水利工程論文-淺談洪水資源利用法律制度建設(shè)芻議.doc

水利工程論文-淺談洪水資源利用法律制度建設(shè)芻議論文關(guān)鍵詞：洪水資源利用法律制度建設(shè)論文摘要：開展洪水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制訂適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索適時(shí)“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。洪水資源利用是指按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則通過建設(shè)和完善滯、蓄、調(diào)、引、灌等工程設(shè)施，綜合采用規(guī)劃、預(yù)報(bào)、調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施，實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)特定規(guī)模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風(fēng)險(xiǎn)、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、洪水資源利用規(guī)劃、河湖水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用、地下水回灌等多種行為需要調(diào)整多重利益關(guān)系，亟須加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)。一、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重要性1適應(yīng)洪水資源利用趨勢(shì)的內(nèi)在需要我闞水資源短缺隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進(jìn)一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區(qū)水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規(guī)模和總量上都將呈現(xiàn)日益增長趨勢(shì)存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規(guī)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、江河湖泊水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用及其補(bǔ)償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運(yùn)作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規(guī)范化、法制化2協(xié)調(diào)洪水資源利用復(fù)雜利益關(guān)系的迫切要求在洪水資源利用過程中，涉及各級(jí)政府、各級(jí)防總、各級(jí)政府部門、水工程管理單位、社會(huì)公眾等多重主體，各主體利益關(guān)系復(fù)雜而多元。在我國雖然這些主體的根本利益具有一致性但個(gè)別時(shí)候針對(duì)具體事件，也會(huì)產(chǎn)生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時(shí)妥善處理，就會(huì)形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協(xié)調(diào)各方的利益發(fā)揮法律制度的教育和引導(dǎo)作用，有效地開展洪水資源利用活動(dòng)3解決洪水資源利用法律缺位的關(guān)鍵舉措盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規(guī)卻處于缺位狀態(tài)：除了天津市防洪抗旱條例等部分地方性法規(guī)明確提出“鼓勵(lì)對(duì)雨洪水資源的開發(fā)利用之外水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規(guī)章均未規(guī)定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導(dǎo)致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴(yán)重制約著洪水資源利用的有效開展。為此在推進(jìn)洪水資源利用過程中有必要加強(qiáng)洪水資源利用法律制度建設(shè)二、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重點(diǎn)1確立洪水資源利用的基本原則洪水資源利用具有利害兩重性其“利”體現(xiàn)在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進(jìn)行興利：其“害”體現(xiàn)在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因?yàn)楹樗Y源化措施的實(shí)施帶來各種附加風(fēng)險(xiǎn)如洪水預(yù)報(bào)誤差風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)度操作誤差風(fēng)險(xiǎn)等。因此，為了充分利用洪水資源需要適度承受洪水風(fēng)險(xiǎn)，并協(xié)調(diào)好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關(guān)系而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：一是保障安全原則即利用洪水資源必須結(jié)合實(shí)時(shí)的工情、雨情、汛情，科學(xué)決策、審慎操作保證度汛安全。二是統(tǒng)一規(guī)劃原則，即通過合理的規(guī)劃，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水資源利用的利害關(guān)系。三是因地制宜原則，即利用洪水資源時(shí)需要注意結(jié)合各個(gè)流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，采取適宜的利用措施，實(shí)現(xiàn)洪水資源的優(yōu)化配置。四是綜合利用原則即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學(xué)合理地進(jìn)行河庫洪水錯(cuò)峰調(diào)度以發(fā)揮防洪減災(zāi)效益還要考慮如何通過科學(xué)調(diào)度增加水庫容納水量及調(diào)蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發(fā)電、灌溉和防洪效益。2確立政府主導(dǎo)的洪水資源利用管理體制洪水資源利用作為一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的公益性事業(yè)，需要建立以政府為主導(dǎo)的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強(qiáng)的行政權(quán)力，以滿足應(yīng)急管理決策的緊迫性和復(fù)雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，建立必要的監(jiān)督制約機(jī)制，追究濫用職權(quán)者的法律責(zé)任以避免無序利用、不合理利用引發(fā)新的生態(tài)與環(huán)境問題。3確立洪水資源利用規(guī)劃制度洪水資源利用與常規(guī)水資源開發(fā)利用不同，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)與驅(qū)動(dòng)機(jī)制需要在政府主導(dǎo)下編制專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合具體的雨情、汛情、工情科學(xué)決策，相機(jī)實(shí)施。為此需要明確洪水資源利用規(guī)劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關(guān)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)者參與的機(jī)制規(guī)定洪水資源利用規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等。4結(jié)合洪水資源利用方式設(shè)計(jì)不同的法律制度洪水資源利用主要有四種方式：水庫調(diào)度區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度以及跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度，蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用，通過工程措施主動(dòng)回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設(shè)重點(diǎn)存在很大區(qū)別：對(duì)于水庫調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源調(diào)度及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)。為了充分發(fā)揮現(xiàn)有水庫等工程的調(diào)蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統(tǒng)的水庫調(diào)度模式。建立動(dòng)態(tài)的汛期概念，并在此基礎(chǔ)上確定動(dòng)態(tài)的汛限水位、調(diào)整具體的水庫汛期調(diào)度方案。在此過程中，伴隨著洪水風(fēng)險(xiǎn)的增加，需要確立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。對(duì)于區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度、跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源在不同區(qū)域、流域之間的配置、調(diào)度以及不同區(qū)域、流域之間在水資源、水環(huán)境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯(lián)網(wǎng)的河系或跨流域調(diào)水工程等，將本流域、本區(qū)域的汛期“棄水”調(diào)度到其他流域或區(qū)域加以儲(chǔ)存或利用，這就需要充分考慮不同區(qū)域、流域之間的水資源配置規(guī)劃并進(jìn)行相關(guān)的水量調(diào)度制度建設(shè)。由于洪水往往夾雜著各種污染物因此，在洪水資源調(diào)度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災(zāi)害在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，避免造成更為嚴(yán)重的環(huán)境污染事故。（3）對(duì)于蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于蓄滯洪區(qū)的功能調(diào)整和受損者的利益補(bǔ)償為了合理利用洪水資源有必要將蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用從單一的被動(dòng)防洪調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的蓄洪興利和錯(cuò)峰防洪等多種形式為此需要建立有效的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制建立行之有效的管理法規(guī)制定和實(shí)施適宜的人口政策、產(chǎn)業(yè)政策，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、有序發(fā)展。同時(shí)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各流域防洪規(guī)劃、洪水資源利用規(guī)劃的要求結(jié)合蓄滯洪區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以不同淹沒水深及淹沒時(shí)間為參數(shù)劃分蓄滯洪區(qū)的啟用級(jí)別確定相應(yīng)級(jí)別的啟用決策機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分級(jí)運(yùn)用管理。在此過程中，需要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償立法依法界定有關(guān)區(qū)域地方政府作為補(bǔ)償主體，明確補(bǔ)償資金的來源，規(guī)定補(bǔ)償金的支付方式和用途。健全補(bǔ)償基金的征收、分配和管理運(yùn)作、資金管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，規(guī)范補(bǔ)償金的發(fā)放、使用和監(jiān)督等。(4)對(duì)于主動(dòng)回灌地下水而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于回灌設(shè)施建設(shè)與管理以及洪水水質(zhì)的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程為此需要對(duì)回灌設(shè)施建設(shè)與管理制定專門的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。此外，洪水在較短的時(shí)間內(nèi)匯集，水質(zhì)難以控制，因此在回灌地下水的同時(shí)。必須采取必要的監(jiān)督控制措施，保證水質(zhì)不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災(zāi)害。需要明確可回灌地下的洪水水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立洪水水質(zhì)檢測(cè)、報(bào)告制度及操作規(guī)程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機(jī)制。對(duì)無視洪水水質(zhì)，強(qiáng)行決策致使地下水體污染的，設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。5建立健全應(yīng)急管理機(jī)制為控制或