財政研究論文-云南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策思考.doc

財政研究論文-云南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策思考內(nèi)容提要:云南省經(jīng)濟(jì)的落后根源于云南省縣域經(jīng)濟(jì)的落后。云南省縣域經(jīng)濟(jì)的落后，其原因是多方面的，其制約因素也是多方面的，要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，除需在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、招商引資、培育特色經(jīng)濟(jì)等內(nèi)生變量上下功夫外，政府的財政支持十分重要。關(guān)鍵詞：云南；縣域經(jīng)濟(jì)；財政政策發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)歷來受到地方各級黨委和政府的高度重視。改革開放尤其是1994年分稅制改革以來，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制瓶頸日益凸顯，改革進(jìn)入了艱難的體制創(chuàng)新階段。對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策研究顯得十分必要和緊迫。一、我省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀與制約因素（一）縣域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀云南省共有129個縣和縣級市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：1、經(jīng)濟(jì)總量小。2003年我省縣域國土面積占全省的95%，耕地占96%，人口占85%，GDP完成1512億元，僅占全省的61.49%.縣域地方財政收入79.65億元，占全省的34.8%.根據(jù)國家統(tǒng)計局測評：2000年云南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)為全國倒數(shù)第3位，比西部平均低2.3個百分點(diǎn)。2003年第四屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力評價結(jié)果顯示，云南縣域基本競爭力排第28位，沒有一個縣進(jìn)入全國的競爭力百強(qiáng)縣?？h域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)總量小，對全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成了極大制約，成為云南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一個十分嚴(yán)重的問題。2、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2003年全省三次產(chǎn)業(yè)比重為20.343.436.3，縣域的三次產(chǎn)業(yè)比重為29.837.033.2，與全省相比，一產(chǎn)高9.5個百分點(diǎn)，二產(chǎn)、三產(chǎn)分別低6.4和3.1個百分點(diǎn)。由于第一產(chǎn)業(yè)投資收益低，一產(chǎn)比重高，說明社會資金無法向效益更高的工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量勞動力沒有得到最優(yōu)配置。也說明我省縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。3縣級財政自給率低。全省129個縣級區(qū)劃中，有110個需要省財政補(bǔ)貼，占85%.補(bǔ)貼后標(biāo)準(zhǔn)收入仍低于標(biāo)準(zhǔn)支出，存在財力缺口的有89個，占縣級總數(shù)的69%.有6個縣財政支出依賴度超過90%，福貢縣高達(dá)95.63%.4社會事業(yè)發(fā)展水平低。改革開放以來，我省縣域公共教育體系、公共衛(wèi)生體系、社會救助體系、社會危機(jī)處理體系等方面的建設(shè)和發(fā)展相對落后。教育普及不夠，勞動力受教育程度低。（二）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素1.觀念落后制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與發(fā)達(dá)省市區(qū)相比，云南的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏新思路新舉措，尤其是少數(shù)縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)，還沒有擺脫舊觀念、舊思維、舊習(xí)慣的束縛。一是存在封閉保守、小富即安、平均主義為特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀，缺乏科學(xué)發(fā)展觀。二是習(xí)慣于等、靠、要和政府包攬的計劃經(jīng)濟(jì)觀。由于貧困縣有扶貧政策，富?？h卻沒有鼓勵支持政策，導(dǎo)致不少縣級領(lǐng)導(dǎo)熱衷于戴貧困“帽子”，而且戴上就不愿脫。三是忽視科技進(jìn)步和科學(xué)管理，還沒有轉(zhuǎn)變高投入、低效益的粗放型經(jīng)濟(jì)增長觀。四是有的干部弄虛作假嚴(yán)重，缺乏正確的政績觀。思想觀念落后的集中表現(xiàn)是：抓搶機(jī)遇的意識不強(qiáng)，創(chuàng)新開拓的勇氣不足，營造發(fā)展環(huán)境的措施不力，干事創(chuàng)業(yè)的氛圍不濃。從而導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新缺乏動力，發(fā)展缺乏良好的機(jī)制和環(huán)境。2.貧困人口多、勞動者素質(zhì)低制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。云南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于社會主義初級階段的低層次，貧困問題將會長期存在，扶貧開發(fā)仍然是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。按照國家（2000年）核定的農(nóng)村貧困人口標(biāo)準(zhǔn)，2002年我省農(nóng)民人均純收入在865元以下的貧困人口還有764萬人，占鄉(xiāng)村人口的23.8%，其中286萬人生活在絕對貧困線以下。貧困人口主要聚居在自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、干熱河谷區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，自然條件差，交通不便，科技文化落后，勞動者素質(zhì)低，人才進(jìn)不來、留不住，農(nóng)民出不去，自我發(fā)展能力低，返貧率高。3.縣級財力嚴(yán)重不足，收支矛盾突出成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。云南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，全省財政收入增長較快的縣市主要集中在昆明、玉溪等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，多數(shù)縣市的財政收入增長緩慢，支出卻快速上升，收支差額擴(kuò)大，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府只能依靠中央和省級財政補(bǔ)助維持正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放。由于縣域財政支出主要是保工資、保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，公共支出和生產(chǎn)建設(shè)性支出的資金很難保證，成為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。4.縣級財源結(jié)構(gòu)單一，難以形成新的支柱產(chǎn)業(yè)。我省“七五”至“九五”時期開展的縣域“減補(bǔ)創(chuàng)億”及財源建設(shè)，在引導(dǎo)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財政和農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用。但是，受到市場、自然條件、政策環(huán)境和觀念等因素的影響，項(xiàng)目建設(shè)的行政干預(yù)多，失誤率比較高，財源建設(shè)在一些縣市沒有產(chǎn)生預(yù)期效果。目前，絕大多數(shù)縣市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很脆弱，缺少支柱產(chǎn)業(yè)，難以支持財政收入快速穩(wěn)定增長。近幾年，受市場和國家宏觀政策的雙重影響，我省以煙草業(yè)為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度放慢，難以繼續(xù)支持縣級財政實(shí)現(xiàn)新的增收，甚至在一部分縣市造成減收。一些縣市的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，如林產(chǎn)業(yè)因政策因素，甚至趨于消失。從新的財源建設(shè)看，一些縣市以旅游業(yè)為代表的新的支柱產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出較好勢頭，但還難以形成新的財政增長點(diǎn)。在今后幾年中，相當(dāng)一部分縣市的財政狀況，仍將處于捉襟見肘、收支矛盾突出的境地。5.城鎮(zhèn)化水平低，城市化進(jìn)程緩慢，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。目前，世界城市化平均水平為48%，我國平均為38%，云南縣域城市化水平為23.5%，比世界平均水平低24.5個百分點(diǎn)，比我國平均水平低14.5個百分點(diǎn)。云南城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模均不足，城鎮(zhèn)體系不完整，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后，功能不全，對周邊發(fā)展的帶動、輻射作用小，使得各類要素市場發(fā)展緩慢，抑制了農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，影響了農(nóng)民增收和農(nóng)村富裕勞動力轉(zhuǎn)移。6.工業(yè)化進(jìn)程緩慢，成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾。工業(yè)化是縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個關(guān)鍵因素，工業(yè)落后，必然導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)缺乏活力與基礎(chǔ)，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)落后。2003年云南的固定資產(chǎn)投資1021.18億元，占全國55118億元的1.85%，排全國第24位。其中，工業(yè)投資265.24億元。工業(yè)增加值866.35億元，占全國53612億元的1.62%.我省縣域經(jīng)濟(jì)的總體水平低，關(guān)鍵就在于工業(yè)落后，工業(yè)成為云南縣域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展差距和一系列矛盾問題的焦點(diǎn)。7.非公經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)弱小，成為縣域經(jīng)濟(jì)落后的兩大缺陷。經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠內(nèi)生動力和外源動力兩種基本力量。在市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷加快的新形勢下，非公經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為兩種基本動力的重要源泉。但在云南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，這兩個方面都非常薄弱。二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策與措施（一）切實(shí)解決縣級財政困難，創(chuàng)造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好財政環(huán)境1.完善省以下財政管理體制。核定與縣級政府事權(quán)相適應(yīng)的財政收入，適度增加縣級財政固定收入，減少省州市與縣的共享收入稅種，調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的積極性。一是建議將省級財政通過年終單項(xiàng)結(jié)算上解收取的農(nóng)業(yè)稅價差收入、印花稅等省級分成收入全部留給縣級。二是建議州市政府將參與縣級分成的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等收入全部留給縣級，或者提高縣級財政的分享比例。三是建議省級財政對昆明、玉溪兩市所轄的6個尚未享受超收全留優(yōu)惠政策的民族自治縣，以2003年為基數(shù)，對以后年份的地方收入超基數(shù)部分，省級財政不再分成，在體制上將收入增量全部留給縣級。2.清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配。一是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目設(shè)置。取消直接用于競爭領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；整合投向相近、零星分散的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；將各年度數(shù)額相對固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，歸并到財政體制補(bǔ)助中；新增專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)嚴(yán)格控制在辦利民實(shí)事的項(xiàng)目范圍內(nèi)，重點(diǎn)向財政困難縣、少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)村傾斜。二是進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批程序，提高資金配置的合理性。三是減少縣級配套，減輕縣財政壓力。由于縣域財政的自給能力低，中央和省級財政應(yīng)足額安排各自應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，盡可能減少縣級配套資金。四是完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用的監(jiān)督制度，構(gòu)建績效評價機(jī)制，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.增加一般性轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。一是建議中央加大一般性（即財力性）轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，省、市財政每年也要從新增財力中安排一定比例，連同調(diào)減壓縮的