財政研究論文-論公共財政框架下我國行政管理支出的現(xiàn)狀及控制.doc

財政研究論文-論公共財政框架下我國行政管理支出的現(xiàn)狀及控制關(guān)鍵字：行政管理支出政府職能轉(zhuǎn)變機構(gòu)改革效率優(yōu)化摘要：近年來，隨著改革開放的力度不斷加大，政府職能的形式不斷轉(zhuǎn)變，行政隊伍的人數(shù)不斷增加，我國行政管理費用呈快速增長趨勢。行政支出的直線上升加重了財政的負擔(dān)，造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，提高財政風(fēng)險的幾率。此外，還引發(fā)了一系列問題如官員腐敗、濫用權(quán)利等的產(chǎn)生。本文從財政支出學(xué)角度出發(fā)，結(jié)合實際，論述我國行政支出的現(xiàn)狀、原因、解決方案，以期為相關(guān)領(lǐng)域問題的研究和正在進行的政府機構(gòu)改革提供一定的理論依據(jù)。近年來，我國各級政府的行政費用逐年增長。突出表現(xiàn)在：預(yù)算外支出不斷增加；“三亂”現(xiàn)象日趨嚴重；公務(wù)員的工資福利步步攀升。有關(guān)專家針對這些現(xiàn)象提出了自己的看法，一部分認為：由于我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及政府作為公共產(chǎn)品提供者職權(quán)范圍的不斷擴大勢必導(dǎo)致行政費用的增加。同時，隨著我國社會政治經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，各種建設(shè)蒸蒸日上，由此相關(guān)的行政費用飛速增長也就不足為奇。而另一部分則對此持質(zhì)疑態(tài)度，他們認為，行政費用增加的確是社會發(fā)展的必然結(jié)果，但是增長過快以及不均衡增長就屬于不正?，F(xiàn)象。目前，我國正在全面建設(shè)和諧社會，包括政治文明在內(nèi)的各種文明建設(shè)是重頭戲，因此，必須給過度增長的行政費用潑潑冷水，降降溫。只有這樣，才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。學(xué)界的爭論不一，使得研究此課題具有十分重大的現(xiàn)實意義。筆者認為，以上兩方面的觀點都有其合理之處，但我們應(yīng)該從一個更全面、更長遠的角度看問題，即應(yīng)把是否增加行政費用同國家社會經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系起來，同全社會日益增長的物質(zhì)文化需要聯(lián)系起來，同建設(shè)社會主義和諧社會聯(lián)系起來。把判斷行政費用高低與否的標(biāo)準(zhǔn)變成與人民利益密切相關(guān)的內(nèi)容，而不是官員的政績需要或是一些浮于表面的數(shù)據(jù)指標(biāo)。一、行政管理支出現(xiàn)狀我國行政改革已有20多年的歷史，20多年來圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機構(gòu)等進行了廣泛的改革，卻仍然存在行政支出擴張、預(yù)算軟約束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財政預(yù)算赤字的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。到2003年，行政支出已在公共支出中占到19。跟改革開放前相比，行政管理經(jīng)費（億元）本身的增長快：1950年為13.13，1970年為32.00，1978年為52.90，1985年為171.06，1995年為996.54，2003年達到4691.26。改革開放以來，竟增長了87倍，年均增長3.5倍。我國行政管理經(jīng)費占財政總支出比重，逐年上升：1978年僅為4.71，1985年為8.53，1995年為14.6，2003年達到19.03的高度。25年來每年平均提高0.57個百分點。這一水平在財政總支出的五大類型支出中比重排列在第三位，以2003年為例，經(jīng)濟建設(shè)費占30.05，社會文教費占26.24，行政管理費占19.0%，國防費占7.74，其他經(jīng)費占16.91。從這些數(shù)字可以清晰地看到，控制行政費用已經(jīng)到了刻不容緩的地步。同時，考慮我國現(xiàn)階段的情況，必須控制行政費用的增長，把更多的財政支出傾向于科研教育經(jīng)費和農(nóng)業(yè)投入。筆者認為，只有這樣，財政結(jié)構(gòu)才會日趨科學(xué)化、合理化、制度化；國家的各項事業(yè)才能得到進一步發(fā)展；財政風(fēng)險指數(shù)才能降到最低限度。而跟世界上其他發(fā)達國家或同階段發(fā)展中國家相比，這也是一個非常驚人的數(shù)字。各國一般公務(wù)支出占中央財政支出的比重，數(shù)據(jù)采取從低到高排序如下：日本（1993年）為2.38，英國（1999年）為4.19，韓國（1997年）為5.06，印度（2000年）為6.3，法國（1997年）為6.5，加拿大（2000年）為7.1，俄羅斯（2000年）為7.6，美國（2000年）為9.9，巴西（1998年）為14.16。以美國為例，其國內(nèi)是三級政府聯(lián)邦政府，州政府、市政府。政府職能可以說比我國完善，管理的社會事務(wù)也非常多：大到立法選舉，小到居民違反交通規(guī)則，“事無巨細，皆轄之。”可美國的行政費用并非同其軍事支出一般高漲。2000年，美國行政支出占其財政支出9.9%，而我國竟然高達17.4%，幾乎是美國兩倍！之所以出現(xiàn)這種情況，筆者認為：一方面是美國的行政效率較高；另一方面，美國各級政府樹立了廉潔行政的良好風(fēng)尚。反觀我國，雖然政府機構(gòu)改革早已啟動，精簡了部分機構(gòu)和人員，但仍然存在官員冗雜，人浮于事的現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致政府行政效率相對較低，而且加重了財政的負擔(dān)。當(dāng)然，官民比例的不斷增加，也是我國行政費用不斷攀升的一個重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時指出，中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人，官民實際比例高達1：18，真是前無古人，后有來者。中國歷史上最高的官民之比也僅為1981，已經(jīng)形成一種“民少官多，十羊九牧”的現(xiàn)象。而同期美國的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬，官民比例僅為1對94。二、現(xiàn)狀原因分析當(dāng)前的問題在于，行政體制改革嚴重滯后于經(jīng)濟改革，政府機器龐大，機構(gòu)臃腫重疊，財政養(yǎng)人過多，行政管理費呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢，大大加重了財政負擔(dān)。從中央財政看，尤其是從地方財政看，收支矛盾比較突出，其他一些重點建設(shè)支出、社會公益性的重要支出缺乏必要的財力保障，這與財政養(yǎng)人過多、行政費用膨脹具有直接的關(guān)系。首先，經(jīng)濟的增長使財政收入增加，財政支出相應(yīng)增加，于是行政管理支出就產(chǎn)生了擴張的可能；同時隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會對行政管理提出越來越高的要求，這又導(dǎo)致行政管理支出的增長，二者相互促進。眾所周知，行政機構(gòu)是政府的組成部分，而政府作為公共商品的提供者，必須盡力滿足人民日益增長的公共需要。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量不斷提高，因此在公共支出中占據(jù)重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點無可厚非，要想高產(chǎn)出，還真得高投入。當(dāng)然，高投入的方向要對，渠道要正。其次，政府機構(gòu)的膨脹、編制的擴張、人員配置增加、工資及辦公設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)提高，都勢必造成行政管理支出“水漲船高”。而且，由于機構(gòu)和人員數(shù)量增加所導(dǎo)致的行政管理支出的增長具有“剛性”，因此在實際中難以壓縮。2000年以來，我國政府實行工資改革，逐步增加了公務(wù)員的工資和福利待遇，提倡“高薪養(yǎng)廉”；并且，各級政府用于提供公共商品和社會福利的成本進一步提高；再者，由于近年來人口流動頻繁，使得各級政府管理當(dāng)?shù)厣鐣聞?wù)、維護社會秩序、治理社會環(huán)境時的行政支出增多。以上三方面都勢必直接導(dǎo)致行政管理支出的攀升。對此，筆者認為歷史經(jīng)驗可以作為“前車之鑒”，正所謂，以史為鑒，可以知興衰。北宋王朝成立時，宋太祖趙匡胤為了加強中央集權(quán)，同時防止統(tǒng)軍大將擁兵自重，功高欺主，于是選派大量文官到地方各州府擔(dān)任最高行政長官知州。同時為了收歸財權(quán)和司法權(quán)，又向各地增派了轉(zhuǎn)運使和通判。一時間，北宋官員數(shù)量激增，給當(dāng)時的財政造成了極大的負擔(dān)，而且進一步導(dǎo)致地方實力空虛，“金玉其外，敗絮其中”，最后落得國破家亡的下場。再次，行政管理支出中的項目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標(biāo)購房、超標(biāo)購車等行為在很大程度上助長了講排場、鋪張浪費、公款消費的不良風(fēng)氣，導(dǎo)致了行政管理支出的增長。如在去年“兩會”期間，人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青教授就曾發(fā)表“公車改革”提案，目的就是為了降低行政成本，節(jié)約行政支出。長期以來，我國傳統(tǒng)的政府運作模式，只考慮社會效益，而忽略了項目的實際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業(yè)績，不惜耗費大量的人力、物力、財力，建造所謂的“標(biāo)志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何經(jīng)濟價值和社會價值，造成了財政資金的巨額浪費。最后，政府的行政支出預(yù)算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)增長”的傳統(tǒng)做法。“基數(shù)增長”方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費與緊缺并存，會加劇各部門的苦樂不均。因此打破基數(shù)法，實行部門預(yù)算和零基預(yù)算，已成為行政預(yù)算管理改革的重點。目前我行政支出預(yù)算編制是以定員、定額、定標(biāo)準(zhǔn)為起點的零基預(yù)算編制，但在實行過程中有些地方并沒有實行真正意義上的零基預(yù)算。當(dāng)然，行政經(jīng)費的增長與一個國家的歷史淵源，文化背景，傳統(tǒng)觀念都有很大的關(guān)系。中國歷來就是一個政治氣氛很濃厚的國家，權(quán)力相對集中，“官本位”的意識也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中，而這些都是行政費用激增的因素。由此可見，我國行政費用的過快增長，除了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，政治體