政治其它相關論文-公共治理理論哲學基礎的演進及其對我國政治發(fā)展的啟示.doc

政治其它相關論文-公共治理理論哲學基礎的演進及其對我國政治發(fā)展的啟示【內容提要】行政學自19世紀末由政治學分離出來后隨著時代與社會的變遷和發(fā)展而不斷發(fā)展，尤其是20世紀中后葉，公共治理理論日益形成新公共行政和新公共管理兩大理論學派。兩者源于各自的實踐基礎，基于不同的理論假設，既是對西方社會現(xiàn)實的反應，亦是西方社會過去一段時間乃至當前社會變革的理論指南。當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，作為政治文明建設之關鍵的政治體制改革已提上議事日程，而作為政治體制改革核心內容之一的行政體制改革要求我們在借鑒和汲取西方發(fā)達國家社會發(fā)展經驗與教訓的基礎上，結合我國政治、經濟、社會環(huán)境以及歷史、文化、制度等環(huán)境因素，充分吸納西方公共治理理論的科學成份，借鑒西方官僚制的技術性成果，形成適應當前我國社會發(fā)展現(xiàn)實的公共治理模式?！娟P鍵詞】公共治理/公共行政/公共管理/執(zhí)政合法性20世紀90年代以來，中國的哲學界、政治學界、法學界和社會學界都開始使用治理（Governance）以取代統(tǒng)治（Government）來描述政治體制的延續(xù)與社會公共秩序的維持。國內學界對這一概念表達轉變的源起與意義則莫衷一是，時下一種流行于諸學科的解釋是：“治理”凸現(xiàn)了社會治理的主體由原來的政府變?yōu)檎鐣薪榻M織（第三部門、非政府組織）基層自治，我們認為，這種解釋并未真正深入問題的實質，并混淆了理論的源起與理論的發(fā)展的關系，以之來指導我國政治發(fā)展更將產生巨大危害。追溯這一概念表達轉變的源起與發(fā)展勢必要涉及行政學的產生與西方公共治理理論哲學基礎的演進。一任何一種理論的產生都源自社會發(fā)展的需要和基于人類認識的積淀，“科學研究的區(qū)分，就是根據科學對象所具有的特殊的矛盾性?！鄙鐣卫砝碚摰淖畛醢l(fā)軔是行政學與政治學的分離，學術界一般把威爾遜于1887年在政治學季刊上發(fā)表的行政學之研究一文作為這一分離的象征。威爾遜認為行政與政治不同，“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治的領域的那種混亂和沖突相距甚遠。行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理問題并不是政治問題?！蓖瑫r他又提出：“執(zhí)行憲法比制定憲法還要困難”，因此，“應建立一門行政科學力求使政府不走彎路，避免雜亂無章、不成體統(tǒng)的現(xiàn)象，加強并純潔政府機構。”要真正理解威爾遜的政治行政二分理念，我們就應該注意到美國當時的社會治理現(xiàn)實。美國南北戰(zhàn)爭后，資本主義得到迅速發(fā)展。從1860年到1894年，美國工業(yè)生產已從世界第四位上升到第一位。疆界的擴大，大公司的發(fā)展，同世界各國聯(lián)系的加強，使得政府的行政事務日益龐雜，政府機構也隨之擴大。然而，威爾遜時代政府機構盛行的分贓制（SpoilSystem），即當時政府的所有職位都是通過競選勝利者分配給其支持者完成的。政府機構工作人員的頻繁變動導致從業(yè)者難以適應政府工作的專業(yè)化和缺乏長遠眼光，使得這一制度在運行過程中日益暴露出政府運作的低效率和腐敗。有鑒于此，美國于1883年嘗試建立了基于功績制（MeritSystem）的文官制度，即將政治決策機構與決策的執(zhí)行機構的人員遴選辦法予以區(qū)分：政治決策機構的領導者實行原有的選舉制，決策執(zhí)行機構的組成人員則實行長期乃至終生雇傭制。這些政府雇員之職位保持與升遷不受決策機構領導者變遷的影響，只與他自身的教育前景、工作業(yè)績等相關。對威爾遜這樣一位既當過大學校長、又曾任州長、總統(tǒng)的大學教授，在理論與實踐的基礎上提出政治與行政二分原則并提出建立一門行政科學正是為了克服政府的低效運行與腐敗，是適應社會發(fā)展的需要。古德諾在威爾遜的基礎上進一步對行政學的哲學基礎展開了論述，他在1900年出版的政治與行政一書中提出，政治是國家意志的表達，而行政是這種意志的執(zhí)行?！霸谒械恼w制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關，美國分立的機關都用他們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別是：政治與行政?！惫诺轮Z還認為行政不應受到政治權宜措施及政黨因素的影響。這是其后羅納德懷特、馬克斯韋迫、H西蒙等具體探索行政規(guī)律的基礎。如果說威爾遜等人的政治與行政二分原則為行政科學確立了哲學基礎的話，那么公共行政科學化、技術化的道路則是由馬克斯韋伯開拓出來的。正是其從對科層制（官僚制）問題的研究中抽象出公共行政的工具理性原則，并對公共行政的體系進行了明確的形式合理性設計，現(xiàn)代行政科學范式才得以真正建立。官僚制作為實踐中的一種國家政治統(tǒng)治與社會管理方式有著悠久的歷史，早在我國春秋戰(zhàn)國時期就有類似與現(xiàn)代意義上的官僚制社會統(tǒng)治結構。但長期以來人們對官僚制缺乏深入的學理研究，正是馬克斯韋伯界定了這一制度并研究了其“合理性”之后，人們才進一步從理論和實踐上關注官僚制的基本形式和發(fā)展歷程，完善其操作設計。在馬克斯韋伯的理論信念中，對于政治來說，行政作為政治的工具，它的唯一追求就是效率。合理性的現(xiàn)代官僚制正是適應行政發(fā)展的效率需要而形成的基于明確的技術化、理性化和非人格化的權威型層級管理體制。其實，在馬克斯韋伯那里，官僚制首先是作為一種統(tǒng)治工具而存在的，然后才是作為一種管理機制而被加以關注的。在馬克思韋伯及其追隨者的理論視野中，官僚政治追求最大效率、最優(yōu)化、合理化，而這恰恰是資本主義社會的基本精神。合理化的發(fā)展必將導致行政管理的加強和社會體制的科層化。因而，熊彼特預言，未來將由于領取薪金的職員的增加而出現(xiàn)的“官僚政治”會取代資本主義文明。另一方面，他們又認為，國家是維持合法性暴力的、壟斷的強制性機構，即國家的職能在于通過強制性政治統(tǒng)治提供社會秩序。官僚制正是實現(xiàn)國家功能的工具，正是由技術官僚所構成的官僚體系和官僚制，成了運用統(tǒng)治權的組織和形成統(tǒng)治的強制性機構。他們反對把國家政治職能社會化從而使國家變得軟弱無力的傾向，主張建立一個強大的“完美國家”。總之，西方社會19世紀末20世紀初提出政治行政二分原則及行政科學產生和確立過程，是西方社會在由自由競爭向壟斷社會轉型中適應當時現(xiàn)實政治、經濟、社會環(huán)境以及歷史、文化、制度等環(huán)境因素（PolicyContext），尤其是適應經濟上的日益壟斷、社會利益的日益分化與政治上的多黨制民主體制的矛盾導致政府現(xiàn)實運作中的低效率、腐化和社會沖突加劇，導致對社會生產力發(fā)展的阻滯和社會秩序供給的障礙。其解決問題的出路在于加強官僚體制的建設，從本質來看，西方社會在應對社會轉型過程中解決社會秩序的供給更多是靠社會統(tǒng)治，即資本主義政權的存續(xù)一方面依賴于通過意識形態(tài)的灌輸強化其民眾對現(xiàn)行政治制度的信念認同，另一方面從技術層面上改革與社會統(tǒng)治不相適應的政府運行體制，即通過選舉產生強有力的政務官與通過雇傭形成有效能的文官制度相結合的行政權力運行機制。二進入20世紀以來，西方發(fā)達資本主義國家由于社會生產力的發(fā)展導致社會財富日益豐富，整個社會正處于由生活必需品時代向耐用消費品時代轉變，但與此同時，由于資本主義社會原有的社會財富分配模式漠視廣大勞動者權益，一方面，社會財富日益高度集中于少數(shù)寡頭手中，另一方面，廣大勞動者面臨日益嚴峻的收入降低與對未來收益預期的不確定性之中。最終導致西方社會在20世紀20年代末遭遇了資本主義有史以來最嚴重的世界性經濟危機（19291933）。為擺脫經濟危機，美國出現(xiàn)了羅期?！靶抡保鋵嵸|是政治發(fā)展在一定程度上反應生產力的發(fā)展要求，調整社會治理中一些原有的制度安排。其表現(xiàn)是在一定程度上關注廣大勞動者權益（包括政府規(guī)定勞動者最低工資、保護一定限額的銀行存款、強化工會的作用、工會代表勞動者與資方談判勞動會同、政府通過加稅和赤字為勞動者提供一定福利與社會保障等）。然而，在流行的理論解讀中，人們往往僅僅注意到作為“新政”技術性組成部分的強調國家干預經濟（凱恩斯主義）與擴大政府開支政策（通過增加政府雇員、提高公務員薪金、增加政府定購、擴大公共產品尤其是基礎設施投資力度等）。對羅斯福新政的誤讀，有可能在借鑒西方社會公共治理理論以服務于促進當前我國社會發(fā)展的政治發(fā)展路徑選擇時產生不切實際的幻想。20世紀50年代，世界性的社會主義浪潮對資本主義政治體制有序運行形成了巨大的壓力。尤其是進入60年代中期后，西方社會長期面臨聲勢浩大的美國黑人爭取人權運動、法國社會各界爭取社會公正和世界性的女權運動等政治環(huán)境，種族歧視、日益擴大的社會差距與極度腐敗的吏治使人們喪失了對資本主義制度的信心，由意識形態(tài)支撐的資本主義社會制度合理性急劇喪失，西方社會政權急需尋找現(xiàn)實合法性?！昂戏ㄐ砸馕吨撤N政治秩序被認可的價值統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身（至少）在事實上的被承認?！币簿褪钦f，現(xiàn)實合法性的確立只能依賴建立于至少在一定程度上順應歷史發(fā)展的潮流、傾聽并滿足公眾期待的統(tǒng)治。西方行政學者日益注重官僚體制的技術操作層面如預算、人事、組織等技術合法性的研究而忽視對政治的價值合法性如社會危機處理、政策制定、政策分析等的價值基礎問題的研究，使行政科學遠離社會生活，研究成果不能影響或參與到社會決策過程中。正是在此歷史背景（PolicyContext）下，繼30年代羅斯福新政、凱恩斯主義后，在西方社會公共治理現(xiàn)狀的基礎上，20世紀60年代以來，西方政治學家如亨廷頓等對威爾遜以來建構起來的基于政治行政二分原則的社會治理模式和理論提出了批評，特別是對政府的價值中立表示懷疑，對政府的效率目標的合法性不予認同。1972年Waldo同其學生等33位行政學者提出的黑堡宣言被認為是新公共行政學派形成的重要標志。該學派強調行政科學研究應注重自身的哲學基礎，應具有價值觀。新公共行政學派還認為，政府在為社會提供秩序的過程中除了要促進生產力的發(fā)展（主要通過提供制度安排）和具有效率（通過完善官僚體制）之外，同時還應解決制度正義（主要體現(xiàn)在社會制度符合歷史發(fā)展規(guī)律）與社會平等（主要體現(xiàn)在關注弱勢群體，縮小社會貧富差距）。20世紀60年代末以來，新公共行政學派的理論在一定范圍和一定程度上應用于實踐，著名的如英國工黨1970年執(zhí)政以后實行的國有化改革，歐洲社會民主黨的福利國家改革以及美國上世紀六、七十年代的一系列社會改良?？陀^地說，這些社會改良在一定程度上緩解了政治合法性危機，但由于這些政權的現(xiàn)實的執(zhí)政環(huán)境（PolicyContext）中不可能真正實現(xiàn)制度正義與社會平等，同時由于歷史與現(xiàn)實因素的影響，這些社會改良在現(xiàn)實的政治運行中又產生了一系列新的社會問題，如國有化企業(yè)效率降低、公共行政中人浮于事、社會創(chuàng)新動力不足，形成了效率缺失。因而20世紀80年代以來，以撒切爾主義和里根革命為代表的西方社會公共治理模式發(fā)生了重新轉向注重政府效率和加強經濟運行的競爭性的方向。在行政科學研究上的反應就是新公共管理學派的誕生。新公共管理學派在總結實踐經驗的基礎上，以公共選擇理論、代理人理論、交易成本理論、新制度經濟學理論、供給學派、貨幣主義和理性預期學派等保守主義經濟學或新自由主義經濟學為理論基礎，強調市場導向作用。不斷開拓政府運作的效率模式，主張政府機關要效法企業(yè)界，追求效率。形成了諸如民營化理論、BOT模式、政府再造、社區(qū)主義和第三部門（NPO）等技術操作層面的理論。然而，無論是新公共行政學派及其實踐抑或是新公共管理學派及其實踐并未能真正解決效率與公平問題，西方社會公共治理理論的最新發(fā)展表現(xiàn)為以吉登斯為代表的“第三條道路”，吉登斯試圖調和效率與公平的關系，并企圖二者兼顧。從布萊爾新工黨政府的執(zhí)政效果來看，新公共治理理論在英國的實踐效果并不理想。通過理論的梳理我們認為，西方公共治理理論的演進在理論表現(xiàn)形態(tài)上可謂色彩斑斕，甚至涌現(xiàn)出如獲得諾貝爾獎的學者西蒙等人。不可否認，西方公共治理理論在其100多年的發(fā)展過程中加深了人類對社會歷史發(fā)展規(guī)律的認識，開拓出了一系列的社會治理的操作技術，如崇尚法制、講求效率等。但是，由于要么因為基于的哲學基礎（政治理念上的效率至上）與社會發(fā)展規(guī)律（潮流）相違背，要么由于其制度環(huán)境（政治體制）難以完全容納其哲學基礎（政治理念上的效率與公平兼顧），理論建構的形式完美與實踐的不盡如人意也就是必然的。三我們探討西方公共治理理論的演進與其哲學基礎的嬗變，除理論研究上的旨趣外，更重要的在于對當下我國政治發(fā)展路徑選擇的憂思。國人由20世紀70年代從思想到實踐的盲目排外，已逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)時的盲目崇洋與照搬照抄，當前，無論是學界還是政界，關于社會轉型言必稱憲政體制，關于社會治理言必稱市民社會和第三部門，關于行政改革言必稱黨政分離、小政府大社會，但我們對相關理論的理解又往往不能把握其精髓。我們絕不否認西方理論的先進，但不可忘記任何科學理論都有其適用閾值，即有其產生和發(fā)生作用的社會物質基礎。如同發(fā)生在19世紀末的牛頓經典力學與量子力學的論爭以今天的眼光來看多少有些可笑一樣，在社會治理上的盲目崇洋與照搬照抄西方更顯不智。西方公共治理理論的演進是對其公共治理實踐的總結與其對自身社會治理環(huán)境（PolicyContext）的恰當把握基礎上的。我們認為在梳理西方公共治理理論演進及其哲學基礎嬗變的過程中，可以給我們的政治發(fā)展路徑選擇提供以下啟示：政治與行政的分離是歷史發(fā)展的過程。以最早提出政治與行政二分并在社會公共治理中施行的美國為例，政治決策與決策執(zhí)行的分離是多黨政治條件下政權的易變與政府工作人員的分贓制安排引至諸多流弊而采取的一種無可奈何的選擇。其改革是為了確保其多黨執(zhí)政體制穩(wěn)固，也就是確保其政治治理意識形態(tài)合法性的前提下，增強其政治運行的現(xiàn)實合法性，即通過減少腐敗和提高效率改善政府的滿意度，那么，在我國現(xiàn)實的政治與行政一元化且政治責任制相對缺失的執(zhí)政條件下，政治發(fā)展不可能實現(xiàn)政治與行政的二分。如果強行分離，執(zhí)政黨的控制能力就會從根本上受到削弱，“結果，就會隨著執(zhí)政黨控制能力的削弱而迅速產生出各種各樣的政治實體，這些政治實體又會迅速地正當化。也就