集體林權(quán)制度改革有關(guān)問(wèn)題研究-以福建為例論文.doc

集體林權(quán)制度改革有關(guān)問(wèn)題研究 以福建省為例48目 錄內(nèi)容摘要1一、集體林權(quán)制度改革進(jìn)展情況及評(píng)估4（一）改革的政策背景4（二）改革的基本方案6（三）改革的進(jìn)展情況7（四）主體改革的經(jīng)驗(yàn)8（五）改革的成效10二、福建省深化集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)做法11（一）深化林業(yè)融資制度改革，解決林業(yè)融資難問(wèn)題11（二）發(fā)展森林保險(xiǎn)，分散林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)14（三）建設(shè)林業(yè)合作組織，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度15（四）改革林業(yè)服務(wù)體系，組建林業(yè)服務(wù)中心17（五）規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)18三、制約林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題19（一）林權(quán)抵押貸款制度亟待健全，林業(yè)信貸扶持力度不夠19（二）森林保險(xiǎn)尚待推進(jìn)20（三）林業(yè)生產(chǎn)組織化程度有待提高21（四）林業(yè)服務(wù)體系有待健全，投入資金不足21（五）森林資源流轉(zhuǎn)有待規(guī)范22（六）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后22（七）林業(yè)管理部門(mén)職能轉(zhuǎn)變難24（八）林業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變不到位26四、深化集體林權(quán)制度改革的制度框架和主要政策措施26（一）創(chuàng)新和完善林業(yè)融資體制，加快推進(jìn)林權(quán)抵押貸款26（二）健全森林保險(xiǎn)制度，降低森林經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)28（三）加強(qiáng)林業(yè)合作組織建設(shè)，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度29（四） 健全林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，為林業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)31（五）建立規(guī)范有序的森林資源流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善森林資源流轉(zhuǎn)體系32（六）逐步推進(jìn)育林基金減征改革，完善林業(yè)公共財(cái)政預(yù)算體制33（七）加快林業(yè)管理部門(mén)職能轉(zhuǎn)變33（八）加快培育林業(yè)要素市場(chǎng)，推進(jìn)林業(yè)要素市場(chǎng)化配置34（九）加大林業(yè)公共財(cái)政投入力度，完善集體林業(yè)支持保護(hù)制度35附件（樣本縣集體林權(quán)制度改革評(píng)估）37內(nèi) 容 摘 要福建省是重點(diǎn)集體林區(qū)，集體林產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)主體缺位等問(wèn)題影響了集體林業(yè)的發(fā)展。因此，要加快林業(yè)發(fā)展，必須從產(chǎn)權(quán)入手。2003年福建省在中國(guó)率先全面開(kāi)展集體林權(quán)制度改革，到2006年底，福建省已經(jīng)基本完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革任務(wù)，落實(shí)集體林所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)還山于民、還利于民、還權(quán)于民。通過(guò)集體林權(quán)制度改革，明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)，林地權(quán)屬得到有效落實(shí)。林業(yè)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題解決后，集體林業(yè)發(fā)展中存在的其它問(wèn)題需要集體林權(quán)制度配套改革加以解決，所以，近幾年福建省進(jìn)行了如下配套改革：創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制、推進(jìn)林權(quán)抵押貸款和森林保險(xiǎn)、提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度、改革商品林采伐管理制度、完善林業(yè)管理體系、建設(shè)林業(yè)服務(wù)體系、規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)、深化林改培訓(xùn)等。通過(guò)配套改革，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民收入，解決了集體林業(yè)利益分配中的矛盾，建立了林業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)新了林權(quán)抵押貸款制度，緩解了農(nóng)民林業(yè)貸款難問(wèn)題，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民造林的積極性，營(yíng)林生產(chǎn)明顯加快，非公有制經(jīng)濟(jì)造林比重增加。福建省在集體林權(quán)制度配套改革中取得了一些經(jīng)驗(yàn)，可供南方集體林區(qū)其它省借鑒，主要包括：（1）省政府建立了林業(yè)融資改革聯(lián)席會(huì)議制度，省林業(yè)廳也與各金融機(jī)構(gòu)建立了會(huì)商制度，為林權(quán)抵押貸款提供組織保證；探索林業(yè)貸款有效模式，包括林權(quán)直接抵押貸款、擔(dān)保公司擔(dān)保貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、政府信用貸款等。（2）在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)建立林業(yè)服務(wù)中心和分中心，形成縣鄉(xiāng)一體、互聯(lián)互動(dòng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為林農(nóng)提供政策咨詢、審批、培訓(xùn)等服務(wù)；建立森林資源評(píng)估、伐區(qū)設(shè)計(jì)、木竹檢驗(yàn)、林業(yè)物證鑒定等社會(huì)化中介組織。（3）修訂福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例，規(guī)范了森林資源流轉(zhuǎn)；依托林業(yè)服務(wù)中心，建立林木交易市場(chǎng)，為森林資源的公開(kāi)、公平流轉(zhuǎn)提供了平臺(tái)；制定林木交易規(guī)則和規(guī)范化管理辦法。近幾年集體林權(quán)制度改革取得了一定的成效，解決了一些制約集體林業(yè)發(fā)展的問(wèn)題。但是，還存在一些問(wèn)題尚未得到解決，具體包括：（1）林業(yè)融資渠道單一，林業(yè)融資期限較短，林業(yè)貸款利率較高，林業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)制不夠完善；（2）森林保險(xiǎn)參保率低；（3）林業(yè)經(jīng)營(yíng)組織化程度低；（4）林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)投入資金不足，林業(yè)服務(wù)體系覆蓋面有限；（5）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；（6）集體林權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度有待提高。以上問(wèn)題需要進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革予以解決，為此，本研究提出了深化集體林權(quán)制度改革的制度框架和主要政策措施，具體包括：（1）完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，加大財(cái)政貼息力度，提高財(cái)政對(duì)林業(yè)小額貸款的貼息率；進(jìn)一步完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，大力推行以專(zhuān)業(yè)合作組織為主體、由林業(yè)企業(yè)和林農(nóng)自愿入會(huì)或出資組建的互助性擔(dān)保體系；建立林業(yè)金融服務(wù)平臺(tái)。（2）擴(kuò)大森林保險(xiǎn)的范圍，提高森林保險(xiǎn)的覆蓋面，滿足林農(nóng)多樣化的保險(xiǎn)需求。建議財(cái)政加大森林保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼力度。（3）制定各種優(yōu)惠政策扶持林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，并且確保各種優(yōu)惠政策落到實(shí)處，以促進(jìn)其健康快速發(fā)展；大力扶持林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織免收登記注冊(cè)費(fèi)、免收增值稅、免收印花稅，實(shí)行林木種苗補(bǔ)助、貸款貼息補(bǔ)助、森林保險(xiǎn)補(bǔ)助；優(yōu)先享受?chē)?guó)家各項(xiàng)扶持政策。（4）全方位、多渠道、多層次地增加對(duì)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)投入；加大對(duì)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的財(cái)政支持力度，保障林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系順利運(yùn)行。（5）將林業(yè)行政事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算，穩(wěn)定基層林業(yè)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，然后逐步降低育林基金提取比例。（6）保障集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)解決縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)林改經(jīng)費(fèi)困難問(wèn)題，確保基層工作機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（7）將森林防火、林業(yè)有害生物防治、森林資源監(jiān)測(cè)、林權(quán)管理以及林業(yè)執(zhí)法等方面建設(shè)，納入各級(jí)政府基本建設(shè)規(guī)劃，將林區(qū)道路、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)加大林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。（8）各級(jí)政府要完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，采用諸如“下游補(bǔ)上游”的方式多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步建立和完善財(cái)政補(bǔ)償、受益者補(bǔ)償與合理經(jīng)營(yíng)利用自我補(bǔ)償相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。隨著財(cái)政收入的增加，中央財(cái)政應(yīng)逐步提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；地方財(cái)政也要加大補(bǔ)償力度；尚未啟動(dòng)省級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)氖》輵?yīng)抓緊實(shí)施；各級(jí)政府應(yīng)鼓勵(lì)開(kāi)展生態(tài)公益林林下利用，增強(qiáng)自我補(bǔ)償能力。（9）建立商品林建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼制度。林業(yè)補(bǔ)貼制度是政府基于森林資源的社會(huì)公益性、市場(chǎng)弱競(jìng)爭(zhēng)性以及森林資源經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)受限等原因而實(shí)施的一種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)制度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各級(jí)政府已經(jīng)有實(shí)力進(jìn)一步增加對(duì)林業(yè)建設(shè)的資金投入。因此，今后政府對(duì)于森林資源經(jīng)營(yíng)者給予必要的補(bǔ)貼不僅是必要的，而且是現(xiàn)實(shí)可行的。在具體補(bǔ)貼方式上，其形式可以多樣，可以采取直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。 集體林權(quán)制度改革有關(guān)問(wèn)題研究 以福建省為例福建省具有豐富的森林資源。全省山地多、平地少，人均耕地更少，耕地主要集中在閩東南地區(qū)，林地主要集中在閩西北地區(qū)，土地資源空間分布的地域差異顯著。全省林業(yè)用地面積1.36億畝，其中有林地面積1.15億畝，森林覆蓋率達(dá)到63.10%，居全國(guó)第一；活立木蓄積量5.32億立方米，居全國(guó)第七；竹林面積1490萬(wàn)畝，居全國(guó)首位，約占全國(guó)竹林面積的1/5；經(jīng)濟(jì)林面積1688萬(wàn)畝，有12個(gè)縣被國(guó)家林業(yè)局授予“中國(guó)經(jīng)濟(jì)林之鄉(xiāng)”。福建省是我國(guó)南方重點(diǎn)集體林區(qū)，集體林地所占面積比重很大，集體林地面積占全省林地總面積約90%，集體林業(yè)的發(fā)展決定著福建林業(yè)的走向和未來(lái)。林改前，由于集體林產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營(yíng)主體缺位，福建林業(yè)普遍存在造林難、護(hù)林難、防火難、林農(nóng)致富難、資源增長(zhǎng)難、林業(yè)發(fā)展難等問(wèn)題。為挖掘林地生產(chǎn)潛力和增強(qiáng)集體林業(yè)活力，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)林業(yè)生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置作用，加快全省林業(yè)發(fā)展，2003年福建省委、省政府在總結(jié)歷次改革探索的基礎(chǔ)上，在全國(guó)率先開(kāi)展集體林權(quán)制度改革。 一、集體林權(quán)制度改革進(jìn)展情況及評(píng)估（一）改革的政策背景福建是重點(diǎn)集體林區(qū)，包袱重、困難多、深層次矛盾比較突出。造成這些問(wèn)題的因素很多，但核心是集體林產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營(yíng)主體缺位問(wèn)題。因此，要加快新時(shí)期林業(yè)發(fā)展，就必須從產(chǎn)權(quán)入手，全面開(kāi)展集體林權(quán)制度改革。具體說(shuō)，改革的動(dòng)因主要有以下三個(gè)方面：1產(chǎn)權(quán)不明晰建國(guó)以來(lái)，特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，福建省就集體林權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了一系列改革，表面看山有主、林也有主，但要真正依法落實(shí)到林農(nóng)卻很困難，大部分集體林還存在著法律意義上的產(chǎn)權(quán)不明晰，突出表現(xiàn)在：一是經(jīng)營(yíng)主體錯(cuò)位。農(nóng)民得益少，林農(nóng)作為集體林區(qū)經(jīng)營(yíng)主體的地位沒(méi)有得到有效確立。此類(lèi)山林在福建省集體林中占大部分，主要是人民公社后一直延續(xù)下來(lái)由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的山林。三明“分股不分山，分利不分林”的林業(yè)股份合作制改革，由于受歷史條件限制，股東會(huì)被村委會(huì)架空（股東會(huì)和村兩委是一套人馬、兩塊牌子），林農(nóng)個(gè)人股權(quán)虛置，權(quán)益得不到落實(shí)，大部分森林淪為“干部林”。這些山林由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，其所得收入大部分作為集體開(kāi)支，廣大農(nóng)民從林業(yè)收入中得到的實(shí)惠少。這類(lèi)林看似人人都有份，其實(shí)人人都沒(méi)份；看似人人都在管，其實(shí)人人都不管，實(shí)際上由少數(shù)村干部操縱，極易出現(xiàn)以權(quán)謀私、貪贓枉法，造成資源破壞、干群關(guān)系緊張。二是產(chǎn)權(quán)界定不清。20世紀(jì)八十年代初期，福建省開(kāi)展了以“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作，名義上落實(shí)了自留山、責(zé)任山，實(shí)行了山林經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，但由于工作粗放，實(shí)際上許多山林界線不明，證山不符，造成山頭地塊無(wú)法落實(shí)，經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制形同虛設(shè)。隨后，為消滅荒山，打破“兩山”，實(shí)行“誰(shuí)造誰(shuí)有”政策，許多林農(nóng)占山造林，導(dǎo)致這些山林權(quán)屬更加復(fù)雜，說(shuō)是有主，又不確定，出現(xiàn)占而不治，既不肯轉(zhuǎn)讓?zhuān)植桓议L(zhǎng)期投入，造成這些山林得不到有效開(kāi)發(fā)。面對(duì)上述問(wèn)題，不少地方已自行開(kāi)展改革探索，但在實(shí)際操作中一些地方?jīng)]有嚴(yán)格依法依規(guī)，存在決策不民主、程序不規(guī)范、內(nèi)容不公開(kāi)等問(wèn)題，甚至個(gè)別地方村干部“暗箱操作”，借改革之名，行貪污腐敗之實(shí)，損害農(nóng)民利益。因此，福建省委、省政府在全省推行集體林權(quán)制度改革，對(duì)權(quán)屬進(jìn)行梳理，對(duì)利益進(jìn)行調(diào)整，顯得十分必要。2發(fā)展的需要一直以來(lái)，集體林區(qū)普遍存在“五難”現(xiàn)象：造林難。群眾不愿造林，集體沒(méi)錢(qián)造林，導(dǎo)致個(gè)別地方采伐跡地?zé)o法及時(shí)更新；護(hù)林難。群眾護(hù)林積極性不高，盜砍濫伐屢禁不止，一些地方還出現(xiàn)“要致富上山去砍樹(shù)”現(xiàn)象，森林資源人為破壞嚴(yán)重；防火難。群眾對(duì)森林防火漠不關(guān)心，出現(xiàn)了“干部打火、群眾觀火、領(lǐng)導(dǎo)惱火”的現(xiàn)象，造成森林火災(zāi)屢屢發(fā)生；投入難。農(nóng)民不敢投入，社會(huì)不愿投入，林業(yè)部門(mén)沒(méi)錢(qián)投入；科技興林難。產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)，科技人員存在“為經(jīng)費(fèi)而科研，為職稱(chēng)而科研”的現(xiàn)象，農(nóng)民連最簡(jiǎn)單的“一鋤法”技術(shù)都不愿學(xué)，林業(yè)科技成果無(wú)人問(wèn)津，束之高閣，制約了林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平的提高。究其原因，主要是集體林產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)虛置，林農(nóng)作為林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的地位沒(méi)有真正確立。林業(yè)經(jīng)營(yíng)好壞與他們無(wú)直接利益關(guān)系，林農(nóng)參與林業(yè)建設(shè)積極性不高，社會(huì)各種生產(chǎn)要素難以向林業(yè)流動(dòng)。只有把林權(quán)問(wèn)題解決了，才能從根本上解決林業(yè)“五難”問(wèn)題，解放林業(yè)生產(chǎn)力。因此，開(kāi)展集體林權(quán)制度改革是加快林業(yè)發(fā)展的需要。3群眾的呼聲在福建省國(guó)土面積中山地約占80%，山地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料之一，農(nóng)業(yè)人口在很大程度上需要靠山吃山，特別是在當(dāng)前工業(yè)化、城市化程度不高、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能力有限的條件下，解決農(nóng)民增收問(wèn)題還得依靠發(fā)揮山的優(yōu)勢(shì)和山的潛力。20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，通過(guò)落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，竹業(yè)、花卉、名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林和速生豐產(chǎn)林建設(shè)已在山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收中發(fā)揮了重要作用，不少地方出現(xiàn)了“農(nóng)民吃飯靠田，花錢(qián)靠山”的喜人現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著山林經(jīng)營(yíng)收益的提高，群眾耕山意愿日益強(qiáng)烈，“耕者有其山”的呼聲越來(lái)越高。20世紀(jì)90年代不少地方在集體林改革中由于民主決策不夠落實(shí)，主要采取林木轉(zhuǎn)讓、押金承包等經(jīng)營(yíng)形式，使得集體山林集中由少部分能人、有錢(qián)人經(jīng)營(yíng)，形成“大戶林”。大多數(shù)有意愿耕山的林農(nóng)卻無(wú)山可耕，靠山不能吃山，與山林經(jīng)營(yíng)大戶之間矛盾重重。大戶心虛，不敢大膽投入；群眾眼紅，毀林盜伐“吃大戶”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了林業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和林區(qū)安定穩(wěn)定。因此，開(kāi)展集體林權(quán)制度改革，還山于民、還利于民，是黨和政府回應(yīng)百姓呼聲的具體行動(dòng)，得到了廣大林農(nóng)的熱烈歡迎和擁護(hù)。（二）改革的基本方案2003年4月，福建省人民政府下發(fā)了關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)，并于2003年5月28日召開(kāi)了全省集體林權(quán)制度改革動(dòng)員部署大會(huì)，對(duì)林改工作進(jìn)行具體部署和安排。1. 改革的總體目標(biāo)從2003年開(kāi)始，用3年的時(shí)間，全省基本完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”的目標(biāo)，建立起經(jīng)營(yíng)主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營(yíng)管理新機(jī)制。2. 改革的范圍改革的范圍主要是林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林及縣級(jí)人民政府規(guī)劃的宜林地。生態(tài)公益林和權(quán)屬有爭(zhēng)議的林地、林木，暫不列入改革范圍，但如果可以通過(guò)改革化解糾紛的，可以在明確權(quán)屬后，一并予以改革。3. 改革的主要內(nèi)容這次集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)改革，不是簡(jiǎn)單的確權(quán)發(fā)證，而是重在“四權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）同時(shí)落實(shí)。改革的主要內(nèi)容包括：一是通過(guò)折股量化、股權(quán)到戶（聯(lián)戶）或以人口、農(nóng)戶為單位均分、均包等形式，把集體林木所有權(quán)和林地使用權(quán)明晰到戶、聯(lián)戶或其他經(jīng)營(yíng)主體；二是通過(guò)承包、租賃、股份合作、折價(jià)轉(zhuǎn)讓等多種形式，建立以林農(nóng)為主體的微觀經(jīng)營(yíng)主體，放活山林經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是通過(guò)簡(jiǎn)化林政管理手續(xù)，放寬商品林采伐限制，實(shí)行木竹自主經(jīng)營(yíng)，落實(shí)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木的處置權(quán)；四是通過(guò)降低木竹稅費(fèi)，還利于民，確保林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收益權(quán)。4. 改革的方法、步驟一是宣傳發(fā)動(dòng)，提高認(rèn)識(shí)。要求加強(qiáng)對(duì)改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)制定改革實(shí)施方案，培訓(xùn)改革技術(shù)人員，組建改革工作隊(duì)伍，加大改革宣傳力度，讓廣大林農(nóng)了解改革、支持改革、參與改革。二是試點(diǎn)先行，制定方案。要求認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查研究，摸清現(xiàn)有集體山林的經(jīng)營(yíng)管理狀況，了解群眾對(duì)推進(jìn)改革的想法和意愿，并在改革全面鋪開(kāi)之前，先開(kāi)展試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以村為單位，制定具體實(shí)施方案，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)后方可付諸實(shí)施。三是規(guī)范操作，有序推進(jìn)。要求在林木所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地使用權(quán)落實(shí)后，依法簽訂書(shū)面合同，明確權(quán)利和義務(wù)，及時(shí)發(fā)放林權(quán)證，并建立和健全檔案制度，做到先易后難，有序推進(jìn)，確保質(zhì)量。（三）改革的進(jìn)展情況為了加快林業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮林業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，福建省于2003年在全國(guó)率先開(kāi)展集體林權(quán)制度改革，在國(guó)家林業(yè)局的關(guān)心指導(dǎo)和省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，改革進(jìn)展順利，取得了初步成效。改革到位的地方，有林地面積增加，林業(yè)開(kāi)始呈現(xiàn)出一派生機(jī)勃勃的景象，為集體林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展闖出了一條新路。福建省集體林權(quán)制度改革總體分為主體改革和深化改革兩個(gè)階段。在主體改革階段，福建省集體林權(quán)制度改革以林業(yè)產(chǎn)權(quán)為核心，重在落實(shí)“四權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)），實(shí)現(xiàn)還山于民、還利于民、還權(quán)于民。到2006年6月30日為止，福建省完成主體改革任務(wù)，有99.5%的村完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革任務(wù)。在2007年以來(lái)的深化改革階段，福建省實(shí)施以“穩(wěn)定一大政策、突出三項(xiàng)改革、完善六個(gè)體系”為內(nèi)容的配套改革，創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制，推進(jìn)林權(quán)抵押貸款和森林保險(xiǎn)，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度，改革商品林采伐管理制度，完善林業(yè)管理體系，建設(shè)林業(yè)服務(wù)體系，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，深化林改培訓(xùn)。 （四）主體改革的經(jīng)驗(yàn)1. 依法依規(guī)依照農(nóng)村土地承包法，即通過(guò)改革恢復(fù)“集體所有是集體內(nèi)部成員共同所有”的本來(lái)面目，使集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員平等享有承包經(jīng)營(yíng)集體山林的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”；依照村民委員會(huì)組織法，即確保改革重大事項(xiàng)嚴(yán)格按程序經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，防止暗箱操作、以權(quán)謀私，做到公平、公正、公開(kāi)。2. 尊重歷史福建林業(yè)經(jīng)過(guò)了多次改革，山林狀況十分復(fù)雜，如果采取“推倒重來(lái)”的方式，勢(shì)必會(huì)引發(fā)亂砍濫伐和農(nóng)村新的不穩(wěn)定現(xiàn)象。在改革中，福建省始終保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。對(duì)權(quán)屬已經(jīng)明確，并為實(shí)踐證明是行之有效且大部分群眾滿意的經(jīng)營(yíng)形式，均予以維護(hù)；對(duì)自留山、“誰(shuí)造誰(shuí)有”等政策依法落實(shí)、完善；對(duì)在改革前簽訂的合同，只要是符合國(guó)家法律政策、轉(zhuǎn)讓行為規(guī)范、合同真實(shí)有效并依約履行的，均予以維護(hù)；對(duì)合同有不完善和不規(guī)范的地方，采取“動(dòng)錢(qián)不動(dòng)山”的辦法進(jìn)行利益調(diào)整，加以完善規(guī)范。3. 分類(lèi)指導(dǎo)根據(jù)山區(qū)、半山區(qū)和沿海的不同情況及各地社情、村情、林情的不同，堅(jiān)持一個(gè)村一個(gè)林改方案，由村民民主決定改革模式，不搞一刀切。政府部門(mén)主要根據(jù)林農(nóng)對(duì)山林的依賴(lài)程度，實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)。對(duì)依賴(lài)性強(qiáng)的，原則上實(shí)行均山，實(shí)現(xiàn)實(shí)物意義上的“耕者有其山”，解決農(nóng)民就業(yè)和持續(xù)增收問(wèn)題；對(duì)依賴(lài)性一般的，允許采取多種形式，本著先村內(nèi)、后村外的原則，首先保證本村內(nèi)部愿意耕山的林農(nóng)有山可耕，剩余山林可以對(duì)外發(fā)包，并通過(guò)對(duì)發(fā)包收入的分配，使沒(méi)有耕山意愿的村民也得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對(duì)依賴(lài)性不強(qiáng)或沒(méi)有什么依賴(lài)性的，經(jīng)村民民主決議，可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式對(duì)外發(fā)包，通過(guò)對(duì)發(fā)包收益的分配，保障村民林業(yè)收益權(quán)。4. 以民為本群眾是這次改革的主體，在操作中始終以群眾“愿意不愿意、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”為標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾、相信群眾，只要不違反法律政策，采取哪種改革模式、利益怎么分配、疑難問(wèn)題如何解決等，都由農(nóng)民自己決定，任何部門(mén)都不得橫加干涉、包辦代替，做到體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心、謀求民利。5. 利益兼顧這次林權(quán)改革不僅僅是調(diào)動(dòng)農(nóng)民一方的積極性，而且要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性。因此，改革中始終注意妥善處理好集體和個(gè)人的利益分配關(guān)系。一方面，堅(jiān)持把利益的大頭留給農(nóng)民，確保農(nóng)民通過(guò)改革得到實(shí)惠；另一方面，加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)交納林地使用費(fèi)，保證村集體的合法收益和基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，真正體現(xiàn)以家庭承包為主的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵。6. 堅(jiān)持穩(wěn)定第一改革中始終注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系，堅(jiān)持把穩(wěn)定放在第一位。對(duì)以前林地和林木流轉(zhuǎn)不規(guī)范、林地開(kāi)發(fā)誰(shuí)占誰(shuí)有等歷史遺留問(wèn)題，本著尊重歷史、尊重事實(shí)、依法依規(guī)原則，妥善處理，做到既客觀看待當(dāng)時(shí)歷史背景，又正視現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，引導(dǎo)雙方通過(guò)協(xié)商或司法途徑解決；對(duì)群眾不理解、因歷史遺留問(wèn)題糾紛較多的地方，本著先易后難的原則，待條件成熟后再開(kāi)展改革；對(duì)出現(xiàn)的各種山林糾紛，認(rèn)真梳理、調(diào)處，逐步加以解決，促進(jìn)社會(huì)安定穩(wěn)定。（五）改革的成效林改有效地解決了制約林業(yè)發(fā)展的一些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)，樹(shù)定根，人定心”，集體林業(yè)煥發(fā)出了新的活力，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化。1. 減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民收入從2003年林改以來(lái)，福建省先后取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費(fèi)等農(nóng)村稅費(fèi)，省級(jí)以下地方政府各種名目林業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目也被取消，大幅度降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2010年開(kāi)始福建省育林基金減半征收，進(jìn)一步降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。林改后，農(nóng)民成了集體山林真正的主人，擁有了屬于自己的生產(chǎn)資料。目前林地年租金由林改前的每畝35元上升到目前的1030元，林木價(jià)格由每畝200500元上漲到10003000元。經(jīng)營(yíng)毛竹效益明顯提高，畝均立竹量從林改前的80多根增加到現(xiàn)在的150多根，全省毛竹生產(chǎn)量從1.8億根增加到3.4億根，10寸的竹材由每根78元上升至1620元，經(jīng)營(yíng)毛竹收入從每年每畝300多元增加到800多元。有的地區(qū)還通過(guò)大力發(fā)展速生豐產(chǎn)林，有效地提高了林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，增加了林業(yè)收入。2. 促進(jìn)了農(nóng)民造林、護(hù)林林權(quán)改革確立了農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體地位，廣大農(nóng)民和社會(huì)各界自覺(jué)參與造林、育林、護(hù)林，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性空前高漲，很多地方出現(xiàn)了“爭(zhēng)苗造林”情況。2005年以來(lái)，全省年造林面積連續(xù)五年超過(guò)200萬(wàn)畝，比改革前翻了一番。農(nóng)民的護(hù)林意識(shí)明顯增強(qiáng)，“看好自家山、管好自家林”成為農(nóng)民的自覺(jué)行為，有效加強(qiáng)了對(duì)森林資源的保護(hù)。3. 促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧通過(guò)林改，推動(dòng)了農(nóng)村民主管理和民主理財(cái)，減少了一些村干部“暗箱操作”、亂賣(mài)山、亂花錢(qián)的現(xiàn)象。同時(shí)，廣大村干部作為村集體內(nèi)部成員，也與群眾一起公開(kāi)透明地參與分山分林，主動(dòng)帶領(lǐng)群眾一起耕山致富，改善了干群關(guān)系。各地成立了防火、防盜、防病蟲(chóng)害等護(hù)林協(xié)會(huì)，共同防御自然災(zāi)害，促進(jìn)了農(nóng)民之間團(tuán)結(jié)協(xié)作。林改期間，福建省解決了2.3萬(wàn)多起涉林糾紛（涉及面積193.1萬(wàn)畝），促進(jìn)了林區(qū)穩(wěn)定和諧。林改還促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明，農(nóng)民忙完山下忙山上，忙完山上忙加工，思想觀念發(fā)生了重大變化，學(xué)知識(shí)、學(xué)技術(shù)、爭(zhēng)致富逐漸成為農(nóng)村的一種社會(huì)風(fēng)尚。4. 完善了林業(yè)管理和服務(wù)林改后，全省建立了66個(gè)縣級(jí)林業(yè)服務(wù)中心、1000多家林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、200多家森林資源評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)，為林農(nóng)提供了便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，推動(dòng)林業(yè)部門(mén)和基層組織的職能轉(zhuǎn)變。5. 完善了相關(guān)林業(yè)法規(guī)針對(duì)改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題，著力加強(qiáng)林業(yè)立法，相繼出臺(tái)了福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例、福建省林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理?xiàng)l例、福建省林權(quán)登記條例等。這些法規(guī)有效指導(dǎo)和規(guī)范了福建省集體林權(quán)制度改革。二、福建省深化集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)做法產(chǎn)權(quán)是林業(yè)改革的核心，但明晰產(chǎn)權(quán)僅僅是第一步。面對(duì)林改后出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)單位變小、資金缺乏等問(wèn)題，必須深入開(kāi)展綜合配套改革，才能鞏固林改成果。福建省對(duì)深化集體林權(quán)制度改革進(jìn)行實(shí)踐探索，在林權(quán)抵押貸款、森林保險(xiǎn)、林業(yè)生產(chǎn)組織化、林業(yè)服務(wù)體系改革和森林資源流轉(zhuǎn)等方面，取得了有益的經(jīng)驗(yàn)，可供借鑒。(一）深化林業(yè)融資制度改革，解決林業(yè)融資難問(wèn)題針對(duì)林改后林業(yè)發(fā)展資金需求旺盛的問(wèn)題，自2003年起，福建省開(kāi)展了以林權(quán)抵押貸款為主要內(nèi)容的林業(yè)投融資改革。1.密切配合，建立“銀林合作機(jī)制”省政府建立了林業(yè)融資改革聯(lián)席會(huì)議制度，省林業(yè)廳也與各金融機(jī)構(gòu)建立了會(huì)商制度，為林權(quán)抵押貸款提供組織保證。2.因地制宜，探索林業(yè)貸款有效模式福建省正在實(shí)踐的林業(yè)貸款模式包括：林權(quán)直接抵押貸款，是指林權(quán)所有者直接以林權(quán)證為抵押物向金融機(jī)構(gòu)借款。該模式中間環(huán)節(jié)少，手續(xù)簡(jiǎn)便，融資成本較低。擔(dān)保公司擔(dān)保貸款，是指林農(nóng)以林權(quán)證向?qū)I(yè)擔(dān)保公司提供反擔(dān)保，由擔(dān)保公司為林農(nóng)提供貸款保證，銀行發(fā)放貸款。該模式金融風(fēng)險(xiǎn)小，但融資成本較高。農(nóng)戶聯(lián)保貸款，是指農(nóng)村信用社結(jié)合農(nóng)村信用村、鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作，以林農(nóng)聯(lián)保的方式發(fā)放的貸款。該模式手續(xù)簡(jiǎn)便，但僅適合農(nóng)信社發(fā)放貸款。政府信用貸款，是指由政府組織協(xié)調(diào)，指定國(guó)有資產(chǎn)投資公司統(tǒng)借統(tǒng)還，林業(yè)中小企業(yè)及林農(nóng)使用并償還貸款本息，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社為委托貸款行辦理貸款的發(fā)放和結(jié)算業(yè)務(wù)。該模式以政府信用擔(dān)保，金融風(fēng)險(xiǎn)小，但手續(xù)繁瑣，適用范圍小，較難推廣。3.簡(jiǎn)化操作，便民惠民結(jié)合實(shí)際，簡(jiǎn)化評(píng)估程序和放貸手續(xù)，如對(duì)信用村、戶，林權(quán)抵押貸款免予評(píng)估；對(duì)非信用村、戶，可采用以造林成本為基礎(chǔ)確定林木評(píng)估價(jià)值的辦法。4.完善服務(wù)，防范林權(quán)抵押貸款金融風(fēng)險(xiǎn)林業(yè)部門(mén)履行“一個(gè)確認(rèn)、兩個(gè)承諾”制度（即林權(quán)證合法性和真實(shí)性的確認(rèn)；在抵押貸款期間未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得發(fā)放林木采伐許可證、不予辦理林權(quán)變更手續(xù)），有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不能及時(shí)還貸的企業(yè)或個(gè)人，債權(quán)人可以根據(jù)貸款合同約定通過(guò)林業(yè)要素市場(chǎng)將抵押物進(jìn)行拍賣(mài)處置，收回貸款，從而將林業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)降低。5.健全林權(quán)證抵押貸款制度林權(quán)證作為貸款抵押物是融資制度改革試點(diǎn)的一個(gè)突破，為確保抵押物的安全，避免原林權(quán)所有者對(duì)林木資產(chǎn)隨意處置導(dǎo)致債權(quán)人的合法權(quán)益受到侵犯，福建省許多市、縣成立了林權(quán)登記管理中心，對(duì)林權(quán)證進(jìn)行抵押登記、保管，并與林木流轉(zhuǎn)登記和林木采伐許可證的辦理實(shí)行電腦聯(lián)網(wǎng)，凡被抵押的林權(quán)證將被鎖定而不能進(jìn)行林木產(chǎn)權(quán)變更登記和辦理采伐許可證。如果使用林權(quán)抵押貸款的林農(nóng)或企業(yè)想要采伐或轉(zhuǎn)讓所抵押的林木，則必須償還林業(yè)貸款并辦理林權(quán)證退還手續(xù)后，方可辦理采伐證或進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。6.開(kāi)展小額抵押貸款對(duì)于林業(yè)小額貸款，由于點(diǎn)多面廣、成本費(fèi)用高和手續(xù)繁瑣等各種原因，進(jìn)展緩慢。為此，從2006年開(kāi)始，福建省在推進(jìn)林業(yè)融資改革過(guò)程中將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向林業(yè)小額貸款，重點(diǎn)解決林農(nóng)貸款困難問(wèn)題。當(dāng)年8月，省林業(yè)廳聯(lián)合省財(cái)政廳、農(nóng)信社在尤溪、永安、泰寧、邵武、浦城、屏南、閩清等縣（市）開(kāi)展林業(yè)小額貼息貸款試點(diǎn)工作，并連續(xù)兩年每年安排貼息資金210萬(wàn)元，對(duì)林農(nóng)個(gè)人取得額度在2萬(wàn)元以內(nèi)用于林業(yè)生產(chǎn)的貸款給予貼息補(bǔ)助。2008年初，針對(duì)福建省發(fā)生的冰凍雨雪災(zāi)害，林業(yè)廳又聯(lián)合省財(cái)政廳、人行福州中心支行、省農(nóng)信社等單位聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于在雨雪冰凍受災(zāi)地區(qū)加快推進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款工作的通知，要求在浦城、邵武等17個(gè)受災(zāi)嚴(yán)重的縣（市）加快推進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款工作，省級(jí)財(cái)政從2008年起至2010年每年安排貼息資金600萬(wàn)元，對(duì)受災(zāi)地區(qū)林農(nóng)個(gè)人取得的貸款額度在5萬(wàn)元以下且用于恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)的貸款給予貼息支持。同年，在財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局的支持下，福建省列入中央財(cái)政貼息林業(yè)小額貸款試點(diǎn)省份，林業(yè)小額貼息貸款工作由試點(diǎn)探索轉(zhuǎn)向全面推廣。以下介紹福建省永安市的經(jīng)驗(yàn)和做法：首先，簡(jiǎn)化操作，給予貼息。為了方便林農(nóng)，在確保貸款相關(guān)手續(xù)符合國(guó)家金融規(guī)定的程序下，根據(jù)實(shí)際情況確定了林業(yè)小額貼息貸款以林權(quán)證和信譽(yù)為保證，并盡量簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，實(shí)行“免評(píng)估、免擔(dān)?！薄Ｓ腊彩泻樘镦?zhèn)試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)，為了促進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款工作的開(kāi)展，實(shí)行貸款貼息的配套政策，貼息標(biāo)準(zhǔn)為年貼息3。同時(shí)，為方便林農(nóng)，林業(yè)小額貼息貸款的貼息工作被交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站辦理，借款人在貸款期滿還款后一個(gè)月內(nèi)依據(jù)農(nóng)村信用社“借據(jù)憑證”和“還款憑證”到所在地林業(yè)站領(lǐng)取貼息，林業(yè)站按月匯總到市林業(yè)信用協(xié)會(huì)核報(bào)代墊的貼息。其次，防范風(fēng)險(xiǎn)。為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，主要采取以下做法：將林業(yè)小額貼息貸款的發(fā)放與信用村建設(shè)相結(jié)合。即在原有農(nóng)業(yè)小額貸款信用村、信用戶評(píng)定的基礎(chǔ)上，考慮林農(nóng)對(duì)林業(yè)小額貸款的需求，對(duì)信用村、信用戶進(jìn)行調(diào)整，使之與林業(yè)小額貸款的需求相吻合；履行“一個(gè)確認(rèn)、兩個(gè)承諾”制度，即通過(guò)確認(rèn)林權(quán)證的真實(shí)性與合法性，承諾在抵押貸款期間所抵押的林木未經(jīng)抵押權(quán)人同意不予發(fā)放采伐許可證、不予辦理林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓變更手續(xù)，以保障抵押權(quán)人的合法權(quán)益。其三，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和人員。為做好林業(yè)小額貼息貸款試點(diǎn)工作，成立市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的林業(yè)小額貼息貸款試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由人民銀行、林業(yè)局、農(nóng)村信用聯(lián)社有關(guān)人員組成，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，掛靠林業(yè)局，林業(yè)局抽調(diào)以財(cái)務(wù)管理為主的專(zhuān)業(yè)人員4人，農(nóng)村信用聯(lián)社抽調(diào)2人參加，負(fù)責(zé)試點(diǎn)日常工作的開(kāi)展。為確保林業(yè)小額貼息貸款工作的順利開(kāi)展。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站、農(nóng)村信用社分別確定一名小額貸款聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)小額貸款工作的宣傳、推薦、辦理和統(tǒng)計(jì)，辦理的情況按月分別向林業(yè)局和市農(nóng)村信用聯(lián)社上報(bào)。截止2009年底，全省累計(jì)發(fā)放各類(lèi)林業(yè)貸款93.54億元，其中累計(jì)發(fā)放林權(quán)抵押貸款32.78億元，發(fā)放林業(yè)小額貸款26.75億元，緩解了農(nóng)民貸款找不到抵押物的難題。（二）發(fā)展森林保險(xiǎn)，分散林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由于森林受自然界影響較大，森林火災(zāi)、凍害、病蟲(chóng)鼠害潛在威脅大，因此開(kāi)展森林保險(xiǎn)對(duì)于增強(qiáng)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力具有重要意義。為分散林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少林業(yè)經(jīng)營(yíng)者因?yàn)?zāi)損失，福建省率先探索建立森林火災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的功能與作用，促進(jìn)了福建省林業(yè)快速、健康發(fā)展。1.主要做法2006年8月，省政府下發(fā)關(guān)于開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知（閩政文2006388號(hào)），正式將森林火災(zāi)保險(xiǎn)列為福建省農(nóng)險(xiǎn)五大試點(diǎn)險(xiǎn)種之一，并按照“政府主導(dǎo)、財(cái)政扶持、市場(chǎng)運(yùn)作、自愿參?！奔啊暗捅ＹM(fèi)、低保額、保成本”的原則，在福建省重點(diǎn)林區(qū)南平、三明、龍巖市開(kāi)展森林火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。保險(xiǎn)費(fèi)率為4或5（生態(tài)公益林、國(guó)有商品林4，其他5），每畝保險(xiǎn)金額為400元，省級(jí)財(cái)政對(duì)投保戶給予20%的保費(fèi)補(bǔ)貼。2008年，省委、省政府調(diào)整了森林火災(zāi)保險(xiǎn)政策，保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一調(diào)整為3，每畝保險(xiǎn)金額為400元，對(duì)投保面積在100畝以上（含100畝）的種植戶，省級(jí)財(cái)政給予20%的保費(fèi)補(bǔ)貼；對(duì)投保面積100畝以下的種植戶，政府給予40%保費(fèi)補(bǔ)貼（省級(jí)承擔(dān)30%，市、縣（區(qū)）承擔(dān)10%）。同時(shí)，省委、省政府將森林火災(zāi)保險(xiǎn)列入為民辦實(shí)事項(xiàng)目。2.經(jīng)驗(yàn)一是實(shí)行低保率、低保額。在森林保險(xiǎn)的費(fèi)率和保額的確定上，本著收支平衡、略有節(jié)余的原則，既考慮到林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的繳費(fèi)能力和基本保障需求，又考慮到保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范水平和經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)雙贏。二是先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)。本著政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、先易后難、實(shí)現(xiàn)共贏的指導(dǎo)思想，在品種上從森林火災(zāi)保險(xiǎn)做起，在投保人上從國(guó)有林場(chǎng)、造林大戶先做起，在樹(shù)種上從短周期做起。三是堅(jiān)持政策扶持。省政府規(guī)定，試點(diǎn)期間種植戶個(gè)人承擔(dān)60%-80%的保險(xiǎn)費(fèi)，省級(jí)政府補(bǔ)貼20%-40%；建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，2005年省林業(yè)廳從省級(jí)財(cái)政安排的林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)中劃出200萬(wàn)元，2007年又安排了100萬(wàn)元，用于建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，保險(xiǎn)公司在開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中，當(dāng)年賠付率超過(guò)80%時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金予以適當(dāng)補(bǔ)助，當(dāng)年賠付率不足80%時(shí)，通過(guò)一定方式，轉(zhuǎn)入風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。各市、縣(區(qū))也拿出了一定的資金作為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。截止2008年底，全省承保森林面積671萬(wàn)畝、保額24.5億元，有效化解了林業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事林業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。2009年，省委、省政府決定，省級(jí)財(cái)政投入5000萬(wàn)元（其中3000萬(wàn)元作為保費(fèi)，2000萬(wàn)元作為省級(jí)森林火災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金），將全省1.15億畝森林納入火災(zāi)保險(xiǎn)范圍，總保額達(dá)575億元，從而實(shí)現(xiàn)了森林火災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋全省。2009年6月4日，省林業(yè)廳與人保財(cái)產(chǎn)公司福建省分公司簽訂了2009年福建省森林火災(zāi)保險(xiǎn)協(xié)議。（三）建設(shè)林業(yè)合作組織，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度林改后，山林分到了千家萬(wàn)戶?！皢渭要?dú)戶”為主的經(jīng)營(yíng)模式，在短期內(nèi)會(huì)促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。但林業(yè)的特點(diǎn)和國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明：林業(yè)要走規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)之路。林改后，為了提高林業(yè)組織化程度，有效防止出現(xiàn)小農(nóng)化傾向，實(shí)現(xiàn)千家萬(wàn)戶對(duì)接大市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和合理配置林業(yè)生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化，福建省采取有力措施，加快林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)：一是政府推動(dòng)，引導(dǎo)聯(lián)合。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持成員以農(nóng)民為主、成員地位平等、入社自愿、退社自由的原則，充分發(fā)揮能人帶頭作用，鼓勵(lì)林農(nóng)以親情、友情和資金、技術(shù)為紐帶，以家庭聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、合作制、股份制等形式，組建林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。加強(qiáng)互助合作，將生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)緊密地連結(jié)起來(lái)。二是政府搭臺(tái)，大辦協(xié)會(huì)。創(chuàng)造條件，搭建平臺(tái)，按照“自辦、自營(yíng)、自管”的原則，引導(dǎo)林農(nóng)聯(lián)合組建林木種苗、花卉、名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林、筍竹業(yè)、護(hù)林聯(lián)防、森林病蟲(chóng)害防治、林產(chǎn)品加工營(yíng)銷(xiāo)等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)。三是建章立制，規(guī)范管理。幫助和指導(dǎo)林農(nóng)制訂合作經(jīng)濟(jì)組織、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)章程，明確組織的宗旨和原則、成員資格、加入和退出的條件、成員的權(quán)利和義務(wù)、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)等事項(xiàng)；指導(dǎo)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織加強(qiáng)成員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等“三會(huì)”制度建設(shè)，加強(qiáng)組織內(nèi)部管理，確保林業(yè)合作組織及其成員的利益不受侵犯，使合作經(jīng)濟(jì)組織在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范，逐步走上合法化、規(guī)范化軌道。四是政策扶持，促進(jìn)發(fā)展。各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府關(guān)于放活商品林的有關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織自主編制森林經(jīng)營(yíng)方案，按“同等優(yōu)先、適當(dāng)放寬”的原則，予以林木采伐指標(biāo)單列，科學(xué)合理地利用森林資源。同時(shí)，根據(jù)林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的不同模式和特點(diǎn)，有針對(duì)性地組織開(kāi)展業(yè)務(wù)、政策培訓(xùn)，逐步提高林業(yè)合作組織的自主管理、科學(xué)運(yùn)作的能力和社會(huì)化服務(wù)水平。各級(jí)財(cái)政、金融、工商和社團(tuán)管理部門(mén)，都給予優(yōu)惠政策，促進(jìn)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展壯大。截止2009年底，全省已成立各類(lèi)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織2.5萬(wàn)多個(gè)，經(jīng)營(yíng)面積1118萬(wàn)畝。此外，全省已建立1000多家林業(yè)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)，有力促進(jìn)了林業(yè)規(guī)?；?zhuān)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的實(shí)踐探索和精心組織運(yùn)作，在林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織改革上積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了階段性成效。主要體現(xiàn)在：一是實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。林改后，林業(yè)經(jīng)營(yíng)單位比較分散和經(jīng)營(yíng)面積相對(duì)較小，通過(guò)建立林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，把千家萬(wàn)戶的生產(chǎn)者組織起來(lái)，既能夠借助組織的力量發(fā)展生產(chǎn)，又能保證林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，形成一個(gè)個(gè)聯(lián)系密切的利益共同體，使農(nóng)民從單戶生產(chǎn)走向合作經(jīng)營(yíng)，有效防止小農(nóng)化經(jīng)營(yíng)的傾向，實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)。如福建省永安市西洋鎮(zhèn)虎山合作林場(chǎng)，參加的林農(nóng)由最初的15戶擴(kuò)大到現(xiàn)在的86戶，現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)面積16000余畝，把分散經(jīng)營(yíng)的個(gè)體聯(lián)合成一個(gè)整體，統(tǒng)一組織生產(chǎn)、銷(xiāo)售，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效益。二是提高了經(jīng)營(yíng)效益。通過(guò)發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，吸收了大批農(nóng)村致富能手、專(zhuān)業(yè)大戶加入，把分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力、林地、技術(shù)、資源等林業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行重組和優(yōu)勢(shì)整合，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源的優(yōu)化配置，提高林業(yè)生產(chǎn)的整體效益。通過(guò)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織共同抵御和防范自然與市場(chǎng)兩大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的有效對(duì)接，林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)效益得到明顯的提高。如福建省尤溪縣梅仙鎮(zhèn)臍橙合作社成立后，入社農(nóng)戶從8戶發(fā)展到126戶，銷(xiāo)售收入從60萬(wàn)元增加到現(xiàn)在的200多萬(wàn)元。三是確保了組織成員的收益。林農(nóng)通過(guò)加入林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，在相關(guān)的制度、章程的保護(hù)下，明確了自身的收益權(quán)，如采取股份合作制經(jīng)營(yíng)的林場(chǎng)，就明確了股權(quán)結(jié)構(gòu)和利益分配方式，規(guī)定組織的成員均可同等獲得收益，保護(hù)了老、弱、病、殘等弱勢(shì)群體的權(quán)益。四是充分發(fā)揮了能人的作用。通過(guò)成立林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，一批懂經(jīng)營(yíng)、善管理的能人加入到合作組織中，使合作組織經(jīng)營(yíng)管理水平得到提升，也使能人自身的價(jià)值得到充分體現(xiàn)。五是促進(jìn)了森林資源保護(hù)和農(nóng)村穩(wěn)定。通過(guò)成立專(zhuān)業(yè)合作社、護(hù)林聯(lián)防協(xié)會(huì)、各類(lèi)合作制林場(chǎng)等，有效減少了森林火災(zāi)、盜砍濫伐、森林病蟲(chóng)害的發(fā)生。另外，林農(nóng)加入林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織成為共同組織的成員之一，減少了因利益分配不公、經(jīng)營(yíng)界限不清、林木采伐時(shí)開(kāi)設(shè)集材道需占用林地、農(nóng)地等引發(fā)的糾紛，大大穩(wěn)定了林區(qū)社會(huì)秩序。目前福建省尤溪縣已經(jīng)成立林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)5個(gè)、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社15家、股份制合作林場(chǎng)16家、家庭合作林場(chǎng)15家。福建省沙縣已經(jīng)成立林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)18個(gè)、股份制合作林場(chǎng)7家。 （四）改革林業(yè)服務(wù)體系，組建林業(yè)服務(wù)中心政府從林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的錯(cuò)位中置換出來(lái)后，以前依靠行政手段組織林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的方式發(fā)生了很大變化，林業(yè)管理出現(xiàn)了許多“真空”，面對(duì)林改后經(jīng)營(yíng)主體變小后帶來(lái)的千家萬(wàn)戶誰(shuí)來(lái)組織、資金“瓶頸”怎么解決、科技如何服務(wù)等一系列新問(wèn)題，完善林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系顯得尤為迫切，這不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是林業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的需要。林改后，經(jīng)營(yíng)主體日趨多元化，加快林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)林農(nóng)的服務(wù)成為迫切需要解決的問(wèn)題。為此，福建省積極加強(qiáng)林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，成效顯著：一是在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)建立林業(yè)服務(wù)中心和分中心，形成縣鄉(xiāng)一體、互聯(lián)互動(dòng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為林農(nóng)提供政策咨詢、審批、培訓(xùn)等服務(wù)。二是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立森林資源評(píng)估、伐區(qū)設(shè)計(jì)、木竹檢驗(yàn)、林業(yè)物證鑒定等社會(huì)化中介組織200多家，為林農(nóng)提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。三是建立縣級(jí)以上的林業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)79個(gè)，成立970個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)推廣站，培訓(xùn)村級(jí)林業(yè)技術(shù)人員16912人，基本形成省、市、縣三級(jí)林業(yè)科技推廣體系。開(kāi)展科技服務(wù)林改活動(dòng)，實(shí)施科技入戶工程，在52個(gè)縣開(kāi)通“96355”林業(yè)服務(wù)熱線，為農(nóng)民發(fā)展林業(yè)提供技術(shù)咨詢和科技服務(wù)，受到廣大群眾和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)專(zhuān)家的好評(píng)和肯定。福建省尤溪縣2007年投入180萬(wàn)元新建了縣級(jí)林業(yè)服務(wù)中心，主要服務(wù)功能包括：林權(quán)登記發(fā)證、林木采伐許可證核發(fā)、木材運(yùn)輸證核發(fā)、植物檢疫證核發(fā)、森林資源資產(chǎn)抵押登記、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、林木林地收儲(chǔ)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)、木材檢驗(yàn)、林業(yè)科技法律咨詢、人力資源培訓(xùn)、林業(yè)信息發(fā)布等。服務(wù)中心配備專(zhuān)職人員，設(shè)置職能窗口，制定服務(wù)手冊(cè)，公開(kāi)辦事流程和工作制度。（五）規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)森林資源沒(méi)有流轉(zhuǎn)就無(wú)法盤(pán)活，過(guò)度流轉(zhuǎn)又可能造成林農(nóng)失去林地。福建省已組織各地對(duì)森林資源流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行全面的調(diào)查摸底，特別是對(duì)森林資源過(guò)快過(guò)頻流轉(zhuǎn)造成林農(nóng)新的失去山地和非法集資炒山、炒林等問(wèn)題，認(rèn)真研究，提出對(duì)策（如不中斷農(nóng)民承包關(guān)系、林地使用權(quán)與林木所有權(quán)分離等），確保森林資源的健康有序流轉(zhuǎn)。福建省采取了三個(gè)措施：一是修訂了福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例，以法律形式規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)。二是依托林業(yè)服務(wù)中心，建立林木交易市場(chǎng)，為森林資源的公開(kāi)、公平流轉(zhuǎn)提供了平臺(tái)，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)要素的有序流轉(zhuǎn)和資源優(yōu)化配置。三是引導(dǎo)林農(nóng)限期（一個(gè)輪伐期）、限量（部分林權(quán)）、現(xiàn)貨（現(xiàn)有近成熟林）流轉(zhuǎn)。限量流轉(zhuǎn)：就是引導(dǎo)林農(nóng)在流轉(zhuǎn)時(shí)，手中保留一定比例的股份，以公司、合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶聯(lián)合的形式，參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使林農(nóng)獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的收入，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和林農(nóng)的雙贏。限期流轉(zhuǎn)：就是引導(dǎo)林農(nóng)流轉(zhuǎn)現(xiàn)有林的一個(gè)輪伐期，林子砍完后，林地還給林農(nóng)造林，林農(nóng)不至于在整個(gè)承包期內(nèi)都沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)?，F(xiàn)貨流轉(zhuǎn)：就是引導(dǎo)林農(nóng)在森林成熟，辦好了采伐手續(xù)后，將流轉(zhuǎn)信息通過(guò)林業(yè)服務(wù)中心等渠道發(fā)布，再行轉(zhuǎn)讓。這樣就解決了單家獨(dú)戶林農(nóng)林木采伐難、出售難問(wèn)題，省心省事又能賣(mài)好價(jià)錢(qián)，也體現(xiàn)了社會(huì)分工。通過(guò)適度流轉(zhuǎn)，使林農(nóng)持續(xù)經(jīng)營(yíng)林地，增加收入。 福建省林業(yè)廳高度重視規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)工作，出臺(tái)了關(guān)于實(shí)施集體林權(quán)制度改革提升工程的通知（閩林綜200935號(hào)），把規(guī)范流轉(zhuǎn)森林資源當(dāng)作一項(xiàng)重要工作納入其中，明確要求各市、縣（區(qū)）林業(yè)局：一要建立林木交易市場(chǎng)，公開(kāi)發(fā)布交易信息，拍賣(mài)交易林木。二要按照“采伐權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)留給林農(nóng)”的思路，引導(dǎo)林農(nóng)采取限期、限量、現(xiàn)貨三種模式適度流轉(zhuǎn)林權(quán)，解決信息不對(duì)稱(chēng)和私下交易問(wèn)題。三要制定林木交易規(guī)則和規(guī)范化管理辦法，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。四要貫徹落實(shí)福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例，依法規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。三、制約林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題 近幾年集體林權(quán)制度改革取得了一定的成效，解決了一些制約林業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，但是，還存在一些深層次矛盾和問(wèn)題尚未得到解決，需要通過(guò)進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，加以解決。（一）林權(quán)抵押貸款制度亟待健全，林業(yè)信貸扶持力度不夠1.融資渠道單一 目前林業(yè)融資主要是向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，融資渠道單一。從目前開(kāi)展的情況看，福建省林業(yè)小額貸款以農(nóng)信社為主渠道發(fā)放，大部分商業(yè)銀行對(duì)參與林業(yè)小額貸款仍心存疑慮，積極性不高。融資渠道的單一使福建省廣大林農(nóng)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的融資需求得不到有效滿足，資金短缺問(wèn)題仍然存在。2.金融產(chǎn)品期限較短，與林業(yè)生產(chǎn)周期不相匹配 相對(duì)而言，林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，客觀上需要長(zhǎng)期貸款。從福建省開(kāi)展的林業(yè)貸款實(shí)踐看，普遍存在貸款周期短的問(wèn)題。福建省在貫徹落實(shí)中央五部委指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)提出林業(yè)貸款可為10年以上，但目前金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款期限一般都在3年以內(nèi)，這樣的期限無(wú)法滿足林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的需要。除了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款期限（林權(quán)抵押貸款期限7年內(nèi)，中小企業(yè)貸款期限2年內(nèi)）較長(zhǎng)外，其它金融機(jī)構(gòu)貸款期限較短（農(nóng)信社林權(quán)抵押貸款期限1年，林業(yè)小額貼息貸款期限12年；農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、中行林業(yè)貸款期限1年），而商品林生長(zhǎng)時(shí)間較長(zhǎng)，短期之內(nèi)難以回收資金還貸。貸款年限與林業(yè)生長(zhǎng)周期嚴(yán)重脫節(jié)，一方面不利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者持續(xù)經(jīng)營(yíng)，另一方面營(yíng)林經(jīng)濟(jì)效益尚未實(shí)現(xiàn)就到了還款期，林業(yè)信貸資金償還缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道。3.貸款利率高，林農(nóng)負(fù)擔(dān)較重通過(guò)擔(dān)保公司擔(dān)保貸款的林業(yè)經(jīng)營(yíng)者要向提供擔(dān)保的公司支付較高的擔(dān)保費(fèi)和保證金，融資成本高，一定程度上制約了林業(yè)貸款規(guī)模。由于小額貸款管理成本較高，加上渠道單一，競(jìng)爭(zhēng)不充分，導(dǎo)致貸款利率偏高。目前，各地發(fā)放的林業(yè)小額貸款利率一般較基準(zhǔn)利率上浮30%以上。貸款利率偏高很大程度遏制了林農(nóng)融資的積極性，影響了林業(yè)發(fā)展的資金投入。4.國(guó)家政策支持力度不夠一方面，國(guó)家對(duì)林業(yè)實(shí)行限額采伐制度，嚴(yán)重限制了林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)靈活性，在一定程度上影響了林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的投資回收及效益，從而影響銀行對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款。另一方面，現(xiàn)行國(guó)家信貸政策主要是面向國(guó)有大型林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)非公有制林業(yè)扶持不多，即使有少量信貸，信貸周期也偏短，利率偏高，不利于解決非公有制林業(yè)發(fā)展的資金不足問(wèn)題。5.擔(dān)保機(jī)制及配套措施不夠完善辦理?yè)?dān)保手續(xù)可能涉及資產(chǎn)評(píng)估、擔(dān)保物登記、擔(dān)保合同簽訂等眾多環(huán)節(jié)，繁雜的法律手續(xù)和高額的交易費(fèi)用提高了林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體辦理?yè)?dān)保手續(xù)的難度，增加了貸款的成本。6.金融機(jī)構(gòu)貸款動(dòng)力不足商品林融資制度改革主要解決林業(yè)經(jīng)營(yíng)者資金不足問(wèn)題，銀行不僅沒(méi)有收取更高的利息，而且還增加了貸款風(fēng)險(xiǎn)，原因是林權(quán)證不宜變現(xiàn)和準(zhǔn)確估價(jià)，容易遭受火災(zāi)、病蟲(chóng)害和盜伐等風(fēng)險(xiǎn)，造成金融機(jī)構(gòu)貸款動(dòng)力不足。7.財(cái)政貼息不夠由于林業(yè)經(jīng)營(yíng)存在自然風(fēng)險(xiǎn)，銀行一般都上浮貸款利率，再加上手續(xù)費(fèi)、抵押的森林資源評(píng)估費(fèi)、擔(dān)保公司的擔(dān)保費(fèi)等。林農(nóng)實(shí)際承擔(dān)的貸款成本較高，需要提高財(cái)政貼息率。（二）森林保險(xiǎn)尚待推進(jìn)試點(diǎn)以來(lái)至2008年底，保險(xiǎn)公司保費(fèi)收入954.4萬(wàn)元（投保戶支付保費(fèi)763.4萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼191萬(wàn)元），承保森林受災(zāi)面積1.17萬(wàn)畝，保險(xiǎn)公司理賠348.2萬(wàn)元，森林火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作取得了初步成效。但從兩年多的試點(diǎn)情況看，存在參保率低（年參保率不到試點(diǎn)地區(qū)商品林有林地面積的7%）、參保面窄（98%以上為企業(yè)單位和林業(yè)大戶，投保面積500畝以下的林農(nóng)參保率不到2%）的問(wèn)題。其主要原因在于：林農(nóng)收入水平不高，連續(xù)投保保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力有限；保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，政府保費(fèi)補(bǔ)貼比例偏低，影響林農(nóng)投保的積極性；林農(nóng)對(duì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，參保意愿不強(qiáng)。（三）林業(yè)生產(chǎn)組織化程度有待提高 林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，目前還存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：1. 覆蓋面不夠廣雖然涌現(xiàn)出一批家庭合作林場(chǎng)、股份合作制林場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)合作社以及公司+基地+農(nóng)戶等新型合作組織、合作模式，但數(shù)量較少，覆蓋農(nóng)戶數(shù)不多，發(fā)展不平衡，部分縣大部分農(nóng)戶還是單家獨(dú)戶、分散經(jīng)營(yíng)，影響經(jīng)營(yíng)效益的提高。2. 組織結(jié)構(gòu)不夠緊由于林農(nóng)法律意識(shí)淡漠、林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)效益很難在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)出來(lái)，再加上林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織所制定的章程約束力不是很強(qiáng)，管理不規(guī)范。因此，林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)相對(duì)比較松散，一旦林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)林農(nóng)失去吸引力，很容易解散。3. 規(guī)模不夠大林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織大多是由承包到山林的農(nóng)戶通過(guò)山林折價(jià)入股后形成的，受農(nóng)戶自身經(jīng)濟(jì)條件的限制，許多林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織只能維持現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)水平，難以發(fā)展壯大。4. 科技意識(shí)不夠強(qiáng)一些林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織雖然實(shí)