財政研究論文-民主財政論——公共財政本質的深層思考.doc

財政研究論文-民主財政論公共財政本質的深層思考近年來有關公共財政的討論已經(jīng)由理論探討上升到政策選擇層次。各方人士暢所欲言，對公共財政的概念和框架設計提出了許多真知灼見，為在我國建立公共財政的基本框架打下了良好的理論基礎。但是，仍然存在著某些基本問題尚未引起廣泛關注，特別是對公共財政本質究竟是什么的問題，人們并沒有多少認識。這樣，對公共財政的討論就常常顯得過于淺薄、流于形式。本文無意對當前的討論作出評價，只想對此問題作一初步探討，以期引起各方作進一步研究的興趣。一、市場經(jīng)濟與公共財政要探究公共財政的本質，離不開對市場經(jīng)濟的認識。因為公共財政作為財政范疇發(fā)展到市場經(jīng)濟階段的產物，與市場經(jīng)濟有著本質聯(lián)系。市場經(jīng)濟的一個重要制度特征就是決策主體的多元化，或曰分散決策。福利經(jīng)濟學第一定理告訴我們，如果市場是競爭性的和完全的，且沒有外部性，那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方經(jīng)濟學的最基本假定：經(jīng)濟中存在無數(shù)個廠商和消費者，那么通過消費者追求自身效用最大化，廠商追求利潤最大化的分散決策，可以達到整個社會福利最大化（當然，進一步的拓展中包括了政府主體，而其目標函數(shù)也是追求社會福利最大化的）。從政治學意義上，市場經(jīng)濟中分散決策就是民主決策，因而市場經(jīng)濟也是民主經(jīng)濟。在得到這一結論之后，本文轉向分析市場經(jīng)濟中政府存在的價值和動因。市場經(jīng)濟中的政府是在分散決策基礎上的集體選擇的產物。在一個極端，私人商品和服務的買賣主要依賴于市場的自愿的分散決策。而在消費上具有非排他性、非競爭性的公共物品的存在，則要求有更強、更復雜的政府，對私人物品的偏好可以通過市場價格機制所表露，而公共物品的偏好難以在市場上表現(xiàn)出來，結果，一些物品可能生產的太少（比如：教育和對窮人的收入再分配），而另一些物品又可能生產得太多（如污染和犯罪）。這些公共物品都需要由政府來提供。有人也許會提出質疑：我們可以通過不同形式的自愿行為處理公共物品問題，產生更有效率、更為平等的結果。例如，我們可以合作修一條公路，使幾個人獲益，也可以通過改變污染量的自愿市場，合作降低污染水平。但自愿行為面臨兩大難題，一是公共物品的性質問題，比如公共服務可能招致“搭便車”行為，如果合修了路，但無力監(jiān)測和控制這條路的使用，那么其他人就可以不付成本地使用它；二是達成和實施市場交易的交易費用可能太高。兩個問題相互關聯(lián)，修路的合或許能夠達協(xié)議，但如果排除其他人的成本過高，就不可避免“搭便車”行為。上述難題使得自愿行為可能、但總體上并不能解決市場失靈問題。客觀上要求組成一個政府；提供公共物品并擁有強制課稅和頒布法令的權力。但必須清楚，市場經(jīng)濟的分散特征不可能容忍一個專制政府的存在，而只能產生一個民主政府。因為政府的強制性權力是由社會公眾賦予的，是在分散決策基礎上集體選擇的結果，用來解決分散決策難以解決的各種問題。脫離了集體地民主決策，政府的權力就失去了根基。如果政府行為不能得到民眾的支持，則政府倒臺的日子也就為期不遠了。這一點在引入契約概念之后便會更加清楚。二、民主財政的核心是契約安排前文分析表明，政府是民主決策基礎上集體選擇的結果。那么，民主決策是通過何種機制來支配政府政策的呢？更進一步的，政府是如何有效地提供公共物品的呢？這就回到經(jīng)濟學中的基本概念契約。契約是一個或一組承諾，當事人雙方都以契約的履行為義務，取得行為權力。就契約產生的根源看，第一根源是由于社會創(chuàng)造的共同需求和愛好，社會的結構和穩(wěn)定等；第二根源在于勞動的專業(yè)化和交換；第三根源在于選擇性。契約的實質在于規(guī)劃未來交換過程所發(fā)生的當事人之間的各種關系。市場經(jīng)濟本身就是一種契約經(jīng)濟，市場經(jīng)濟下的各種交易行為都是通過契約來完成的。在私人物品部門，生產者和消費者通過訂立契約來實現(xiàn)交易。根據(jù)契約，生產者向消費者提供產品，并取得消費者支付的價款；消費者從產品的消費中受益，但要支付報酬。如果生產者提供的產品質次價高，則消費者可以拒絕付款并選擇其他生產者。市場價格機制保證了契約的履行。同樣，公共物品生產部門也存在著政府（生產者）與公眾（消費者）之間的契約。根據(jù)這種契約，政府要為公眾提供公共產品和服務，為此需要向公眾征稅來籌集資金；而公眾從政府提供的公共物品中受益，但要付出納稅的代價。如果政府不能為公眾提供滿意的公共服務，就會失去公眾的支持，如果該政府是一個獨裁專制的政府，還可能維持一個時期（但也有限度），如果是在民主政體下，該政府將會在選舉中被選民所拋棄。因而，可以說投票機制保證了公共契約的履行。如果對公共契約作進一步深入的分析可以看出，它與私人契約還是有著很大區(qū)別的。首先，公共契約的訂立者一方是公共集體，單個個人無法改變政府決策過程，但是，公眾作為整體，就可改變政府稅收和支出水平，甚至可以改變政府財政制度。在民主制度下，個人在所有時候都是一個潛在參與者，不論他是否實際參與。更進一步，由于偏好不同而造成的利益沖突，可以通過制定合理的投票規(guī)則加以解決，使政治選擇能夠符合多數(shù)人的利益。其次，也是最重要的，私人契約通常是完全信息的契約，訂立雙方對私人物品的信息都是很清楚的；而公共契約則不同，政府會比公眾對政策執(zhí)行效果有更多的了解，比如，政府更清楚修建一條公路的撥款是否得到了有效使用。這就存在著一個序貫博弈（信息不對稱下的動態(tài)博弈）：第0階段，公眾通過投票選擇了一個政府；第1階段，政府實施一項政策，比如撥款修建一條公路。政府更清楚這筆撥款是否有效。而公眾或者無法得到這一信息，或者有些人雖然可以得到這一信息，但卻需要花費很大成本，與其個人得到的收益相比并不合算（這也可以算做是一種外部性）。第2階段，在年度財政報告制度下，公眾通過政府財政報告最終得知了修建公路的撥款使用情況，并通過成本效益分析判斷該項撥款是否有效使用。第3階段，公眾根據(jù)對政府能力的信息決定是否繼續(xù)支持本屆政府，或者選擇新的政府。新一輪博弈又開始了。在第1階段，政府在執(zhí)行財政政策時，勢必要考慮：如果這項政策不能有效執(zhí)行，那么公眾在第2階段得知這一信息后將在第3階段對自己投不信任票，而且如果隱藏這一信息，則會面臨被揭露出來的更大危險（可能永遠失去改過機會）。因此，雖然存在著短期的信息不對稱，但是政府的最優(yōu)選擇仍是努力有效率地執(zhí)行財政政策。通過這種重復的博弈過程，更有能力的政府被挑選出來，這就為政府引入了競爭機制，進而提高了效率。這里還要強調法制的作用。市場經(jīng)濟條件下，法制是契約實施的保證。對公共契約來說，法律制度是公眾制定出來，用以保證公共契約得到貫徹的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因為政府也必須遵守法律。在上面的博弈過程中，如果沒有政府財政報告制度的規(guī)定，對政府行為的約束機制就難以發(fā)揮作用。至此，我們已經(jīng)完成了民主財政決策過程的分析。從中可以看出，公共財