財(cái)政研究論文-政府收支分類改革對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式影響分析.doc

財(cái)政研究論文-政府收支分類改革對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式影響分析為完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，財(cái)政部決定自2007年1月1日起全面實(shí)施政府收支分類改革。政府收支分類作為一項(xiàng)財(cái)政基礎(chǔ)性工作，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期參照原蘇聯(lián)財(cái)政管理模式確定的我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，對(duì)政府收入和支出項(xiàng)目進(jìn)行類別和層次重新劃分，必然對(duì)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文從我國(guó)此次政府收支分類改革的主要特點(diǎn)著手，剖析改革對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式的影響，并提出有關(guān)對(duì)策。一、政府收支分類改革的主要特點(diǎn)新的政府分類體系由收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三部分構(gòu)成。收入分類反映政府收入的來(lái)源和性質(zhì)；支出功能分類反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)，即政府究竟做了什么；支出經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的。政府收支分類改革的主要特點(diǎn)可概括為以下三個(gè)方面。（一）確立新的政府收入分類，全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)收入。除原政府預(yù)算收支科目中已有的一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入和債務(wù)收入外，新的收入分類還納入了實(shí)行財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入以及社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等，從而形成了完整、統(tǒng)一的政府收入分類。（二）確立新的政府支出功能分類，清晰地反映政府職能活動(dòng)的支出總量、結(jié)構(gòu)與方向。一是科目涵蓋了財(cái)政預(yù)算內(nèi)外、社會(huì)保險(xiǎn)基金等所有政府支出。二是按政府職能活動(dòng)歸類劃分支出功能分類。三是充分體現(xiàn)預(yù)算細(xì)化、透明以及預(yù)算管理實(shí)際要求。四是與國(guó)際通行做法和國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)保持一致。（三）確立新的政府支出經(jīng)濟(jì)分類，明細(xì)地反映政府各項(xiàng)支出的具體用途。將原來(lái)一個(gè)粗略反映政府部分支出性質(zhì)的附屬科目表，轉(zhuǎn)變成一個(gè)可按支出具體用途獨(dú)立反映全部政府支出活動(dòng)的分類系統(tǒng)，并充分細(xì)化，以滿足細(xì)化預(yù)算和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)分析的要求。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)改革，財(cái)政部在政府收支分類改革方案中還明確2007年實(shí)行政府收支分類改革后，暫不改變目前預(yù)算管理的基本流程和管理模式，不改變預(yù)算平衡口徑及預(yù)算內(nèi)資金（包括現(xiàn)有一般預(yù)算資金、政府性基金）、預(yù)算外資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金分別管理的方式。各級(jí)財(cái)政繼續(xù)向各級(jí)人大報(bào)送一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算收支情況，財(cái)政、國(guó)庫(kù)、稅務(wù)部門以及各預(yù)算單位繼續(xù)按現(xiàn)行預(yù)算資金管理方式和預(yù)算編報(bào)程序編制預(yù)算、組織預(yù)算執(zhí)行。二、改革對(duì)預(yù)算管理模式的影響雖然財(cái)政部在政府收支分類改革方案中確定暫時(shí)不改變現(xiàn)有預(yù)算管理模式，但實(shí)行新的政府收支分類后，必然對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式產(chǎn)生以下影響。（一）實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算收入的完整性和統(tǒng)一性。我國(guó)推行部門預(yù)算和綜合預(yù)算改革后，部門的各項(xiàng)收入來(lái)源以及相關(guān)支出均已列入部門預(yù)算。但上報(bào)人大審批的政府預(yù)算一般只包括一般預(yù)算收支和政府性基金收支（部分省市還包括債務(wù)收支安排情況），實(shí)行財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金以及社會(huì)保險(xiǎn)基金仍游離于人大監(jiān)管之外，給政府收支的全面反映、總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整等帶來(lái)較大困難。新的收入分類將預(yù)算外資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金納入后，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算收入的完整性和政府資源的統(tǒng)一配置，有利于“收支兩條線”政策的貫徹實(shí)施，規(guī)范政府非稅收入管理；有利于真實(shí)反映各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)情況，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，確保?？顚Ｓ茫⒋龠M(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理模式改革。（二）為推行績(jī)效預(yù)算編制方法做好鋪墊。我國(guó)目前的預(yù)算編制方法仍主要是基于條目預(yù)算（LineitemBudgeting）和增量預(yù)算相結(jié)合的傳統(tǒng)預(yù)算編制方法（部分省市推行的零基預(yù)算編制方法，主要體現(xiàn)在形式上），它的特點(diǎn)是對(duì)一個(gè)支出部門仔細(xì)審查其支出項(xiàng)目的增減，對(duì)預(yù)算合理性的判斷側(cè)重于投入價(jià)格數(shù)量關(guān)系的有效性。再加上我國(guó)尚未建立項(xiàng)目分類，預(yù)算項(xiàng)目不能體現(xiàn)部門職能活動(dòng)。由于缺乏支出經(jīng)濟(jì)分類，項(xiàng)目支出預(yù)算細(xì)化也缺乏統(tǒng)一的資金用途劃分體系以及支出標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出預(yù)算安排的科學(xué)性和合理性根本無(wú)從談起。新的支出功能分類為建立我國(guó)以體現(xiàn)政府職能活動(dòng)為導(dǎo)向的項(xiàng)目分類奠定了基礎(chǔ)。通過(guò)項(xiàng)目分類，明確部門職責(zé)范圍和目標(biāo)，項(xiàng)目安排體現(xiàn)部門的職能活動(dòng)以及相關(guān)產(chǎn)出和結(jié)果。新的支出經(jīng)濟(jì)分類，統(tǒng)一了項(xiàng)目資金用途劃分辦法，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算細(xì)化“有的放矢”。因此，新的支出分類必然帶來(lái)我國(guó)預(yù)算編制方法的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算編制方法奠定了基礎(chǔ)。（三）有利于預(yù)算控制方式由外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部激勵(lì)。目前我國(guó)的預(yù)算控制方式主要注重于支出總量控制和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程控制。這種外部控制方式使支出機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門站到了對(duì)立面，前者有足夠的動(dòng)機(jī)爭(zhēng)取與實(shí)際不相符的預(yù)算資金并將盡可能全部花掉（不花白不花），后者則需要對(duì)此實(shí)施控制，控制與逃避控制、服從與逃避服從構(gòu)成兩者關(guān)系的主線。由于預(yù)算信息不對(duì)稱，預(yù)算細(xì)化又缺乏基礎(chǔ)，使部門預(yù)算編制變成編故事、報(bào)“天書(shū)”（雖然預(yù)算申報(bào)有限額控制，但部門往往會(huì)想盡辦法突破），造成資金的極大浪費(fèi)。新的政府收支分類，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算收入的統(tǒng)一配置，而且與部門分類編碼和基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算相配合，在財(cái)政信息系統(tǒng)的有力支持下，可對(duì)任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行多維定位，清清楚楚地說(shuō)明政府的錢是怎么來(lái)的，最終用到了什么地方。政府收支分類改革為轉(zhuǎn)變我國(guó)的預(yù)算控制方式提供了條件?，F(xiàn)代預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)將管理責(zé)任下放到部門層次，形成內(nèi)部控制模式，賦予部門在部門內(nèi)部進(jìn)行資源再分配方面更大的自主權(quán)，以決定資源在各個(gè)規(guī)劃、項(xiàng)目或活動(dòng)間的配置，提高預(yù)算配置效率。（四）有利于建立公開(kāi)、透明的財(cái)政報(bào)告體系。預(yù)算透明是政府預(yù)算制度的靈魂。我國(guó)現(xiàn)行的收支科目主要存在四個(gè)方面的問(wèn)題：一是支出仍按經(jīng)費(fèi)分類，不能完整反映政府職能活動(dòng)。二是體系設(shè)置不全，缺乏一套完整、統(tǒng)一的支出經(jīng)濟(jì)分類體系。三是涵蓋范圍偏窄，不能準(zhǔn)確反映政府收支活動(dòng)全貌。四是口徑不夠規(guī)范，與國(guó)際通行分類方法和國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系不相適應(yīng)。上述問(wèn)題造成我國(guó)預(yù)算“內(nèi)行看不清，外行看不懂”。新的收入分類反映政府所有的收入來(lái)源和性質(zhì)，支出功能分類反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)，支出經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)反映政府支出的具體用途。支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類從不同側(cè)面、以不同方式反映政府支出活動(dòng)。項(xiàng)目支出預(yù)算既能反映部門究竟做了什么，如國(guó)防、教育、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等；又能反映項(xiàng)目資金究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會(huì)議費(fèi)，還是買了辦公設(shè)備等，為建立多維、公開(kāi)、透明的財(cái)政報(bào)告體系奠定了基礎(chǔ)，有利于人大和社會(huì)的監(jiān)督，有利于財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析與決策。新的政府收支分類同時(shí)為實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)分類、決算分類的統(tǒng)一提供了條件，改變了目前三種統(tǒng)計(jì)口徑和方式不一致的問(wèn)題，強(qiáng)化了財(cái)政報(bào)告體系的科學(xué)性。三、改進(jìn)預(yù)算管理模式對(duì)策為充分發(fā)揮政府收支分類改革的功效，結(jié)合它對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式影響的分析，提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)預(yù)算管理模式的對(duì)策。（一）轉(zhuǎn)變政府職能。政府收支分類改革后，通過(guò)新的支出功能分類和項(xiàng)目選擇，能清晰反映政府職能活動(dòng)的范圍、方向和結(jié)構(gòu)，為分析政府職能及其機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性提供了條件。建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，有待于經(jīng)濟(jì)和政治體制的現(xiàn)代化、合理化和民主化，我們應(yīng)當(dāng)利用預(yù)算管理模式的變革去推動(dòng)這一偉大的歷史進(jìn)程。我們應(yīng)當(dāng)抓住政府收支分類改革的機(jī)遇，從我國(guó)政府治理實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，圍繞以人為本、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)等原則，轉(zhuǎn)變政府職能，重塑我國(guó)政府治理的理念和模式。（二）強(qiáng)化對(duì)非稅收入的管理。由于財(cái)政壓力和制度缺陷，我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)一直存在著因政府部門輕視私人財(cái)產(chǎn)權(quán)而導(dǎo)致的亂收費(fèi)現(xiàn)象，政府權(quán)力不能受到有效的約束和控制，種類繁多的各種規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)成為解決基層政府和部門單位一般性財(cái)政收入不足的手段。這些政府收費(fèi)可分為兩種，一種是政府的具體行政機(jī)關(guān)憑借政治權(quán)力，巧立名目，依靠權(quán)力去攫取物質(zhì)