財(cái)政研究論文-淺談公共財(cái)政與預(yù)算管理改革.doc

財(cái)政研究論文-淺談公共財(cái)政與預(yù)算管理改革摘要：公共財(cái)政和預(yù)算管理是一個(gè)全新的概念，文章從管理層角度對(duì)預(yù)算管理改革的實(shí)踐依據(jù)及影響做了較為深刻的闡述。隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，公共財(cái)政將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，必將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；預(yù)算；管理；財(cái)政改革一、關(guān)于公共財(cái)政的基本認(rèn)識(shí)公共財(cái)政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時(shí)，從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來(lái)的是在1994年前后，當(dāng)時(shí)擔(dān)任財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)的項(xiàng)懷誠(chéng)同志在一次財(cái)政改革的電視講座里，就明確提出了“公共財(cái)政”這個(gè)概念。1998年上半年，項(xiàng)懷誠(chéng)同志由國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)轉(zhuǎn)任財(cái)政部長(zhǎng)后，又強(qiáng)調(diào)了這個(gè)概念。1998年12月15日在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架的思路，同時(shí)還提出了四項(xiàng)原則：第一，把保證公共支出作為財(cái)政的主要任務(wù)，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進(jìn)公平分配；第三，充分運(yùn)用預(yù)算、稅收、國(guó)債等經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；第四，要調(diào)節(jié)市場(chǎng)配置資源偏差，體現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行間接管理，做好國(guó)有資源管理工作。此后，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)更多次在不同的場(chǎng)合談到了公共財(cái)政問題。尤其是2000年在中央舉辦的兩次省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)稅研討班上，李嵐清副總理再次提出建立公共財(cái)政基本框架問題。公共財(cái)政這一概念是在轉(zhuǎn)變政府職能，為實(shí)現(xiàn)政府職能而要求財(cái)政合理運(yùn)籌帷幄和深化改革、促進(jìn)發(fā)展這個(gè)大的戰(zhàn)略背景下，由決策層提出來(lái)的，其意義是十分重大的。所謂公共財(cái)政是一個(gè)政府和財(cái)政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在傳統(tǒng)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，需要這樣一個(gè)財(cái)政職能和財(cái)政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向。在這種導(dǎo)向下，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政必須順應(yīng)改革、體現(xiàn)政府職能和理財(cái)系統(tǒng)自力的深刻調(diào)整。二、預(yù)算管理改革的理論與實(shí)踐依據(jù)（一）預(yù)算管理改革的理論依據(jù)1、經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)：“效率優(yōu)先、兼顧公平”是財(cái)政資源配置的最一般原則。資源配置效率分為兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是狹義上的效益概念，即“資源利用率”，指一個(gè)單位或部門如何組織并運(yùn)用有限的財(cái)政資源，使之發(fā)揮出最大效用。第二個(gè)層次是“資源配置效率”，指如何在不同單位和部門之間分配有限的財(cái)政資源，使每一種資源能有效地配置于最適宜的使用方面和方向上。在效率優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，預(yù)算的安排還需兼顧公平。要求預(yù)算分配主體必須立足于全局考慮問題，一切以國(guó)家和人民的整體利益為重，不折不扣地執(zhí)行國(guó)家有關(guān)方針政策，要求分配主體對(duì)各部門各單位預(yù)算支出的安排應(yīng)相應(yīng)均等，避免因資源配置不公而造成部門和單位之間的不公平待遇。2、政治學(xué)依據(jù)：依法理財(cái)、依法治國(guó)。江澤民總書記在黨的十四大報(bào)告中指出“依法治國(guó)”，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái)，從制度和法律上保證黨的基本路線、方針的實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！邦A(yù)算”作為體現(xiàn)國(guó)家意識(shí)，反映政府活動(dòng)范圍、規(guī)模和方向，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本手段，必須嚴(yán)格按預(yù)算法辦事，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和法制化。3、管理科學(xué)依據(jù)：將管理科學(xué)引入預(yù)算過(guò)程。現(xiàn)代社會(huì)早已步入管理時(shí)代，理論家和實(shí)際部門的工作者一致主張國(guó)家預(yù)算制度應(yīng)融合進(jìn)更多的分析管理方法，以便預(yù)算資源的使用具有更高的效率。因此，從管理角度講，應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算過(guò)程的功能性，包含預(yù)算的控制、管理與規(guī)劃等因素。例如：將預(yù)算編制形式由傳統(tǒng)的收入按類別、支出，按功能的匯總預(yù)算改為部門和項(xiàng)目編制的部門預(yù)算，編制零基預(yù)算、綜合預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算等，其最終目的在于將預(yù)算從被動(dòng)地以資金支持政府行政改為積極地參與決定政府行政計(jì)劃和活動(dòng)，使預(yù)算成為理論決策的一項(xiàng)工具，提高政府公共決策的成效。（二）預(yù)算管理改革的實(shí)踐依據(jù)1、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政職能轉(zhuǎn)變，對(duì)預(yù)算管理方式提出了新的要求。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使政府職能由過(guò)去主要管理國(guó)有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到管理國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)和以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行間接管理。相應(yīng)地其財(cái)政職能和范圍由過(guò)去的統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切，逐步得以轉(zhuǎn)變。這將有助于從根本上規(guī)范政府分配，完善政府職能，適應(yīng)改革發(fā)展的客觀要求。2、目前的財(cái)政運(yùn)行狀況迫切要求提高預(yù)算管理水平。我國(guó)目前財(cái)政收支的矛盾比較尖銳，一個(gè)原因是我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力水平不高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的稅收貢獻(xiàn)水平較低，財(cái)政收入的增長(zhǎng)受到制約，財(cái)力增長(zhǎng)的有限性和支出需求的迫切性構(gòu)成了社會(huì)主義初級(jí)階段財(cái)政基本特征。尤其是我國(guó)改革正進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政支出的壓力空前加大，只有通過(guò)深化預(yù)算管理改革，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置財(cái)力資源，才能使收支矛盾得到一定程度的緩解。三。公共財(cái)政導(dǎo)向下預(yù)算管理改革的基本內(nèi)容（一）預(yù)算編制改革改革的主要內(nèi)容是：1、改革預(yù)算編制方法，實(shí)行部門預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比，部門預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要：一是使預(yù)算編制的時(shí)間大為提前；二是一個(gè)部門形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級(jí)編制逐級(jí)匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來(lái)的由財(cái)政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預(yù)算分配權(quán)的部門各自獨(dú)立地向各部門批復(fù)改為由財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。2、改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。在部門收入預(yù)算中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按收入類別逐項(xiàng)核定。對(duì)部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項(xiàng)目。部門支出預(yù)算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。3、擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。4、改進(jìn)編制程序。保證編制預(yù)算的準(zhǔn)備期間，使預(yù)算編制更為科學(xué)合理。此外，各地還實(shí)行了一系列其他預(yù)算編制的改革措施。如海南省實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法，安徽省的預(yù)算加聽證方法，四川省的復(fù)式預(yù)算制度等。雖然改革的深度不盡一致，但都卓有成效，豐富了預(yù)算編制改革的內(nèi)容，為下一步全面推行預(yù)算編制各項(xiàng)改革奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。（二）完善政府采購(gòu)制度政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體采取競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金等財(cái)政性資金，以購(gòu)買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。近年來(lái)，各地財(cái)政部門及中央有關(guān)部門參照國(guó)際慣例，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)精神和財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，積極開展政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及組織實(shí)施政府采購(gòu)等方面做出了大量的工作，取得了較為顯著的成績(jī)。（三）改革財(cái)政資金繳撥方式逐步建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。國(guó)庫(kù)集中收付制度是與分散的國(guó)庫(kù)收付制度相對(duì)的財(cái)政資金管理制度。這種制度具有三個(gè)基本特征：一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，主要財(cái)政支出由財(cái)政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科學(xué)的信息管理