我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙分析

1、我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙分析摘要：基于對(duì)中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和管理體制現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)，根據(jù)有關(guān)理論和方法對(duì)阻礙中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的原因進(jìn)行了分析，將其歸納為認(rèn)識(shí)障礙、管理障礙及立法障礙，在此基礎(chǔ)上，提出了清除障礙的設(shè)想并予以論證。關(guān)鍵詞旅游產(chǎn)業(yè)；平衡增長(zhǎng)；可持續(xù)發(fā)展改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)得以迅猛發(fā)展，但是，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)仍面臨著諸多發(fā)展障礙。旅游產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條中重要一環(huán)，其發(fā)展必然要在同其它產(chǎn)業(yè)的積極互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)。因此，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先取決于國(guó)家配套改革的力度和速度，取決于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新與自身的匹配程度；而構(gòu)成旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙不僅來(lái)自旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)，也來(lái)自旅游產(chǎn)業(yè)外。限于文章篇幅，

2、本文只探討阻礙旅游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)因素，并將其歸納為觀念因素、管理因素及立法因素。一、阻礙我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觀念因素產(chǎn)業(yè)觀決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。中國(guó)旅游業(yè)在1979 年以后才真正地被確立為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，較之其他許多產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的超前性十分突出，以至于一些業(yè)內(nèi)人士對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)也很不成熟。 1992 年，我國(guó)開(kāi)始的全面市場(chǎng)化改革雖然推動(dòng)了現(xiàn)代旅游管理制度和現(xiàn)代旅游企業(yè)制度的建立，但對(duì)旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位、特征、發(fā)展模式等方面的認(rèn)識(shí)，仍在很大程度上停留在旅游業(yè)發(fā)展的初期的水平上，從而導(dǎo)致了許多旅游資源宏觀配置和微觀經(jīng)營(yíng)失誤。歸納起來(lái)，有以下幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：(一)對(duì)“旅游業(yè)是無(wú)煙工業(yè)”的絕1 / 8對(duì)認(rèn)識(shí)作

3、為第三產(chǎn)業(yè)的旅游產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品的主體是服務(wù)， 從這個(gè)意義上來(lái)看，旅游業(yè)的確不像第一、第二產(chǎn)業(yè)對(duì)自然資源的使用那么直接，但旅游產(chǎn)業(yè)所帶來(lái)的對(duì)自然環(huán)境和人文環(huán)境的負(fù)面影響日益引起人們的重視，因此有“無(wú)煙工業(yè)冒煙了”的呼聲。從理論意義上講，“旅游業(yè)是無(wú)煙工業(yè)” 和類(lèi)似的“旅游是非耗竭性消費(fèi)”并不符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際。 我國(guó)近 20 余年的旅游開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)的大量自然資源和人文資源被監(jiān)用的事實(shí)已充分地說(shuō)明這一點(diǎn)。但一些決策者仍以上述觀念為支配，以“一次性投入，持續(xù)性耗用”為模式，追求短期經(jīng)濟(jì)利益，很少考慮生態(tài)負(fù)荷和文物負(fù)荷問(wèn)題，更不用說(shuō)對(duì)旅游環(huán)境和資源保護(hù)進(jìn)行持續(xù)投資了。筆者認(rèn)為，越具壟斷性、稀缺性的旅游資

4、源越具有吸引力，同時(shí)往往越具易損性。因此，越是具有市場(chǎng)號(hào)召力的旅游資源，就越應(yīng)加強(qiáng)保護(hù)工作。所以，對(duì)旅游產(chǎn)品生產(chǎn)者而言，保護(hù)環(huán)境和資源是一種再生產(chǎn)行為。(二)旅游業(yè)是低投入、高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)這種論點(diǎn)在我國(guó)旅游的理論界和實(shí)業(yè)界曾十分普遍，直到現(xiàn)在仍然有根深蒂固的影響力。但我國(guó)旅游業(yè)短短20 年的發(fā)展歷程已經(jīng)充分證明了這種說(shuō)法的片面性。例如，張家界景區(qū)內(nèi)因自然景觀遭到極大破環(huán)，被聯(lián)合國(guó)教科文組織“黃牌”警告。從旅游開(kāi)發(fā)角度來(lái)講，旅游業(yè)的投入不僅包括資本、勞務(wù)和其它可再生資源，還包括大量不可再生資源(如文物古跡、珍稀物種等 )，其價(jià)值甚至是難以量化的， 許多旅游資源實(shí)際上是被無(wú)償使用的公共物品。所以所謂

5、的“低投入”和“高產(chǎn)出”僅僅是片面地考慮了旅游業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“內(nèi)部成本”和2 / 8“內(nèi)部收益”，表現(xiàn)在重產(chǎn)值、輕效益、重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)的粗放型旅游開(kāi)發(fā)決策定勢(shì)上。如果我們將旅游看作是一個(gè)必須可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，那么旅游產(chǎn)業(yè)就是一個(gè)高投入，就高產(chǎn)出；低投入，就低產(chǎn)出；不投入，就不產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)。特別需要提出的是，旅游業(yè)的投入必須包括資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)費(fèi)用，否則再高的投入也不能持久地帶來(lái)高產(chǎn)出。(三)對(duì)“大旅游” 的片面認(rèn)識(shí)旅游產(chǎn)業(yè)是以旅游活動(dòng)為中心而形成的配置行業(yè)，由旅行社業(yè)、飯店業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、零售業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)等構(gòu)成。同時(shí)，旅游業(yè)務(wù)又是一個(gè)跨部門(mén)、跨行業(yè)的交叉產(chǎn)業(yè)，與其相關(guān)的行業(yè)和部門(mén)包括行

6、政管管理、海關(guān)、郵電、文教、衛(wèi)生、園林、藝術(shù)等。根據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系效應(yīng)理論，旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)后向聯(lián)系 (Backward- Linkage)較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展會(huì)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較強(qiáng)的刺激作用。從上述角度認(rèn)識(shí)旅游產(chǎn)業(yè)的高度產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，提出“大旅游”的概念是十分正確的。然而，旅游業(yè)的聯(lián)動(dòng)作用是有其條件限制的，它取決于資源的比較優(yōu)勢(shì)及其它相關(guān)因素。目前，有許多決策者片面地理解“大旅游”，不顧自身?xiàng)l件，將旅游業(yè)置于不恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展序列上，在旅游發(fā)展中搞“跑步經(jīng)濟(jì)” ，過(guò)分強(qiáng)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)的“爆炸效應(yīng)”，盲目上項(xiàng)目，機(jī)會(huì)成本很高，投資回報(bào)則很低。(四)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)集中方式的陳舊認(rèn)識(shí)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)中普遍存在的“散、小、低、

7、差”諸問(wèn)題，須通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)集中度得以部分解決。即通過(guò)提高旅游產(chǎn)業(yè)的集中度來(lái)提高旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)范程度、集約程度和經(jīng)濟(jì)效益。但多年來(lái)我國(guó)許多企業(yè)集團(tuán)的形成，基本上是基于行政命令。政府對(duì)3 / 8旅游集團(tuán)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)享有很大的支配權(quán)，并據(jù)此對(duì)旅游資源和旅游生產(chǎn)要素的配置與使用施加過(guò)多影響，這顯然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本邏輯。以違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的產(chǎn)業(yè)集中方式而形成的旅游生產(chǎn)要素聚集體是無(wú)法克服舊有矛盾的，反倒有擴(kuò)大舊矛盾，產(chǎn)生新矛盾的極大可能。這種傾向的產(chǎn)生與計(jì)劃體制下形成的認(rèn)識(shí)定勢(shì)有直接關(guān)系。此外，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的集中在很大程度上并未突破地域、部門(mén)、所有制界限，因此難以催生出真正的富有效率的市場(chǎng)主體。

8、這是傳統(tǒng)計(jì)劃體制下條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)思維在旅游產(chǎn)業(yè)集中方式上的具體表現(xiàn)。(五)對(duì)旅游開(kāi)發(fā)市場(chǎng)導(dǎo)向的狹隘認(rèn)識(shí)旅游資源開(kāi)發(fā)是旅游資源商品化的過(guò)程。對(duì)開(kāi)發(fā)主體而言，其導(dǎo)向必然是市場(chǎng)需求，但這里所指的要求既包括高層次旅游者的需求， 也包括其它層次旅游者的需求； 既包括現(xiàn)實(shí)旅游需求，也包括潛在旅游需求。但某些旅游產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者和旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)者則單純以低層次旅游消費(fèi)需求和現(xiàn)實(shí)旅游需求為開(kāi)發(fā)導(dǎo)向，不重文化內(nèi)涵深層次開(kāi)發(fā)，迎合較低需求層次的旅游者，結(jié)果造成旅游景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)的低俗化趨勢(shì)。旅游資源的開(kāi)發(fā)應(yīng)是一種不完全市場(chǎng)導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)行為，旅游開(kāi)發(fā)時(shí)必須兼顧旅游經(jīng)濟(jì)效益、人文效益、環(huán)保效益，單純以市場(chǎng)為導(dǎo)向，勢(shì)必造

9、成景區(qū)景點(diǎn)過(guò)度商業(yè)化的后果，最終使景點(diǎn)的市場(chǎng)號(hào)召力也喪失殆盡。二、阻礙我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理因素旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)相符的旅游管理體制， 這就必須對(duì)原有的旅游管理體制進(jìn)行突破?，F(xiàn)行旅游管理體制基本上是在計(jì)劃體制下建立的，具有很強(qiáng)的政企4 / 8不分、條塊分割的特點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立的條件下，這種舊的旅游部門(mén)管理體制仍然在很大程度上阻礙著旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度和經(jīng)濟(jì)效益的提高。歸納起來(lái)，它主要從以下幾個(gè)方面對(duì)旅游資源的合理配置和使用產(chǎn)生負(fù)面影響。(一)旅游資源配置中的“規(guī)模沖動(dòng)”中國(guó)多年來(lái)的旅游管理體制改革基本走向還是囿于政府系統(tǒng)內(nèi)部，未能完全走出政府配置資源的框架，所不同的是由

10、 20 世紀(jì) 70 年代以前受中央計(jì)劃導(dǎo)向的中央政府直接配置方式變?yōu)槿缃褚允袌?chǎng)為導(dǎo)向的各級(jí)政府的直接配置方式，由一元主體變?yōu)槎嘣黧w，多元主體的核心仍是政府。旅游管理體制仍有很強(qiáng)的計(jì)劃色彩。各級(jí)政府只顧“內(nèi)在經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，不顧“外在經(jīng)濟(jì)”與否，外在不經(jīng)濟(jì)相互轉(zhuǎn)化，外在不經(jīng)濟(jì)費(fèi)用趨高趨多的現(xiàn)象依然存在，一些政府官員為了個(gè)人利益和本位利益爭(zhēng)相擴(kuò)大旅游規(guī)模，由此形成了旅游經(jīng)濟(jì)微觀方面的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，宏觀方面的結(jié)構(gòu)不經(jīng)濟(jì)。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要提高可持續(xù)性、 均衡性和集中度， 就要求打破行業(yè)、地區(qū)的限制，以實(shí)現(xiàn)旅游資源的區(qū)位優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)間及地區(qū)間優(yōu)化配置，這在各級(jí)政府主宰資源配置權(quán)的前提下是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，不僅各級(jí)

11、旅游局不應(yīng)直接控制資源配置權(quán)，各級(jí)基層政府也應(yīng)退出資源配置者的地位，真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。唯此，旅游資源配置方式才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。(二)旅游資源的管理混亂許多旅游資源仍處于條塊分割的分散管理、交叉經(jīng)營(yíng)之下，一旦出現(xiàn)問(wèn)題難免推諉扯皮，而長(zhǎng)期性投資，管理混亂，其直接后果是風(fēng)景區(qū)資源遭到破環(huán)。特別是在自然人文復(fù)合型景區(qū)內(nèi)，多頭管理，交叉經(jīng)5 / 8營(yíng)，劃地為牢的現(xiàn)象更為普遍。因此，要使旅游資源合理開(kāi)發(fā)利用，就必須建立統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。旅游資源和土地、 礦產(chǎn)一樣，其開(kāi)發(fā)利用應(yīng)遵守國(guó)家法律，不納入地方發(fā)展規(guī)劃，接受統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)管理。各級(jí)旅游管理部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、項(xiàng)目審批和初稿進(jìn)行監(jiān)督，并

12、協(xié)調(diào)工商、稅務(wù)、物價(jià)等職能部門(mén)對(duì)旅游資源的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行全方位的管理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有旅游資源保值增殖和有效投資的管理職能。目前，許多行政管理部門(mén)目前仍習(xí)慣于通過(guò)直接的所有關(guān)系、財(cái)力關(guān)系、人事關(guān)系來(lái)行使管理權(quán)力。在旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體趨于多元化后，難免就會(huì)出現(xiàn)不知所為的情況。總之，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，跨地區(qū)、跨部門(mén)的旅游資源配置活動(dòng)日益增加。各級(jí)旅游主管部門(mén)應(yīng)通過(guò)制定旅游產(chǎn)業(yè)的各種行政、法律和經(jīng)濟(jì)管理手段的實(shí)施，以保證旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括旅游資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的有效性、公平性和可持續(xù)性。所以，我們所強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)管理，既非政府主管部門(mén)的“無(wú)為而治”，也非政府主管部門(mén)的“過(guò)多干預(yù)” ，而是政府部門(mén)

13、應(yīng)在更廣泛的地區(qū)間、部門(mén)間、不同的所有制形式間，協(xié)調(diào)多種管理手段的實(shí)施活動(dòng)，對(duì)旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行激勵(lì)或約束。 從這個(gè)意義上講，旅游產(chǎn)業(yè)管理體制的創(chuàng)新是依法有效運(yùn)用各種調(diào)控手段，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的前提條件。旅游業(yè)是由核心旅游業(yè)和輔助旅游業(yè)構(gòu)成的綜合性產(chǎn)業(yè)，其高效持續(xù)發(fā)展必須有賴(lài)于一個(gè)具有權(quán)威的管理部門(mén)對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃、規(guī)范、指導(dǎo)和控制。筆者認(rèn)為，政府建立有效的旅游產(chǎn)業(yè)宏觀管理體制，可以有利于政府職能的轉(zhuǎn)換，6 / 8促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的有序化，更有利于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)向深層次、高效率方向發(fā)展。三、阻礙我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法因素現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)。 依法治理是旅游產(chǎn)業(yè)

14、管理活動(dòng)的最高層次。筆者認(rèn)為，只有先用法律界定出制度，管理主體才能運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效而公平的調(diào)控。加強(qiáng)旅游法律法規(guī)建設(shè)至少可以為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新提供以下保證：第一，確立旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，保證資源在產(chǎn)業(yè)間的合理配置和使用；第二，明確旅游產(chǎn)業(yè)的管理主體、管理權(quán)限，從而有利于防止管理混亂、令出多頭的現(xiàn)象；第三，明確市場(chǎng)主體在資源開(kāi)發(fā)和使用上的權(quán)利和義務(wù)，有利于政府部門(mén)和司法部門(mén)依法對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行公正、 有效的約束。 目前，我國(guó)旅游法制體系仍有許多方面未能與旅游資源和生產(chǎn)要素合理配置和使用的要求相適應(yīng)。首先，立法有待進(jìn)一步明細(xì)化?；\統(tǒng)的立法會(huì)給法律執(zhí)行的主客體都造成許多困難，會(huì)給執(zhí)法不嚴(yán)和有法不依留下很大的回旋余地。我國(guó)有關(guān)部門(mén)必須盡快制定一系列符合各地情況的、便于操作的單行旅游法規(guī)。其次，進(jìn)一步規(guī)定旅游者的法律責(zé)任。我國(guó)旅游法律體系中對(duì)于旅游者破壞旅游資源所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定較少且較為籠統(tǒng)，較多地側(cè)重于對(duì)