財(cái)政研究論文-“稅式收入”：重新定義預(yù)算外資金.doc

財(cái)政研究論文-“稅式收入”：重新定義預(yù)算外資金一、預(yù)算外資金應(yīng)更名為稅式收入1996年7月6日，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行了界定：預(yù)算外資金是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，向個(gè)人法人和經(jīng)濟(jì)組織收取的各種基金、行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入等而形成的資金統(tǒng)稱。這種憑借國(guó)家賦予的權(quán)力而取得的收入，具有稅收的性質(zhì)，國(guó)家本應(yīng)將它納入預(yù)算管理，但它的名稱叫預(yù)算外資金，排除預(yù)算管理的形式，這就產(chǎn)生了名與實(shí)之間的矛盾。要解決這一矛盾，就應(yīng)根據(jù)資金的性質(zhì)將其定名為稅式收入。預(yù)算外資金更名為稅式收入后，就可明晰地反映這項(xiàng)資金雖在稅外征取卻有稅收的特點(diǎn)。它同稅收的共性是：征收的名義是公益事業(yè)的需要；征收的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)或公共管理部門(mén)；征收的依據(jù)是國(guó)家賦予的職權(quán)；征收的結(jié)果是一部分財(cái)富的所有權(quán)從被征方向征收方轉(zhuǎn)移。在被征者看來(lái)，兩者沒(méi)有什么差別。前段時(shí)間納稅人在納稅后還要繳納各種收費(fèi)和攤派，社會(huì)上流傳著“一稅輕、二稅重、三稅四稅無(wú)底洞”的說(shuō)法。這不僅反映了群眾對(duì)亂收費(fèi)的不滿意，也反映了他們將兩者都視為稅收。預(yù)算外資金具有稅的性質(zhì)，經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過(guò)程。當(dāng)初叫預(yù)算外資金時(shí)所涵蓋的內(nèi)容復(fù)雜，有的不屬稅式收入。到1993年調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑，1996年國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算餐資金管理的決定對(duì)預(yù)算外資金重新定義后，預(yù)算外資金所涵蓋的內(nèi)容才具有稅的性質(zhì)。在涵蓋的內(nèi)容得到調(diào)整后，本應(yīng)依資金的性質(zhì)重新命名，卻沿用了預(yù)算外資金這一名稱，這就產(chǎn)生了名與實(shí)的矛盾。其后果是可想而知的?？追蜃诱f(shuō)過(guò)：“名不正則言不順，言不順則事不成”。本來(lái)，國(guó)家對(duì)某種資金的管理形式，應(yīng)依宏觀調(diào)控的需要和資金的性質(zhì)而定，預(yù)算外資金的名稱卻要求國(guó)家對(duì)它只能實(shí)行預(yù)算外的管理形式，這就使國(guó)家管理被動(dòng)。將它更名為稅式稅入以后，國(guó)家可以根據(jù)實(shí)際需要選擇管理方式，對(duì)它實(shí)行預(yù)算管理也名正言順。預(yù)算外資金更名為稅式收入，有利于理論研究的深入和決策的優(yōu)化。我國(guó)的稅式收入較多，同稅式支出和稅收并存，有必要對(duì)它們進(jìn)行分項(xiàng)研究和綜合研究。稅式收入和稅式支出是稅收的補(bǔ)充形式。兩者的補(bǔ)充作用正好相反，一個(gè)減少納稅人的負(fù)擔(dān)，也減少國(guó)家稅收，類似于增加支出。一個(gè)增加納稅人的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也增加國(guó)家收入，類似于多征稅。在正常的情況下，國(guó)家應(yīng)通過(guò)稅收取得財(cái)政收入，稅式收入和稅式支出不宜過(guò)多。假若這兩者過(guò)多，有可能是國(guó)家定稅的范圍不當(dāng)，該征的未列入稅法之中，征收不到位，而不該征的又列入了，需要通過(guò)兩種補(bǔ)充形式去修正。如果不是國(guó)家定稅范圍不當(dāng)，就要從其他方面去找原因。如分配主體多，政令不統(tǒng)一等。稅式支出和稅式收入多，產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)肯定大。一部分納稅人因稅式支出而獲得減免稅收的好處，又因稅式收入的存在而增添負(fù)擔(dān)。兩者的政策效果會(huì)全部或部分抵銷，白白增加納稅人的煩擾和政府部門(mén)的管理成本。假如稅式支出少、稅式收入多，就更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅式收入的研究。將稅式收入同稅收作對(duì)比分析，通過(guò)成本與效益的對(duì)比，以確定是實(shí)行單軌制（將稅式收入并入稅收）、還是實(shí)行雙軌制（兩者并存）。還要探討收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)如何確定才能實(shí)現(xiàn)公平與效益的最佳結(jié)合。也只有將稅式收入同稅收一起研究，才能全面而準(zhǔn)確地了解納稅人的總體負(fù)擔(dān)和分布情況，為有關(guān)決策者提供完整的信息。預(yù)算外資金若不更名為稅式收入，則很少有人作這種綜合研究。有人提出，將預(yù)算外資金更名為“非稅收入”。這一名稱比原名好，但有缺陷?！胺嵌愂杖搿焙w的范圍太廣，沒(méi)有準(zhǔn)確地反映預(yù)算外資金的特定內(nèi)容。國(guó)家債務(wù)收入是非稅收入，但不屬預(yù)算外資金的范疇?！胺嵌愂杖搿睆?qiáng)調(diào)了它同稅的差別，沒(méi)有反映它同稅的聯(lián)系，使人難以了解它的性質(zhì)和地位。產(chǎn)生的效果不如“稅式收入”名稱好。我們可以從不同的角度為這項(xiàng)資金命名。如叫“準(zhǔn)稅收入”、“稅式籌款”、“行政性收費(fèi)”、“稅外公益事業(yè)籌款”等。二、預(yù)算外資金運(yùn)行的社會(huì)效應(yīng)改革開(kāi)放以來(lái)，預(yù)算外資金增長(zhǎng)很快。這幾年的增長(zhǎng)速度超過(guò)了國(guó)民生產(chǎn)總值和預(yù)算內(nèi)收入的增長(zhǎng)速度。迅速膨脹的預(yù)算外資金，猶如脫韁的野馬，猛烈地沖擊著國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活，分配秩序被打亂，亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款屢禁不止。盡管中央采取過(guò)整治措施，但收效不大。據(jù)中國(guó)證券報(bào)1997年1月29日?qǐng)?bào)道：由財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行和監(jiān)察部等五個(gè)部門(mén)對(duì)預(yù)算外資金經(jīng)過(guò)半年的清理檢查，發(fā)現(xiàn)1995年全國(guó)此項(xiàng)收入為3843億元，比同年的預(yù)算收入數(shù)大了1437億元。這次查出地方各級(jí)政府越權(quán)設(shè)立的基金、附加項(xiàng)目905個(gè)，收費(fèi)項(xiàng)目2569個(gè)。1995年違規(guī)征收金額345億元。不少地方從省一級(jí)開(kāi)始至鄉(xiāng)政府，都不同程度地存在越權(quán)設(shè)立基金、收費(fèi)、附加的行為，有的甚至在清查期間公然違紀(jì)。早在1983年，預(yù)算外資金就被解釋為“部門(mén)所有、自收自支、自行管理”的資金。在地方部門(mén)看來(lái)，預(yù)算外資金屬他們自主支配的資金。國(guó)家加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，也只應(yīng)限于預(yù)算外的管理形式，不應(yīng)象管理稅收那樣，統(tǒng)一性、規(guī)范性、透明性、公共性很強(qiáng)。在這種思想支配下，難免自行是、亂收濫用，以至于對(duì)國(guó)家加強(qiáng)管理的規(guī)定陽(yáng)奉陰違。今年3月19日朱rng基總理在答記者問(wèn)時(shí)指出：“目前存在的一個(gè)問(wèn)題是費(fèi)大于稅。很多的政府機(jī)關(guān)在國(guó)家規(guī)定以外征收各種費(fèi)用，才能使百姓負(fù)擔(dān)不堪，民怨沸騰，對(duì)此必須整頓和改革”。不可否認(rèn)，預(yù)算外資金曾起過(guò)某些積極作用，如彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足，興辦了一些公益事業(yè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)搞活。但因其分散多頭，按局部利益的需要運(yùn)行，同國(guó)家整體目標(biāo)難以一致，因而，所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)較大。除以上所述外，預(yù)算外資金運(yùn)行所產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)還表現(xiàn)在：1.扭曲了社會(huì)分工。國(guó)家職能機(jī)關(guān)部門(mén)的設(shè)置是按社會(huì)分工的要求而定的。根據(jù)分工各司其職才能形成一個(gè)有效的管理體系。為國(guó)家公共需要籌款是財(cái)政部門(mén)的職責(zé)。正如司法、外交、國(guó)防是司法、外交、國(guó)防部門(mén)的職責(zé)一樣，各職能部門(mén)的職責(zé)不能互相取代。預(yù)算外資金由多主體籌款，不僅肢解了財(cái)政職能，引起分配秩序混亂，也扭曲了社會(huì)分工，造成部門(mén)職能錯(cuò)位。2.損害了社會(huì)公平和效益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府和公務(wù)部門(mén)理應(yīng)盡社會(huì)職責(zé)，做好公共服務(wù)工作，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正分配不公，對(duì)各經(jīng)濟(jì)主體在競(jìng)爭(zhēng)中追求利益極大化而將成本推給社會(huì)的行為進(jìn)行干預(yù)。然而，公共職能機(jī)關(guān)部門(mén)充當(dāng)預(yù)算外資金的主體后，其身份就由社會(huì)裁判人、公務(wù)人變?yōu)榻?jīng)濟(jì)人，按自身利益的偏好決定取予，也追求利益的極大化。他們既不受市場(chǎng)法則的約束、又沒(méi)有更強(qiáng)的力量制約其行為，憑借其職權(quán)就能輕而易舉地獲得支配資金的權(quán)益。即使這些主體是公正無(wú)私的，受所處局部地位的局限、對(duì)資源的配置難以做到符合宏觀公平和效益的要求。何況他們充當(dāng)經(jīng)濟(jì)人之后，難免不為自身謀利益。資金使用中，黑洞多、隨意性大、效益低。這種分配加劇了社會(huì)分配的不公，同社會(huì)客觀需要背道而馳。3.排擠預(yù)算內(nèi)資金。本來(lái)，預(yù)算外資金是在財(cái)政資金不足、一些行政事業(yè)單位被允許“創(chuàng)收”之后，迅速膨脹的。預(yù)算外資金的擴(kuò)大，侵蝕稅基，減少稅收收入，加劇預(yù)算內(nèi)資金的不足，從而又形成對(duì)預(yù)算外資金的依賴。這如同劣幣驅(qū)良幣一樣，產(chǎn)生惡性的排擠效應(yīng)。國(guó)家對(duì)它的治理日益艱難。4.玷污了政府形象。預(yù)算外資金體現(xiàn)著政府行為，收支中的問(wèn)題必然損害著政府的形象。（1）稅外收費(fèi)多，交納者窮于應(yīng)付，不僅外商不理解，國(guó)人也有微詞。（2）行政機(jī)關(guān)憑借職權(quán)收費(fèi)，形成權(quán)利攀比，給人的印象是有權(quán)可以取錢。（3）收款的機(jī)關(guān)部門(mén)多、政出多門(mén)，政府權(quán)力失控，政令難以統(tǒng)一，這就易于對(duì)政府的威信產(chǎn)生誤解。（4）預(yù)算外資金收支不規(guī)范、透明度低，成為滋生貪污腐敗的溫床或掩體、不利政府官員廉潔奉公形象的樹(shù)立。三、預(yù)算外資金的治理鑒于預(yù)算外資金產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)大，近年來(lái)，國(guó)家采取過(guò)許多治理措施，但沒(méi)有從根本上改觀。其原因是多方面的。這項(xiàng)資