政分為中央、 省、縣、鄉(xiāng)四級，但財政預算只列前三級，因而教育經(jīng)費預算單列到縣級。（二）教育經(jīng)費預算單列的目的和必要實行教育經(jīng)費預算單列的基本目的，是通過提高教育經(jīng)費預算的級次，實現(xiàn)教育事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一， 確保政府對教育的投入，使教育發(fā)展與政府對教育撥款相協(xié)調(diào)，提高教育資源的使用效率。在現(xiàn)行體制下， 教育經(jīng)費預算等級較低，教育的事權(quán)屬教育部門，教育的財權(quán)屬財政與計劃部門， 教

5、育的事權(quán)與財權(quán)相分離。由此造成的問題有這樣幾點。第一，教育經(jīng)費預算數(shù)量相對彈性較大，缺乏透明度。 在國家預算科目中，級次越低， 數(shù)量彈性越大、 透明度越低。政府和人代會在審議國家預算和決算時，一般只審議到預算的類級，而教育經(jīng)費屬于預算款級，從而政府和人代會以及社會公眾不能充分了解教育經(jīng)費預決算數(shù)量，同樣，教育部門對教育經(jīng)費的預算，預算執(zhí)行和決算也不能直接掌握，只能靠財政部門反饋。第二， 教育發(fā)展和政府對教育撥款脫節(jié)。按政府部門職能分工， 教育發(fā)展計劃由教育部編制， 最后納入同級經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，教育經(jīng)費預算由財政與計劃部門編制，最后納入國家財政預算。二者依據(jù)不同的信息， 按照不同的原則進行編

6、制，必然導致教育經(jīng)費的需求與供給不平衡，歷史上出現(xiàn)的問題大多是教育發(fā)展對教育經(jīng)費的需求超過教育經(jīng)費的供給。第三，教育部門無法有效行使教育的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán)，造成教育資源浪費。眾所周知， 財力與財權(quán)是事權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)， 教育部門無財權(quán)或財權(quán)范圍較小，也就難以有效行使事權(quán)。這在當前高等教育改革中尤為突出，在計劃經(jīng)濟下形成的部門辦學和條塊分割，導致高校與專業(yè)設(shè)置重復過多、平均規(guī)模偏小， 造成資源利用率低。 在市場經(jīng)濟體制下有必要進行“第二次院系調(diào)整”，但教育部門難以實施， 這既是高等學校條塊分割的管理體制所致，也與高教事權(quán)與財權(quán)分離分不開。 將教育事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一于教育部門，實行教育經(jīng)費預算單列，無疑

7、有助于上述問題的解決，促進教育的改革與發(fā)展。教育經(jīng)費預算單列是基于教育在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位和教育經(jīng)費在國家預算中的重要地位。 教育在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位無須再行討論，國家早已將教育列為國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點。從人口結(jié)構(gòu)來說，普通三級教育在校生就達億以上，教育人口占社會人口的。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來說，全國教職工隊伍達千萬人，約占全民所有制單位就業(yè)人數(shù)的。從國家預算支出結(jié)構(gòu)來說，近幾年教育經(jīng)費支出占預算總支出的左右， 這是其它部門不能相比的。 為保證教育戰(zhàn)略地位落實， 有必要實行教育經(jīng)費預算單列。有人擔心教育經(jīng)費預算單列會引起攀比效應，各部門都要求實行經(jīng)費預算單列，最終肢解國家預算。 這種擔

8、心可以理解， 但是不必要的。 如前所述， 其它部門在國民經(jīng)濟中的地位，其經(jīng)費預算在國家預算中的比重，都是與教育無法相比的。有人擔心教育經(jīng)費由教育部門分配和管理會導致非教育部門對其所辦教育預算外經(jīng)費的減少甚至中止。應當說這種情況有可能出現(xiàn)，在現(xiàn)行體制下， 非教育部門如果出現(xiàn)這種現(xiàn)象，只能說是一種短視。隨著政府職能的轉(zhuǎn)換，非教育部門預算外經(jīng)費對教育支持的可能必將減少，這是正常的。本來這部分經(jīng)費數(shù)量就不大，為了改革，付出些代價也是必要的。隨著教育投資多元化機制的發(fā)展，教育投資必將呈不斷增長的趨勢。（三）如何實施教育經(jīng)費預算單列教育經(jīng)費預算單列涉及國家預算、教育經(jīng)費與教育管理等體制的改革，是教育事權(quán)與

9、財權(quán)的從新分配，應采取積極而又慎重的態(tài)度，宜采取漸進而不是突進的改革方式。作為改革的目標，是教育經(jīng)費 （含教育事業(yè)費和教育基建投資）在國家預算中由款級升格為類級， 將教育經(jīng)費預算的編制權(quán)、教育經(jīng)費的分配權(quán)與管理權(quán)劃歸教育部門，實現(xiàn)教育事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。作為改革的步驟，第一步，在現(xiàn)行國家預算、教育與教育經(jīng)費管理體制不變的條件下，將國家預算支出科目中的“教育事業(yè)費款”和“教育基本建設(shè)費款”合并和升格為“教育經(jīng)費類”，其預算編制仍由財政和計劃部門進行。第二步， 教育經(jīng)費預算的編制由教育與財政、計劃部門會同進行，由教育部門提出預算建議， 經(jīng)同級政府和人代會批準后，由財政部門劃撥給教育部門，由教育部門行

10、使教育經(jīng)費的分配權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)控權(quán)，將教育事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一于教育部門。同級政府中非教育部門舉辦的高等教育，中等專業(yè)教育的管理權(quán)，隨辦學與管理體制的改革，逐步過渡到中央和地方兩級教育部門歸口管理。為此，需要改革教育經(jīng)費預算和教育發(fā)展計劃的編制，以經(jīng)費供給決定教育發(fā)展，使預算與計劃的編制科學化、民主化。 同時也需要改革教育經(jīng)費和教育的管理，經(jīng)費在各級各類教育和學校中的分配應科學化、公開化、 經(jīng)費與教育管理應有利于教育資源優(yōu)化配置、有利于教育的改革和發(fā)展。二、多重目標組合的撥款標準這里討論的問題限于教育部門對高等學校的財政撥款。盡管在市場經(jīng)濟條件下高等教育投資主體和來源呈多元化的格局，政府撥款在高教投

11、資中的比重呈緩慢下降的趨勢。但仍將是高教投資的主部分，在政府對高教撥款總量既定的條件下，按照什么標準在高校之間進行分配，不僅關(guān)系著高教的發(fā)展，而且關(guān)系著高教資源的利用效率和政府高教政策的實現(xiàn)。現(xiàn)行的中央與地方政府教育部門對高校的撥款，教育事業(yè)費采用“綜合定額加專項補助”。 綜合定額基本上是依據(jù)在校生數(shù)和生均成本確定，專項補助依據(jù)學校特殊需要，經(jīng)學校申請主管教育部門批準確定。學?；窘ㄔO(shè)投資，經(jīng)常性部分按規(guī)定的生均固定資產(chǎn)缺額和高教基建撥款總量可能確定，達到規(guī)定單項投資限額以上的大型建設(shè)項目。按國家規(guī)定的基本建設(shè)管理程序，報請教育部門和計劃部門批準后，按工程進度分年拔給學校。在預算管理上，財政對

12、教育，教育對學校實行“全額預算包干”，超支不補，節(jié)余留用。在這種撥款制度中，在校學生數(shù)量是撥款的基本依據(jù)，生均成本實際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。 這種撥款方式， 體現(xiàn)了學校之間在享有政府撥款上的公平，保證了學校工作的正常運行， 有利于擴大學校在經(jīng)費使用上的自主權(quán)，有利于促進學校節(jié)約。但由于這種撥款標準不包括學校之間在資源利用效率與社會效益方面的差別，因而資源利用率較低。由于社會勞動力市場尚未形成，政府對畢業(yè)生包分配包就業(yè)，學校的數(shù)量擴張不受勞動力市場約束，只受資源約束，它助長了學校在數(shù)量上和程度結(jié)構(gòu)（?？婆c本科、本科與研究生）上的盲目擴張和升級， 不利于形成學校自我約束機制。在政府用行政方

13、法控制學校規(guī)模與結(jié)構(gòu)的條件下，財政撥款也不能成為政府對高等教育發(fā)展實行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟手段。高教財政撥款制度改革的社會經(jīng)濟背景是：第一，在市場經(jīng)濟體制下，包括教育資源在內(nèi)的資源利用率將成為優(yōu)先考慮的目標；第二，普通高等教育將逐步建立政府宏觀調(diào)控、學校面向社會依法自主辦學的新體制，學校在規(guī)模與專業(yè)和層次結(jié)構(gòu)上，將主要面向勞動力市場和社會需求自主決策，大多數(shù)畢業(yè)生將實行自主擇業(yè)的就業(yè)制度；第三，高教投資日趨多元化，政府撥款將成為對高教改革和發(fā)展進行宏觀調(diào)控、實現(xiàn)政策目標的主要經(jīng)濟手段。在這種背景下， 高教財政撥款體制改革的指導原則應是：第一，要有利于提高高等教育和學校資源利用效率， 以相對較少的投入

14、獲得較多較好的產(chǎn)出； 第二，要有利于高教的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 使其適應未來經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要； 第三， 要使撥款成為政府對高教進行政策導向、宏觀調(diào)控的重要手段。在教育經(jīng)費預算單列的前提下，教育部門對高校撥款體制改革的思路應該是這樣的。（一）采用多重目標合理組合的撥款公式公平目標。 根據(jù)當量學生數(shù)和不同類別、 不同專業(yè)合理的生均成本作為撥款的基本依據(jù)，體現(xiàn)學校之間在占有政府撥款上的公平，保證學校工作的正常運行。效率目標。根據(jù)學校人力、物力、財力資源利用效率撥款，以促進學校資源利用效率的提高。 逐步建立科學的學校資源利用率指標體系， 作為評價學校資源利用率和撥款的依據(jù)。效益目標。 根據(jù)畢業(yè)生對勞

15、動力市場和社會經(jīng)濟發(fā)展的適應程度，根據(jù)學校科技發(fā)展水平和社會效益進行撥款。逐步建立相應的評價指標體系，作為衡量學校資源利用社會效益和撥款的依據(jù)。政策目標。根據(jù)政府的高教發(fā)展的政策撥款：為避免高教引入市場機制固有的缺陷，以及由此引起的高教在總量與結(jié)構(gòu)上的失衡，為適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，政府必須制定并不斷調(diào)整高等教育的發(fā)展政策， 包括總量發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整， 并運用撥款手段進行宏觀調(diào)控，從撥款數(shù)量上體現(xiàn)數(shù)量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。將上述多重目標合理組合為量化的、客觀的、 可操作的撥款公式，并定期調(diào)整，根據(jù)綜合撥款公式在學校間分配撥款，其中為標準撥款基金，為浮動基金。（二）可供選擇的實施方案近期內(nèi)，撥款分

16、配以公平目標和政策目標為主要標準，隨著時間推移，逐步提高效率與社會效益目標的比重。因為效率與效益目標量化有較大難度，而且影響它的因素除內(nèi)部以外，還有有關(guān)體制不到位等外部因素。將現(xiàn)有撥款實際數(shù)為撥款基數(shù)，將高教撥款逐年增加的增量部分，按浮動基金確定。對不同地區(qū)、不同隸屬關(guān)系、不同類別和專業(yè)的學校，在基本撥款公式基礎(chǔ)上應有所區(qū)別。 實施步聚可先在國家教委直屬院校或某一省區(qū)院校進行試點，總結(jié)經(jīng)驗、 修正方案逐步推開。（三）設(shè)立高校評估機構(gòu)和撥款機構(gòu)高校評估機構(gòu)是介于政府和學校之間的社會中介組織，由有關(guān)專家組成、 其職能是對高校進行綜合評估和專項評估， 就撥款而言， 對學校資源利用效率和效益根據(jù)評價指標體系進行評估，將學校分成若干等級并公開化，作為撥款分配的依據(jù)，評估定期舉行。設(shè)立高校撥款委員會， 實施對學校撥款， 撥款委員會設(shè)中央和省兩級， 為政府領(lǐng)導下的半官方機構(gòu)，由教育、計