人力資源知識_行政法的比例原則及司法運用講義

行政法上的比例原則及其司法運用案情簡介:1993年4月,哈爾濱市同利實業(yè)公司(以下簡稱同利公司)向哈爾濱市規(guī)劃土地管理局(1995年10月份機構(gòu)改革分立為規(guī)劃局和土地管理局)申請翻擴建其位于哈爾濱市道里區(qū)中央大街108號(原138號)院內(nèi)的兩層樓房(院內(nèi)原有兩棟樓房,其中,臨中央大街一棟為地下1層、地上3層;院內(nèi)一棟為地下1層、地上2層)。同年6月17日,同利公司與匯豐實業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司(以下簡稱匯豐公司)達成房屋買賣協(xié)議,簽定了房屋產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書,匯豐公司付清了1000萬元房款,交納了房屋買賣有關(guān)契稅費用,領(lǐng)取了房屋產(chǎn)權(quán)證。同年12月7日,哈爾濱市規(guī)劃土地管理局頒發(fā)93(地)字246號建設(shè)用地規(guī)劃許可證,同意同利公司翻建108號樓,用地面積339 20平方米。1994年1月6日,哈爾濱市規(guī)劃土地管理局以哈規(guī)土(94撥)字第2號建設(shè)用地許可證批準建設(shè)用地211 54平方米,建筑面積680平方米的3層建筑。同年5月9日,哈爾濱市規(guī)劃土地管理局核發(fā)給同利公司94(審)1004號建設(shè)工程規(guī)劃許可證,批準建筑面積588平方米。同年6月24日,同利公司與匯豐公司共同向規(guī)劃土地管理局申請擴建改造中央大街108號樓。申請增建4層,面積為1200平方米。在尚未得到哈爾濱市規(guī)劃土地管理局答復(fù)的情況下,匯豐公司依據(jù)同利公司取得的建設(shè)工程規(guī)劃許可證,于1994年7月末開始組織施工。至哈爾濱市規(guī)劃局作出處罰決定前(1996年8月12日),匯豐公司將中央大街108號院內(nèi)原有2層建筑(建筑面積303 76平方米)拆除,建成地下1層、地面9層(建筑面積3800平方米)的建筑物,將中央大街108號臨街原有3層建筑(建筑面積1678 21平方米)拆除,建成地下1層、地面臨中央大街為6層、后退2 2米為7、8層、從8層再后退4 4米為9層(建筑面積6164平方米)的建筑物,兩建筑物連為一體。1996年8月12日,哈爾濱市規(guī)劃局作出的哈規(guī)罰決字(1996)第1號行政處罰決定中,責(zé)令匯豐公司:1 拆除臨街部分的5至9層,并罰款元。2 拆除108號院內(nèi)地面8至9層,并罰款元。匯豐公司不服上述處罰決定,向黑龍江省高級人民法院提起行政訴訟。黑龍江省高級人民法院經(jīng)審理認定,哈爾濱市規(guī)劃局處罰顯失公正,對市規(guī)劃局的具體行政行為予以變更,減少了拆除面積,變更了罰款數(shù)量。具體判決內(nèi)容為:1 撤銷哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字(1996)第1號行政決定中第一部分第1項和第2項的罰款部分;撤銷第二部分第1項和第2項的罰款部分。2 維持哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字(1996)第1號行政決定第一部分第2項的保留部分;維持第二部分第2項的保留部分。3 變更哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字(1996)第1號行政處罰決定對該樓的拆除部分,變更為:第七層由中央大街方向向后平行拆至3/2支撐柱;第八層從中央大街方向向后拆至4支撐柱;第七至九層電梯間保留,電梯間門前保留一個柱距面積通行道。對該違法建筑罰款元。市規(guī)劃局不服上訴。最高人民法院經(jīng)審理認為,原判認定事實基本清楚,適用法律法規(guī)正確,駁回上訴,維持原判。本文非關(guān)注訴訟結(jié)果,而是法院判決的法律推理和理由說明。一、問題的提出從本案的具體情況入手進行法律分析,不難看出,本案涉及比例原則、處罰變更、一事不再罰、信賴保護等行政法領(lǐng)域中的重要問題,這些原則在本案所涉的行政處罰決定、法院判決中均有相當?shù)捏w現(xiàn),并呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的情形。二、何謂行政法上的比例原則在最高人民法院就匯豐公司不服哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰上訴案作出的判決書中,有這樣的表述:“規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對影響的程度,責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施,既要保證行政管理目標的實現(xiàn),又要兼顧保護相對人的權(quán)益,應(yīng)以達到行政執(zhí)法目的和目標為限,盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小的侵害。”這實際上即為比例原則的直接表述,雖然簡短,卻極具價值。比例原則指行政主體實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人權(quán)益,如果行政目標的實現(xiàn)可能對相對人權(quán)益造成不利影響,則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi),二者有適當?shù)谋壤?。比例原則源于德國,借由聯(lián)邦憲法法院的判決,將此原則概念化與體系化。依照一般通說,比例原則至少包含三部分:適當性原則()、必要性原則()以及狹義比例原則():適當性原則是指所采行之措施必須能實現(xiàn)行政目的或至少有助于目的之達成,且為正確之手段。即:在目的手段的關(guān)系上必須是適當?shù)?。這個原則是一種“目的導(dǎo)向”的要求,德國聯(lián)邦憲法法院認為,即使只有部分能達成目的,也算符合該原則的要求。必要性原則是指在適當性原則已獲肯定之后,在所有能夠達成立法目的的方式中,必須選擇對人民之權(quán)利“最少侵害”的方法。本原則因此也可稱為“盡可能最小侵害之原則”。本原則是在一目的與數(shù)手段同時存在的情況下,考慮及評估:1 這些手段可否同樣程度地達成目的?2 這些手段中,哪一個(或幾個)皆能予人民權(quán)利“最小之侵犯”?此外,該原則亦廣泛使用于行政權(quán)力之拘束方面,如果予人民“負擔性行政處分”(例如命餐廳限期改善衛(wèi)生)而同樣可達成行政目的時(如維持飲食衛(wèi)生),則不可處予“撤銷性處分”(如撤銷該餐廳之營業(yè)執(zhí)照)。要求采取“最溫和手段”的必要性原則是源于德國的警察法理論。魏瑪時代的行政法學(xué)者 就有一句名言“警察不可用大炮打麻雀”。狹義比例原則則是以“利益衡量”的方式,衡量“目的”與人民“權(quán)利損失”兩者是否“成比例”。在德國聯(lián)邦憲法法院判決及文獻中最常見的是“手段不得與所追求之目的不成比例”(櫣)。在聯(lián)邦憲法法院判決及文獻中所描述的所謂“手段與目的之追求的比例關(guān)系”必須是“適當”()、正當()或理性()、均衡的。狹義的比例原則中有三個重要性因素():人性尊嚴不可侵害();維護公益;手段適合()。針對比例原則的上述三個構(gòu)成原則,有學(xué)者提出了“二分法”理論。學(xué)者 將廣義的“比例原則”定名為“過度禁止”原則,其有兩個構(gòu)成原則,即必要性原則和比例原則。認為“必要性原則”是在諸多“可能”(即“適合”達成目的手段)中,僅能選擇造成最小的侵害者之原則。因此,的“必要性原則”在實際的運作中,包含了“適當性原則”的功用。但絕大部分的德國學(xué)界及憲法裁判均采用廣義的“比例原則”,而很少使用“過度禁止”說。在一些國家的行政程序法中,對比例原則作了明確規(guī)定。例如,荷蘭行政法通則(1994年)第三章第3條規(guī)定:“1 在某個法律未做限制性規(guī)定,或者對該權(quán)力的行使未做限制性規(guī)定時,行政機關(guān)制作命令仍然應(yīng)當考慮直接相關(guān)的利益。2 某個命令對一個或更多的利害關(guān)系人產(chǎn)生不利后果,這不利后果須與命令的目的相當。”葡萄牙行政程序法典(1996年)第5條“平等原則及適度原則”第2款規(guī)定:“行政當局的決定與私人權(quán)利或受法律保護的利益有沖突時,僅可在對擬達致的目標系屬適當及適度的情況下,損害這些權(quán)利或利益。”目前,我國法律并未對比例原則作出明確規(guī)定,但我國的行政法學(xué)者近年來對于比例原則已有一定的關(guān)注。如在姜明安教授主編的行政法與行政訴訟法一書中,將比例原則列為行政法的基本原則之一,認為:比例原則的基本涵義,是指行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益,如果為了實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時,應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,使二者處于適度的比例。并進一步指出,比例原則在大陸法系國家的行政法中有著極其重要的地位。臺灣學(xué)者陳新民教授認為,比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則,其在行政法中的角色如同“誠信原則”在民法中的角色一樣,二者均可稱為相應(yīng)法律部門中的“帝王條款”。在比例原則的應(yīng)用方面,有教授認為,比例原則當作司法審查的標準,可表現(xiàn)在其限制“立法權(quán)力”及“行政權(quán)力”兩大范疇。即是說,可以以比例原則對“立法裁量”及“行政裁量”的限制,來分別進行討論。比例原則對立法裁量的限制,主要包括對立法目的性及必要性的審查、對立法“比例性”的審查,要求立法者在個人權(quán)利和公共利益之間應(yīng)當作一個“利益衡量”,使人民不至遭到“過度”的侵犯。而比例原則對行政裁量的限制,主要包括依據(jù)比例原則對行政權(quán)力作“目的上”及“手段上”的審查,例如,達成同樣目的的手段是否仍有“較溫和”之手段?考量各種客觀因素,行政權(quán)力之侵犯是否“過度”?也有專家認為,比例原則應(yīng)當確定為行政強制執(zhí)行的基本原則之一,具體內(nèi)容包括:“目的實現(xiàn)原則,即行政機關(guān)在強制執(zhí)行過程中目的一旦實現(xiàn),則應(yīng)停止一切強制行為。最小侵害原則,即凡是有其他可供選擇的行政手段,先用最輕的行政強制執(zhí)行措施,避免給相對人造成損失。實施行政強制措施應(yīng)以必要為限,由輕到重依次進行,優(yōu)先選用較輕的強制措施和間接強制措施。個人利益與公眾利益均衡原則,行政機關(guān)在選擇何種手段達到什么目的時,應(yīng)考慮兼顧社會公眾利益及個人利益?！边€有學(xué)者則認為,行政程序法的基本原則包括程序性原則和實體與程序兼具原則,前者包括行政公開原則、參與原則、作出決定原則、程序及時原則,后者則包括依法行政原則、平等原則、比例原則、誠實信用原則和自由裁量權(quán)正當行使原則。筆者認為,比例原則是貫穿立法、執(zhí)法等活動中的一項重要原則,也是司法機關(guān)判斷行政機關(guān)是否公正、合理行使自由裁量權(quán)的重要原則。它要求行政行為在目的及手段上,應(yīng)充分考慮行政目標的實現(xiàn)和行政相對人權(quán)益的保障,采取適當?shù)氖侄?使對行政相對人權(quán)益的侵害得以避免或降到最低限度。雖然目前我國法律中對比例原則尚無明文規(guī)定,但我國的一些相關(guān)法律還是在一定程度上反映和體現(xiàn)了比例原則的精神。行政處罰法第4條規(guī)定:“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當?！薄Ｐ姓?fù)議法第1條規(guī)定:“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！弊罱鼑鴦?wù)院頒布的社會撫養(yǎng)費征收管理辦法第3條第2款規(guī)定:“社會撫養(yǎng)費的征收標準,分別以當?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計征的參考基本標準,結(jié)合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規(guī)生育子女的情節(jié),確定征收數(shù)額?！钡鹊?。三、比例原則及其司法運用在本案中,最高人民法院的判決書中有著這樣的論述:“訴訟中,上訴人提出匯豐公司建筑物遮擋中央大街保護建筑新華書店(原外文書店)頂部,影響了中央大街的整體景觀,按國務(wù)院批準的“哈爾濱市總體規(guī)劃”中關(guān)于中央大街規(guī)劃的原則規(guī)定和中央大街建筑風(fēng)貌的實際情況,本案可以是否遮擋新華書店頂部為影響中央大街景觀的參照標準。規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對影響的程度,責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施,既要保證行政管理目標的實現(xiàn),又要兼顧保護相對人的權(quán)益,應(yīng)以達到行政執(zhí)法目的和目標為限,盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小的侵害。而上訴人所作的處罰決定中,拆除的面積明顯大于遮擋的面積,不必要地增加了被上訴人的損失,給被上訴人造成了過度的不利影響。原審判決認定該處罰決定顯失公正是正確的。原審判決將上訴人所作的處罰決定予以變更,雖然減少了拆除的面積和變更了罰款數(shù)額,但同樣達到了不遮擋新華書店頂部和制裁匯豐公司違法建設(shè)行為的目的,使匯豐公司所建商業(yè)服務(wù)樓符合哈爾濱市總體規(guī)劃中對中央大街的規(guī)劃要求,達到了執(zhí)法的目的,原審所作變更處罰并無不當。原審判決認定事實基本清楚,適用法律、法規(guī)正確。上訴人的上訴理由不能成立,本院不予支持。依照中華人民共和國行政訴訟法第五十四條第(四)項、第六十一條第(一)項的規(guī)定,判決如下:駁回上述,維持原判?！蔽覀兛梢钥闯?在這份判決書中,雖然并未明確提出“比例原則”,但事實上最高法院法官顯然結(jié)合具體案情對“比例原則”進行了闡述,并明確指出,處罰決定“應(yīng)以達到行政執(zhí)法目的和目標為限,盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小的侵害”,這實際已明確表述了比例原則的核心涵義。在本案中,最高人民法院認為,行政機關(guān)的處罰決定顯失公正,因為它“不必要地增加了被上訴人的損失,給被上訴人造成了過度的不利影響”,即是說,它違背了“盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小侵害”的原則。就本案而言,主要是指行政處罰決定中要求行政相對人拆除的面積明顯大于遮擋的面積。在這里,我們需要再審視一下被最高人民法院所維持的一審判決書。在一審判決書中,黑龍江省高級人民法院最后認定:“被告確定了中央大街保護建筑外文書店為影響中央大街景觀的參照標準,就應(yīng)以匯豐公司建筑物遮擋該書店多少,就決定拆除多少是正確的。經(jīng)勘驗,被告所做的處罰拆除面積超過遮擋面積,故對匯豐公司的違建行為處罰顯失公正。被告規(guī)劃局在1994年11月28日下達哈規(guī)土罰字(1994)第002號行政處罰決定時,匯豐公司建樓已達7層半。1996年3月5日下達停工通知書時,該建筑已主體完工并開始裝修。規(guī)劃局沒有依法履行職責(zé),造成既成事實,給處理增加了難度。鑒于該案原告匯豐公司建樓系違法建筑,被告處罰顯失公正,對規(guī)劃局具體行政行為應(yīng)予變更。依照中華人民共和國城市規(guī)劃法第三十二條、第四十條,黑龍江省實施中華人民共和國城市規(guī)劃法辦法第四十一條第一款、中華人民共和國行政訴訟法第五十四條第(四)項規(guī)定,判決如下:”其判決內(nèi)容主要是對哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰決字(1996)第1號行政處罰決定作了部分維持、部分撤銷,并作出相應(yīng)的變更,減少了拆除面積,變更了罰款數(shù)額。從上述一審、二審判決書我們可以看出,本案中,無論是一審法院還是二審法院,其判決書中都不同程度地對比例原則作了表述,并依照該原則對本案作出了合乎情理的判決。只是在最高人民法院的判決書中,更明確地提出了行政機關(guān)所作的處罰決定“應(yīng)針對影響的程度,責(zé)令行政相對人采取相應(yīng)的改正措施,既要保證行政管理目標的實現(xiàn),又要兼顧保護相對人的權(quán)益,應(yīng)以達到行政執(zhí)法目的和目標為限,盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小的侵害?！睉?yīng)當說,最高人民法院在判決書中作出這樣的闡述,對于比例原則在行政法領(lǐng)域的確立具有重大的意義。我們甚至可以將該判決看作是比例原則在我國行政法領(lǐng)域得以確立的一個重要開端。雖然比例原則的最終正式確立還需要在法律中(如行政程序法)作出明確規(guī)定,但最高人民法院的上述判決無疑對比例原則的最終確立將起巨大的推動和促進作用。在這里需要指出的是:比例原則的運用并不局限于行政處罰方面,它在行政立法、行政強制執(zhí)行乃至司法審查等方面都應(yīng)當?shù)玫胶芎玫呢瀼睾瓦\用。比例原則能夠有效督促行政立法者依法制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件,選擇出既能確保行政目標的實現(xiàn),又對相關(guān)公民、法人和其他組織的權(quán)益侵害最小的最優(yōu)立法方案;比例原則能有力制約行政主體的行政處罰行為和行政強制行為,促使其采取適當?shù)奶幜P方法或執(zhí)行手段,使行政相對人權(quán)益所受的侵害降到最低限度。比例原則同樣也有助于司法機關(guān)能夠作出合理判斷,對于行政機關(guān)濫用裁量權(quán)行為或顯失公正的不當行為予以嚴格監(jiān)督,以更好地保障行政相對人的合法權(quán)益,促使行政行為不僅合法,而且合理、適當。四、比例原則與行政處罰中的“過罰相當原則”過罰相當是我國行政處罰法中的一項重要原則,那么,它與我們這里所說的比例原則究竟有何聯(lián)系與區(qū)別呢?過罰相當原則是指行政主體對違法行為適用行政處罰,所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應(yīng),既不輕過重罰,也不重過輕罰,避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。要做到過罰相當,應(yīng)當全面了解、掌握有關(guān)違法行為人的基本情況及相關(guān)的材料、證據(jù);正確認定違法行為人相應(yīng)違法行為的性質(zhì);正確選擇適用法律、法規(guī)、規(guī)章;正確行使自由裁量權(quán)。過罰相當原則不僅是行政處罰適用或?qū)嵤r所應(yīng)遵循的原則,也是行政處罰設(shè)定時所應(yīng)當遵循的原則。可見,過罰相當原則主要適用于行政處罰領(lǐng)域,而如前所述,比例原則則是行政法領(lǐng)域的一項基本原則,貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政審判等各個領(lǐng)域。德國學(xué)者毛雷爾就指出,比例原則主要適用于負擔行政行為(以行政行為對有關(guān)公民的法律效果為標準,將行政行為分為授益行政行為和負擔行政行為。負擔行政行為的作用對關(guān)系人不利,可能是對其權(quán)利的侵害,也可能是對其優(yōu)待申請的拒絕),除此以外也適用于所有的行政領(lǐng)域。廣義的比例原則