財政研究論文-如何解決縣鄉(xiāng)財政困難繼續(xù)貫徹省以下分稅制.doc

財政研究論文-如何解決縣鄉(xiāng)財政困難繼續(xù)貫徹省以下分稅制摘要：面對如何解決取消農(nóng)業(yè)稅新形勢下縣鄉(xiāng)財政困難的問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點，一種認為應(yīng)該通過繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來解決，另一種則強調(diào)要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實行省以下的分稅制。本文對這兩種觀點進行了比較和評述，澄清兩者的一些實質(zhì)性分歧所在，并進一步探討面對財政困難縣鄉(xiāng)財政體制改革究竟應(yīng)該走什么樣的道路。關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政困難；省以下分稅制；事權(quán)；財權(quán)；財力Abstract:howtoresolvethefaceoftheabolitionofagriculturaltaxinthenewsituationoffinancialdifficultiesincountiesandtownships,thecurrentdomesticacademiathereweretwodifferentpointsofview,aviewthatshouldcontinuetoimplementandimprovethetaxsystembelowtheprovincialleveltoaddress,andtheotherstressesTolocalconditionsandcannotbeunifiedintheprovincefollowingtheimplementationofthetaxsystem.Inthispaper,thesetwoviewsarecomparedandcomments,bothtoclarifysomeofthesubstantivedifferencesandtofurtherexplorethefaceofthefinancialdifficultiesofcountyandtownshipfinancialsystemreformshouldgo,whatkindofroad.Keywords:financialdifficultiesofcountiesandtownships；taxsystembelowtheprovinciallevel；powers；intellectualpropertyrights；financial前言我國近年來縣鄉(xiāng)財政困難的現(xiàn)象已是不爭的事實，尤其是在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財政運行困難的局面更加嚴重，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢下如何應(yīng)對縣鄉(xiāng)財政困難，財經(jīng)理論界做了大量的研討，其中最核心的爭論焦點是為解決縣鄉(xiāng)財政困難，對省以下分稅制還要不要貫徹的問題。近期，財政部財政科學(xué)研究所的幾位學(xué)者賈康和劉尚希等在中國改革等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點，具有典型性，他們把對這個問題的討論推向了一個新高潮。本文就將以這些研究為基礎(chǔ)，對這幾位學(xué)者的不同觀點進行總結(jié)、比較、評述，并進一步深入分析面對縣鄉(xiāng)財政困難分稅制改革究竟應(yīng)該走向何處。一、分稅制與縣鄉(xiāng)財政困難之間的邏輯關(guān)系縣鄉(xiāng)財政困難之所以和分稅制相聯(lián)系起來是因為兩者之間有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，縣鄉(xiāng)財政運行普遍較困難與分稅制改革進程是密不可分的，從分稅制改革實行的結(jié)果來看，這主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，分稅制改革使事權(quán)有所下移而財權(quán)、財力則有所上劃。全國財政收入中中央所占比例上升而縣鄉(xiāng)所占比例下降1，同時義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等一些剛性很強的事權(quán)卻仍由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。這造成了縣鄉(xiāng)政府事權(quán)與財權(quán)、財力比較嚴重的不統(tǒng)一性。其次是轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。完善的轉(zhuǎn)移支付配套措施是在分稅制下實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化的一個內(nèi)在要求。分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付制度由于沿用基數(shù)法、加上支付不透明、不公平、不規(guī)范等原因?qū)е缕渑c公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化目標相去甚遠。因此，這種不健全的轉(zhuǎn)移支付制度更加劇了縣鄉(xiāng)財政困難局面。當然，縣鄉(xiāng)財政困難并不能完全由分稅制改革這個單一的因素來解釋，縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢、財政供養(yǎng)人員過度膨脹等都是不可忽視的原因，但從事實上看，目前的分稅制無論如何是引起縣鄉(xiāng)財政困難的一個主要體制性因素，這一點是不可否認的。因此，分稅制也自然成為了研究解決縣鄉(xiāng)財政困難問題的邏輯起點。二、對兩種不同觀點的簡要概述從1994年實施至今的分稅制，只是比較完善地確定了中央政府和省級政府間的財政關(guān)系，但是對省以下各級政府（市、縣、鄉(xiāng)）的財政關(guān)系則并沒有形成系統(tǒng)的制度安排。面對縣鄉(xiāng)財政困難，應(yīng)該如何改革尚未完善的省以下各級政府的財政關(guān)系，這成為了爭論的焦點。對于這個問題的看法大致分兩種：一種觀點認為，分稅制只適宜于中央和省之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，實行統(tǒng)一的分稅制不能解決縣鄉(xiāng)財政困難問題，只有因地制宜、區(qū)分發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)實行差異化的省以下政府間財政體制才是出路，劉尚希等學(xué)者是持這種觀點的典型代表，賈康研究員形象地把這種思路和主張概括為“縱向分兩段橫向分兩塊”；另外一種觀點則認為，縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)困難的原因并不在于省以下實行了分稅制，而在于省以下分稅制還沒有完善，沒有真正進入軌道，所以實行統(tǒng)一的分稅制、在省以下將分稅制貫徹下去才是解決問題的有效辦法。為此，必須要積極推行政府行政機關(guān)的“扁平化”，即“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等改革試驗，從而為分稅制在省以下的貫徹創(chuàng)造配套條件，賈康等學(xué)者是持這種觀點的典型代表。概括地說，從是否贊同通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉(xiāng)財政困難的角度，就可以簡略地將以上兩種觀點區(qū)分開來。三、兩種不同觀點的主要實質(zhì)性分歧1，是分稅制制度本身還是分稅制的不完善造成了縣鄉(xiāng)財政困難前文已經(jīng)說明了分稅制與縣鄉(xiāng)財政困難兩者之間存在著邏輯關(guān)系，兩種觀點也都不否認這個關(guān)系的存在性，在這一點上雙方看法是一致的，他們的分歧主要在于如何認識現(xiàn)行的分稅制與縣鄉(xiāng)財政困難的因果關(guān)系中“因”的實質(zhì)。以劉尚希為代表的反對通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉(xiāng)財政困難的學(xué)者認為縣鄉(xiāng)財政困難的“因”是分稅制制度本身的內(nèi)在缺陷，因而分稅制不適合作為省以下政府財政關(guān)系的統(tǒng)一制度安排，所以應(yīng)該在反思分稅制的前提下重新設(shè)計合適的體制，而不能“一刀切”的推行分稅制。相反，支持通過貫徹省以下分稅制來緩解縣鄉(xiāng)財政困難的學(xué)者，如賈康等則認為不可以將縣鄉(xiāng)財政困難歸咎于分稅制的制度本身，縣鄉(xiāng)財政之所以遇到困境是由于目前省以下的分稅制并沒有完善，分稅制本身應(yīng)有的作用還沒有發(fā)揮出來。相反，倒是因貫徹分稅制不完全而產(chǎn)生的以“討價還價”為特征的五花八門、形式各異的“包干制”和“分成制”才造成了縣鄉(xiāng)財政困難。在他們看來，縣鄉(xiāng)財政困難的“因”是目前省以下分稅制的不完善性。2，“財權(quán)同事權(quán)匹配”重要還是“財力同事權(quán)匹配”重要事權(quán)、財權(quán)和財力是分級財政理論的三個核心概念，簡單的說，事權(quán)是指某一級政府所賦有的履行一定經(jīng)濟社會職能的責(zé)任和權(quán)利的統(tǒng)一，財權(quán)是指某一級政府為了履行事權(quán)而需要相應(yīng)擁有的財政管理權(quán)限（主要是財政收入權(quán)），而財力是指某一級政府可以支配的財政資源的大小。分稅制的本質(zhì)要求是“財權(quán)同事權(quán)匹配”，事權(quán)決定財權(quán)，財權(quán)保障事權(quán)，因而事權(quán)和財權(quán)具有統(tǒng)一性，某一級政府有多大的事權(quán)也就相應(yīng)地決定了它應(yīng)該有多大的財權(quán)，不論這一級政府是省政府還是市政府或是縣鄉(xiāng)政府都必須遵循這個原則，而絕不可認為財權(quán)的合理配置是不重要的，這是省以下分稅制支持方的觀點。但反對方則認為，縣鄉(xiāng)財政有它們的特殊性，僅僅強調(diào)“財權(quán)同事權(quán)的匹配”是不夠的，這是由于對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，因為稅源單薄，無法組織到與事權(quán)相對稱的財力，難以保障事權(quán)的履行，所以“財權(quán)同事權(quán)匹配”原則在此就不那么適用了，因此“財力同事權(quán)匹配”原則更加具有實質(zhì)性意義。3，應(yīng)該“因地制宜”還是應(yīng)該“統(tǒng)一體制”基于分稅制本身不適合作為省以下政府財政關(guān)系制度安排的認識，并根據(jù)分析我國現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異現(xiàn)狀而提出的“財力同事權(quán)匹配”原則，劉尚希等學(xué)者認為：體制的統(tǒng)一性與區(qū)域的差異性產(chǎn)生了矛盾，使得解決縣鄉(xiāng)財政困難的政策打了折扣。所以分稅制應(yīng)主要在中央與省一級間實行，而省以下財政體制不宜“一刀切”地提倡搞分稅制，可由各省“因地制宜”地設(shè)計省以下體制，關(guān)鍵是要達到財力與事權(quán)的對稱，使各級政府能夠有效地履行其職責(zé)。省以下體制可以兼容分稅、分成、分享等多種方式，從而形成分稅制財政體制大框架下的“雙層模式”。與此相對，基于對省以下分稅制的不完善性導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政困