財政研究論文-論中國公共財政.doc

財政研究論文-論中國公共財政一、當前財政工作中的主要問題改革開放20年來，我國財政管理體制發(fā)生了重大變化。但在計劃經(jīng)濟條件下形成的國家財政收入制度幾經(jīng)改革仍不完善，財政支出制度的基本框架始終未被觸動。改革現(xiàn)行的財政管理制度，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政，不能不成為當前和今后財政改革與發(fā)展的主題。（一）財政收入制度不完善1978年以來，我國財政收入制度歷經(jīng)改革，初步形成了符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的收入體系。突出的標志：一是國家與企業(yè)的分配關系初步理順，收入穩(wěn)定增長的機制正在形成；二是中央與地方的財政分配關系有了新的發(fā)展，各級政府的宏觀調控能力有所增強；三是財政法規(guī)建設取得了突破性進展，依法行政成效顯著；四是國家財政理財空間有了新的拓寬，財政資金的運行效率進一步提高。但是，我們注意到財政收入制度上還存在著許多不合理、不完善、不規(guī)范的問題。主要表現(xiàn)為：1.大量的非稅收入依然游離于預算之外。分配關系扭曲，分配秩序混亂，愈來愈多的部門直接參與收入分配，各種基金、收費等預算外收入大幅度增長。在目前政府收入格局中，實際上形成了非規(guī)范性政府收入與規(guī)范性預算收入并存的局面。非規(guī)范性政府收入的來源基本上是各種各樣、形形色色的政府收費，非規(guī)范性的政府收入又大大多于規(guī)范性的政府收入。于是，稅費并存，稅費并重，費擠稅，甚至稅費倒掛的現(xiàn)象十分嚴重。2.稅收的公平原則沒有嚴格貫徹。目前貫徹稅收公平原則，完善稅制的任務還很艱巨，表現(xiàn)為：亟待清理和調整一些過渡性的稅收優(yōu)惠政策，減少和取消一次性、臨時性稅收減免措施，逐步縮小地區(qū)性優(yōu)惠稅率政策，統(tǒng)一按產(chǎn)業(yè)、行業(yè)制定優(yōu)惠政策；稅收優(yōu)惠方式單一，缺乏多樣化的模式，稅收杠桿對國民經(jīng)濟的調節(jié)作用發(fā)揮不夠；稅政與征管的關系尚未理順，稅收立法工作薄弱，稅法監(jiān)督職能發(fā)揮不夠，稅收征管手段落后的局面亟待加強；所得稅制和財產(chǎn)稅制尚不適應市場經(jīng)濟條件下對政府有效解決社會發(fā)展公平目標的要求。3.國有資產(chǎn)經(jīng)營收入嚴重流失。目前規(guī)范政府與國有企業(yè)的分配關系，必須解決好政府缺乏支持國有企業(yè)制度創(chuàng)新的必要財力與國有企業(yè)改革存在大量國有資產(chǎn)流失的矛盾。為解決國有資產(chǎn)流失嚴重問題，迫切需要盡快建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，將國有企業(yè)改制過程中的國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入集中起來，并適當集中一部分國家資源收入，專門用于支持國有企業(yè)改革過程中的結構調整、解困、再就業(yè)工程，以及支持基礎設施建設，這是規(guī)范財政收入制度的一項重要內容，也是未來中國公共財政收入制度的一個重要組成部分。4.國家宏觀稅率明顯偏低。國民經(jīng)濟所有制結構已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但財政收入結構卻沒有及時適應這一變化，非國有經(jīng)濟的稅收流失和競爭上的非公平等問題還沒有有效解決。分稅制改革不可能一步到位，它是在承認地方原有利益和局限于現(xiàn)有預算內收入的思路上進行的調整，不可能從根本上解決財政收入總量上“兩個比重”過低的矛盾，尤其中央財政收入占全國財政收入比重過低的矛盾，直接影響著中央政府對國民經(jīng)濟實施有效的宏觀調控。解決財政收入“兩個比重”過低的矛盾，強化中央政府的宏觀調控能力，仍是擺在我們面前刻不容緩的任務。5.存在著中央與地方事權、財權錯位的矛盾。分稅制的財政體制確立以來，財政統(tǒng)收局面被打破，地方“分權”格局得到有效抑制，中央與地方因分稅制而明確了收入范圍，財政收入明顯增長。然而，如何理順分配關系，在財政體制上進一步規(guī)范中央與地方的事權和財權，解決事權與財權交叉、錯位的矛盾，緩解支出壓力，將財政從“吃飯”財政中解放出來，真正發(fā)揮財政政策宏觀調控功能，是當前和今后財政體制改革面臨的一項重要任務。（二）財政支出制度不完善。計劃經(jīng)濟條件下，政府在社會資源配置中起基礎性作用，與之相適應為履行政府職能提供資金的國家財政職能自然覆蓋了社會經(jīng)濟生活的各個方面。隨著改革開放，市場成為社會資源配置的主體，政府的職能已轉向市場失靈和市場殘缺的公共服務領域。然而，國家財政支出制度沒有相應改變，仍然是計劃經(jīng)濟條件下的統(tǒng)支格局，存在的突出問題是：1.財政支出供給范圍過寬。我國現(xiàn)行財政支出范圍不僅包括公共安全、公共機構、公共服務等項支出，而且還包括大量競爭性領域的開支。如撥付企業(yè)虧損補貼、彌補企業(yè)資本金、安排企業(yè)生產(chǎn)建設性支出等。其結果是應該由財政管的事情財力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，加劇了財政收支的矛盾。2.預算編制方法粗放。我國財政支出管理方式基本上是粗放型的，預算編制方法落后。目前我國支出預算編制方法主要采用“基數(shù)法”，即新年度的支出預算在上年支出基礎上考慮下年度新的增支因素后確定，這種方法不科學、不規(guī)范，也不符合公平原則。采用“基數(shù)法”編制預算，對基數(shù)不分析，只分析新的增支因素，預算編制過粗，預算的透明度不夠，公眾無法對支出安排進行有效的監(jiān)督，公開化原則也無法體現(xiàn)。3.轉移支付制度不規(guī)范。1994年我國進行財稅體制改革后，形成了以稅收返還、體制補助、專項補助等為主要內容的初期轉移支付模式。這種模式的轉移支付是以基數(shù)法為依據(jù)，不盡科學、合理，也不夠規(guī)范。1995年財政部為進一步完善分稅制財政體制，設計并實施了過渡期轉移支付辦法，這個辦法對于改革傳統(tǒng)的以基數(shù)法為依據(jù)的轉移支付是一個積極的嘗試，初步改變了我國轉移支付的決定機制和分配方式。但它在方法上仍然存在著一定的缺陷，同時分配中人為的政策性調整因素仍然比較大。因此，為了從根本上解決我國各級政府間財政關系中存在的問題，我們有必要建立起一套規(guī)范的轉移支付制度，實現(xiàn)中央對地方轉移支付資金公平、公正、公開分配和各地區(qū)公共服務的均等化。4.預算支出效率低下。一是重復購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象相當普遍，造成資源的嚴重浪費；二是不按預算目標使用預算資金，挪用、擠占現(xiàn)象嚴重，影響了國家預定支出計劃的落實；三是采購資金使用缺乏透明度，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。二、確立中國公共財政的基本目標和基本職能中國公共財政的基本目標是：調整經(jīng)濟關系。按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求，調整政府與市場關系，中央與地方的關系，政府與企業(yè)的關系，政府與居民的關系，形成公共財政的基本制度框架。建立收入穩(wěn)定增長的運行機制。中期目標是：財政收入占GDP比重由目前的11.5提高15；長期目標是：2010年前，財政收入占GDP比重提