如何確定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能

如何確定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能-對重慶市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能定位的調(diào)查重慶市農(nóng)業(yè)局課題組推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是改革和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)行政管理體制的重要舉措，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的前提和關(guān)鍵是科學(xué)合理界定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的性質(zhì)和職能。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)一部署，結(jié)合重慶市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作實(shí)際，我們組織黔江、萬州、南川、梁平、綦江等農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)區(qū)縣(市) 根據(jù)自身綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作現(xiàn)狀分析；采取問卷、走訪、集中座談、電話交流等方式，深入有關(guān)部門、試點(diǎn)和非試點(diǎn)區(qū)縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，對綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能進(jìn)行了調(diào)查研究。本調(diào)研認(rèn)為，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)執(zhí)法條件下，建立一個(gè)財(cái)政全額預(yù)算、參照公務(wù)員管理的行政執(zhí)行類事業(yè)單位，綜合種養(yǎng)殖業(yè)范圍、集中實(shí)施行政處罰權(quán)、相對獨(dú)立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是成功推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法建設(shè)的根本保證，對穩(wěn)定執(zhí)法隊(duì)伍、調(diào)動執(zhí)法積極性、提高機(jī)構(gòu)效能和執(zhí)法水平，實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng)、依法興農(nóng)具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：一、重慶市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法現(xiàn)狀考察(一)基本情況我市按照農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法試點(diǎn)的一系列部署，于2000年開始了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的試點(diǎn)工作，2002年按照農(nóng)業(yè)部的有關(guān)文件精神和市政府辦公廳印發(fā)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知的通知（渝辦發(fā)2002134號）精神，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作范圍，取得積極成效。試點(diǎn)工作堅(jiān)持“二個(gè)相對分開 ”（即政策制定職能、審查審批職能與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對分開）、權(quán)責(zé)一致（即合理劃分農(nóng)業(yè)行政主管部門與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄范圍，理順各方關(guān)系）和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，一是著力于調(diào)整歸并農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；二是明確其性質(zhì)和職能定位，實(shí)現(xiàn)職能調(diào)整劃轉(zhuǎn)；三是強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制，提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。經(jīng)過三年多的建設(shè)，基本形成了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系框架。同時(shí)，受各區(qū)縣(市) 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、財(cái)政狀況、機(jī)構(gòu)設(shè)置等條件的影響，使農(nóng)業(yè)綜合機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能定位上各有不同。1、從農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設(shè)的整體情況看：體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，執(zhí)法效能整體提高。試點(diǎn)工作從2000年開始起步,已實(shí)現(xiàn)從點(diǎn)向面的延伸。起步當(dāng)年選定三個(gè)縣開展了以綜合職能和建立機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作；2002年我們在總結(jié)實(shí)踐、借鑒先進(jìn)省市綜合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定了5個(gè)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)縣，試點(diǎn)以建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、綜合農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)為重點(diǎn)；2003年繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，確定8個(gè)區(qū)縣（市）為試點(diǎn)縣。在部、市試點(diǎn)工作的推動下，其它區(qū)縣（市）也抓住區(qū)縣（市）機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)改革的有利時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革。截止目前，全市市級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)已經(jīng)編制部門批準(zhǔn)；28個(gè)區(qū)縣（市）的農(nóng)業(yè)（畜牧）部門相繼經(jīng)同級編制部門批準(zhǔn)成立了農(nóng)業(yè)（畜牧）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)施綜合執(zhí)法的面已達(dá)到71%，運(yùn)行基本正常，效果較為明顯。2002年，全市共承辦了農(nóng)業(yè)案件3640件，辦結(jié)案率達(dá)到95，提起行政復(fù)議或行政訴訟案件17件，僅有4件被復(fù)議機(jī)關(guān)或法院撤銷或變更原處罰決定，占查處案件的0.11%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年上半年全市農(nóng)業(yè)部門承辦案件達(dá)到了3059件，沒收違法所得26萬元，挽回經(jīng)濟(jì)損失1878萬元，同比均有較大幅度增長。2、從農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)看：據(jù)對24個(gè)區(qū)縣(市) 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查表明，各區(qū)縣的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來源、人員管理方式等方面執(zhí)行不一。機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，主要有行政單位、行政執(zhí)行類事業(yè)單位和其他類事業(yè)單位三種類型。其中，榮昌縣等3個(gè)區(qū)縣的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)行政主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，屬行政性質(zhì)，占總數(shù)的13%；梁平縣、永川市等13個(gè)區(qū)縣( 市)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為行政執(zhí)行類事業(yè)單位，約占54%；其他類事業(yè)單位的有8個(gè)，占33%。經(jīng)費(fèi)來源上，主要指“ 人頭費(fèi)”和公業(yè)務(wù)費(fèi)，南川、合川等21個(gè)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥款，相當(dāng)于總數(shù)的88%；武隆縣等2個(gè)區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)為差額撥款，占8%；有1個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)因?yàn)閳?zhí)法人員來源和性質(zhì)不一樣，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)一部分由財(cái)政差額撥款，一部分為自收自支；執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本沒有固定預(yù)算，靠單項(xiàng)爭取解決或罰沒收入返還。執(zhí)法人員的管理上，有8個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)參照公務(wù)員管理，占33.3%；11個(gè)機(jī)構(gòu)為事業(yè)人員管理方式，約占46%；綦江等3個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員中，有的按照公務(wù)員管理，有的按照事業(yè)人員管理；江津等2個(gè)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法人員部分參照公務(wù)員管理，部分按照事業(yè)人員管理。3、從執(zhí)法范圍和職能范圍看：對綜合的職能范圍，包括萬州、涪陵、綦江等13個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合行使按照國家現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政處罰權(quán)，占總數(shù)的52%；合川等8個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合行使了按照國家現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，占33.3%；開縣、江津、豐都等3個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)除行政處罰、行政許可權(quán)外，還綜合行使了其他執(zhí)法職能。對綜合執(zhí)法實(shí)施主體，實(shí)施主體與法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公的有16個(gè)，約占67%；綜合執(zhí)法由獨(dú)立機(jī)構(gòu)行使的有8個(gè)，占33。對綜合執(zhí)法的管理范圍，有15個(gè)機(jī)構(gòu)綜合行使了種植業(yè)和畜牧業(yè)方面的行政執(zhí)法權(quán)，占總數(shù)的63%。其中，1個(gè)區(qū)將植物檢疫納入綜合執(zhí)法范圍,2個(gè)區(qū)縣將植物檢疫和動物檢疫均納入了綜合執(zhí)法范圍；因地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的原因，有9個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對種植業(yè)和畜牧業(yè)方面的行政執(zhí)法權(quán)分別進(jìn)行了綜合。(二)基本特征分析我市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能特征，主要體現(xiàn)為“四為主” ，即：1、機(jī)構(gòu)性質(zhì)以事業(yè)單位為主。在被調(diào)查的24個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，除榮昌縣、雙橋區(qū)和巴南區(qū)以外，其他21個(gè)機(jī)構(gòu)都屬于事業(yè)單位。其中，超過一半的機(jī)構(gòu)明確規(guī)定為行政執(zhí)行類事業(yè)單位，另外的部分機(jī)構(gòu)為其他類的事業(yè)單位。2、執(zhí)法領(lǐng)域以本部門法定執(zhí)法職能為主。多數(shù)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在種養(yǎng)殖業(yè)范圍內(nèi)綜合行使農(nóng)業(yè)（畜牧、漁業(yè)、飼料）行政主管部門的法定執(zhí)法權(quán)，未將動、植物檢疫等授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法內(nèi)。也有一部分農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)將本部門管理范圍內(nèi)的授權(quán)執(zhí)法權(quán)都納入綜合執(zhí)法的范圍，統(tǒng)一行使本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作。3、職能范圍以綜合行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)為主。根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，超過一半的機(jī)構(gòu)僅綜合了行政處罰權(quán)；近三分之一的機(jī)構(gòu)綜合了行政處罰權(quán)和部分許可權(quán)；另外也有小部分機(jī)構(gòu)綜合了行政處罰權(quán)、許可權(quán)和收費(fèi)權(quán)等其他執(zhí)法職能。4、運(yùn)行方式以與法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公為主。大多數(shù)區(qū)縣采取組建相對獨(dú)立的專職綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法制工作機(jī)構(gòu)“兩塊牌子、合署辦公 ”的方式，實(shí)施執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督工作；有部分地方由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)受行政主管部門的委托獨(dú)立實(shí)施行政執(zhí)法職能；也有部分區(qū)縣直接由法制工作機(jī)構(gòu)實(shí)施執(zhí)法。(三)存在問題1、綜合執(zhí)法滯后于機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)難度大。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作在全國試點(diǎn)較早，取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)，但是當(dāng)新修訂的農(nóng)業(yè)法的規(guī)定實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，中央明確將綜合執(zhí)法在全國試點(diǎn)推行的時(shí)候，已明顯滯后于各地的機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)的時(shí)間。因多數(shù)區(qū)縣（市）機(jī)構(gòu)改革“定機(jī)構(gòu)、定編制、定人員”的三定工作均是在2001年底或2002年初完成，在之后要想調(diào)整“三定”方案，有一個(gè)再宣傳、再認(rèn)識的過程，給推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法帶來一定難度。2、執(zhí)法人員身份不同，管理體制不統(tǒng)一。由于專職農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是一項(xiàng)全新的工作，相當(dāng)部分區(qū)縣農(nóng)業(yè)部門在爭牌子、要編制、核經(jīng)費(fèi)上經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，因此，在綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的配備上，多為農(nóng)業(yè)部門機(jī)關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部調(diào)整，形成執(zhí)法人員的身份有的是公務(wù)員性質(zhì)，有的為事業(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致管理不統(tǒng)一，有關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一或執(zhí)行困難，影響執(zhí)法人員積極性。如事業(yè)性質(zhì)管理的技術(shù)人員長期從事行政執(zhí)法，影響到其技術(shù)職務(wù)的晉升等。3、綜合執(zhí)法的范圍不徹底，多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法現(xiàn)象仍存在?，F(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和農(nóng)業(yè)部門管理范圍的差異，在行政執(zhí)法的范圍上多數(shù)實(shí)行了部分綜合，法律法規(guī)授權(quán)的植物檢疫、動物檢疫職能和地方法規(guī)授權(quán)的部分職能基本上都沒有納入綜合執(zhí)法的范圍，在實(shí)際執(zhí)法工作中，仍然存在多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法的現(xiàn)象。如在種子執(zhí)法管理過程中，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)檢查種子標(biāo)簽、經(jīng)營檔案、質(zhì)量合格與否，植物檢疫機(jī)構(gòu)的檢疫人員又去檢查是否開據(jù)植物檢疫證書等。這樣就導(dǎo)致在實(shí)施處罰過程中，管理相對人接受兩個(gè)或兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰的現(xiàn)象就難以避免。4、綜合的職能過多，導(dǎo)致實(shí)施行政處罰職能的力度不夠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在綜合了行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政征收權(quán)的地方，因?yàn)榫幹迫藬?shù)的限制，導(dǎo)致直接參與實(shí)施行政處罰職能的執(zhí)法人員不足、力量不齊、力度不夠，影響了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的水平和效率。二、不同農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能確定的現(xiàn)實(shí)分析(一)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同性質(zhì)的表現(xiàn)由于各地實(shí)際情況的不同和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識與重視程度的差異，已建立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位也存在較大差異，根據(jù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來源、人員管理方式不同，有以下三種情況：1、差額( 定額 )撥款的事業(yè)性機(jī)構(gòu)：這類綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬事業(yè)，經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政差額預(yù)算，執(zhí)法人員的基本工資及執(zhí)法機(jī)構(gòu)日常部分辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政解決，不足部分由執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法收入填補(bǔ)，執(zhí)法人員也是分情況按照管理人員（主要指負(fù)責(zé)人）、專業(yè)技術(shù)人員、工勤人員進(jìn)行管理。這種類型的執(zhí)法機(jī)構(gòu)多數(shù)是區(qū)縣財(cái)政相當(dāng)困難，經(jīng)費(fèi)難以保障。這樣做一方面可減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)，另一方面也可因利益驅(qū)動而增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦案的積極性。如我市某國家級貧困縣，財(cái)政較為困難，其畜牧局所屬的執(zhí)法大隊(duì)就定性為差額撥款的事業(yè)單位，編制人數(shù)7人，執(zhí)法大隊(duì)為保證日常工作的開展，不得不加大行政處罰的力度，罰沒收入由綜合前的9600元增加到綜合后的32000元。這種性質(zhì)下的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在沒有強(qiáng)力監(jiān)督約束機(jī)制的管理下，亂收費(fèi)亂罰款的問題難以避免，對法律、法規(guī)或規(guī)章未設(shè)定罰款條款的違法行為可能得不到及時(shí)糾正。據(jù)對幾個(gè)差額撥款性質(zhì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦理案件的隨機(jī)抽查發(fā)現(xiàn)，在辦理的50件案件中，50件都有罰款處罰、45件處以最高限罰款、40件應(yīng)并處其他處罰的僅處以罰款。2、全額預(yù)算的行政執(zhí)行類事業(yè)機(jī)構(gòu)。這類綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政全額預(yù)算，執(zhí)法人員實(shí)行準(zhǔn)行政人員管理，執(zhí)法收入全部上繳財(cái)政，執(zhí)法人員的工資及執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政解決。這種類型的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法人員執(zhí)法的素質(zhì)相對較高，精力較為集中，辦案質(zhì)量較高，一定程度上減少或杜絕了亂收費(fèi)亂罰款的現(xiàn)象發(fā)生，可以有效地避免執(zhí)法爭議或因處罰過重引起行政復(fù)議或提起行政訴訟。但因部分執(zhí)法人員脫離原專業(yè)技術(shù)崗位，會影響執(zhí)法人員的職稱晉升和福利待遇，從而影響執(zhí)法人員積極性的提高；同時(shí)，在缺乏激勵(lì)機(jī)制的情況下，會出現(xiàn)執(zhí)法松懈或執(zhí)法不力的現(xiàn)象。據(jù)對24個(gè)區(qū)縣綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查，有13個(gè)區(qū)縣屬于這種性質(zhì)，占54；每個(gè)機(jī)構(gòu)年均辦案數(shù)量由綜合前的12件上升到綜合后的55件；年均挽回經(jīng)濟(jì)損失由綜合前的26.4萬元上升到綜合后的58萬元。3、農(nóng)業(yè)法制工作機(jī)構(gòu)增掛綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)牌子。這類綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員編制屬行政性質(zhì)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法人員工資、福利由財(cái)政承擔(dān)，開支歸農(nóng)業(yè)行政部門統(tǒng)籌計(jì)劃安排，部分執(zhí)法人員實(shí)行行政與事業(yè)混崗使用。這種類型執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法收入全部上繳財(cái)政，可減少或杜絕亂收費(fèi)亂罰款的現(xiàn)象發(fā)生，基本避免引起執(zhí)法爭議，行政復(fù)議或提起行政訴訟，但在缺乏激勵(lì)機(jī)制的情況下，也會出現(xiàn)執(zhí)法松懈或執(zhí)法不力。因各地行政機(jī)構(gòu)和編制數(shù)量的嚴(yán)格限制，爭取行政性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)相當(dāng)困難，全市區(qū)縣( 市) 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)明確為行政性質(zhì)的僅有3個(gè)，同時(shí)，其執(zhí)法人員配備受行政編制所限也不可能配齊需要人數(shù)，正常開展工作仍須補(bǔ)充事業(yè)機(jī)構(gòu)人員混崗使用。以上三種類型的執(zhí)法機(jī)構(gòu)均有其存在的合理性，相對而言，建立全額撥款的行政性或財(cái)政全額預(yù)算的行政執(zhí)行類事業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在建立好激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制的情況下，具有指導(dǎo)性和實(shí)踐性，其中建立財(cái)政全額預(yù)算的行政執(zhí)行類事業(yè)單位更具操作性。其意義表現(xiàn)在：一是更能有效打擊違法，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益；二是避免亂收費(fèi)亂罰款；三是更能保證執(zhí)法的公平公正性。建立這類綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)，行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)解決以下三個(gè)問題：一是對事業(yè)編制執(zhí)法人員福利待遇參照國家公務(wù)員執(zhí)行；二是事業(yè)編制執(zhí)法人員晉升專業(yè)技術(shù)職稱時(shí)予以政策傾斜或照顧；三是建立好激勵(lì)和監(jiān)督約束機(jī)制，鼓勵(lì)執(zhí)法人員大膽執(zhí)法。解決好這些問題是推行綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)，是事關(guān)穩(wěn)定綜合執(zhí)法隊(duì)伍的大事，更是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法能否順利推進(jìn)的重要保障。(二)綜合執(zhí)法不同職能的表現(xiàn)根據(jù)目前農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能履行的具體實(shí)際，我們按職能范圍、執(zhí)法范圍和主體不同劃分為三類：1、從農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的范圍看職能表現(xiàn)：按照國家法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法主體不同，并參照與農(nóng)業(yè)部門現(xiàn)行管理權(quán)限相適應(yīng)的做法，當(dāng)前我市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能定位主要表現(xiàn)為兩種：一是綜合所有涉及種養(yǎng)殖業(yè)的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法職能，包括動物防疫和植物檢疫；二是綜合種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定的除動物防疫和植物檢疫外的執(zhí)法職能。從產(chǎn)業(yè)管理方面分析，因各地機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分的差異，有的地方設(shè)置一個(gè)農(nóng)業(yè)主管部門，行使種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)經(jīng)等行業(yè)管理的職能；有的地方分別設(shè)立種植業(yè)、畜牧業(yè)等不同的管理部門；有的地方將這些行業(yè)管理職能作了部分歸并。因此，本調(diào)查僅僅對是否綜合動物防疫和植物檢疫來作分析。從目前的運(yùn)行情況看，絕大部分區(qū)縣（市）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)都沒有綜合動物防疫和植物檢疫職能，其依據(jù)是法律法規(guī)已經(jīng)授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)直接行使執(zhí)法職能。據(jù)調(diào)查，全市有綦江等6個(gè)區(qū)縣將動物防疫或植物檢疫等有關(guān)行政處罰職能綜合到了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)出：執(zhí)法力度加大，農(nóng)業(yè)案件查處數(shù)量同比綜合前上升了65%，其中動檢、植檢處罰案件上升了70%；整合了執(zhí)法力量，農(nóng)業(yè)案件大多存在季節(jié)性變化的特征，實(shí)行全面綜合執(zhí)法，有利于執(zhí)法資源的優(yōu)化配置和執(zhí)法力量的合理調(diào)配使用；樹立了統(tǒng)一形象，真正實(shí)現(xiàn)了歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合執(zhí)法的目標(biāo)，并樹立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的統(tǒng)一形象；提高了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的效能和水平，專職執(zhí)法隊(duì)伍加強(qiáng)素質(zhì)建設(shè)和制度建設(shè)，建立了執(zhí)法和監(jiān)督相分離的制度，使農(nóng)業(yè)執(zhí)法朝著健康的方向發(fā)展。這些區(qū)縣（市）反映，這是真正實(shí)現(xiàn)了綜合執(zhí)法，按照“一個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)法、一個(gè)尺度處罰 ”運(yùn)行，避免了多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，管理相對人反映較好，應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法發(fā)展的方向。2、從綜合執(zhí)法的職權(quán)范圍看職能表現(xiàn)：在實(shí)踐中農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對職權(quán)的綜合上有三種模式：一是全綜合型。所有的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職能（包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政征收）全部交由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其它事業(yè)單位不再履行行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政執(zhí)法職能，其職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┺r(nóng)業(yè)公益性技術(shù)推廣、檢驗(yàn)、檢測等服務(wù)工作。二是監(jiān)督處罰型。農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)將法律、法規(guī)或規(guī)章賦予本機(jī)關(guān)的行政審查審批權(quán)、許可權(quán)由內(nèi)設(shè)的專門機(jī)構(gòu)行使；農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)將法律、法規(guī)或規(guī)章賦予本機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表該機(jī)關(guān)受理檢舉、舉報(bào)、申訴案件，調(diào)查違法違規(guī)行為，提出行政處罰意見并實(shí)施違法違規(guī)處罰權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，未實(shí)行綜合執(zhí)法的區(qū)縣(市) 農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)各事業(yè)站，既是技術(shù)推廣服務(wù)的主體，又是行使行政管理權(quán)的主體，還是行政處罰權(quán)的主體。這種形式帶來事業(yè)科站精力不足、人力不夠、執(zhí)法力度不大，不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理體制改革的發(fā)展方向。三是部分綜合型。動植物檢疫方面的行政強(qiáng)制、行政處罰由動植物檢疫機(jī)構(gòu)承擔(dān)，行政許可由行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其它機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理，其余的執(zhí)法由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。實(shí)踐證明，實(shí)行全綜合的地方，因人員數(shù)量有限、技術(shù)水平的影響，執(zhí)法過程中表現(xiàn)出力不從心的現(xiàn)象，綜合執(zhí)法的效果并不是十分明顯；實(shí)行部分綜合的地方，因執(zhí)法主體多頭，對提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法形象和農(nóng)業(yè)部門的地位有一定影響；實(shí)行監(jiān)督處罰型的綜合機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員素質(zhì)較高、精力集中，全市已實(shí)行綜合執(zhí)法的區(qū)縣市中，有13個(gè)采用了這種模式，運(yùn)行情況較好。3、從綜合執(zhí)法的主體看職能表現(xiàn)：就調(diào)查的24個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)表明，有8個(gè)區(qū)縣建立了與法制工作機(jī)構(gòu)分設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有16個(gè)區(qū)縣（市）將綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。實(shí)踐表明，合署辦公在推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的起步階段，發(fā)揮了較大的作用，其初衷是為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法中事業(yè)站所與執(zhí)法機(jī)構(gòu)各部門利益關(guān)系、指導(dǎo)綜合執(zhí)法，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的一個(gè)過渡。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法發(fā)展的方向是要立一個(gè)權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法新體制。如調(diào)查的梁平縣等3個(gè)區(qū)縣（市），過去都采取了合署辦公的方式，不容置疑，其在一定時(shí)期和特定環(huán)境下，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法發(fā)揮了一定作用。但在具體執(zhí)法過程中主要表現(xiàn)出兩個(gè)問題：一是行政干預(yù)較為嚴(yán)重；二是職責(zé)不清，有互相推諉現(xiàn)象；三是執(zhí)法行為缺乏有效的監(jiān)督。因此，這幾個(gè)區(qū)縣通過試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立行使處罰權(quán)。綜合分析目前農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法范圍、職能范圍和主體，建立相對獨(dú)立集中行使行政處罰權(quán)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有利于避免職能交叉、防止管理脫節(jié)，是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的方向。三、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的性質(zhì)和職能定位的再思考根據(jù)調(diào)查和綜合分析，建立一個(gè)財(cái)政全額預(yù)算、參照公務(wù)員管理的行政執(zhí)行類事業(yè)單位，綜合種養(yǎng)殖業(yè)范圍、集中實(shí)施行政處罰權(quán)、相對獨(dú)立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，既保證農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的公平公正性，避免亂罰款亂收費(fèi)，又能發(fā)揮綜合優(yōu)勢，加大執(zhí)法力度，增大執(zhí)法影響，樹立良好的農(nóng)業(yè)執(zhí)法形象，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)法制化進(jìn)程。(一)評判標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能確定是否恰當(dāng)、是否合理，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)