政治其它相關(guān)論文-探索“第四域”.doc

政治其它相關(guān)論文-探索“第四域”中國(guó)在社會(huì)領(lǐng)域中的改革實(shí)踐已經(jīng)走在了理論的前面，迫切需要理論來(lái)總結(jié)來(lái)概括。如何富有成效地思想，觀察、總結(jié)、提煉這些正在發(fā)生著的社會(huì)事實(shí)，形成關(guān)于認(rèn)識(shí)這些社會(huì)事實(shí)的概念、原則和系統(tǒng)框架，并且盡量完整地把它們表達(dá)出來(lái)，是對(duì)社會(huì)科學(xué)界的一大挑戰(zhàn)。它首先要有棄舊圖新的意識(shí)和愿望。思想是讓人感到有同感、痛感的那一種東西。在它的一頭，緊緊連著現(xiàn)實(shí)，而另一頭，則連著豐富廣闊的前人和今人的思想成果。既是批判性的又是建設(shè)性的思想，才能承載這個(gè)變動(dòng)不拘的世界。本文試圖提出一個(gè)探索性概念第四域，將筆者對(duì)社會(huì)公益事業(yè)改革出路的思考作一初步的概括和分析。一、為什么提出“第四域”這個(gè)概念我所稱的“第四域”是相對(duì)獨(dú)立于市場(chǎng)（第一域）、政府（第二域）和志愿域（第三域）的由社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)組成的領(lǐng)域。所謂“域”，是指有組織行動(dòng)的不同方面，我之所以不用“部門”而用“域”這個(gè)詞，主要是為了論證的方便。下文將混用這兩個(gè)詞。筆者提出第四域這個(gè)概念，是為了適應(yīng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的迫切需要。中國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的迫切需要是什么？是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。我們必須承認(rèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展分屬于兩個(gè)不同的發(fā)展范疇，各有其獨(dú)立的內(nèi)涵、特征、目標(biāo)、規(guī)律和衡量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)踐都證明，社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)繁榮并不必然或自動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定。改革20多年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的確取得了舉世矚目的成就，持續(xù)保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，人均GDP上升至1090美元，但是社會(huì)問(wèn)題十分突出，目前各類不穩(wěn)定因素卻在大幅度增加，例如過(guò)去五年受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件年平均增長(zhǎng)30以上，幾乎每3年翻一番.又如，1996年底我國(guó)傳統(tǒng)民政“三無(wú)人員”只有50萬(wàn)人，到1997年底我國(guó)最低生活保障人員（簡(jiǎn)稱低保對(duì)象）達(dá)到89.2萬(wàn)人；據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)，到2002年1月底，全國(guó)享受我國(guó)低保人數(shù)達(dá)到1235萬(wàn)人，比2000年年底增加了2倍，其中90以上是困難職工和失業(yè)家庭成員。全國(guó)沒(méi)有納入低保范疇的仍有約500萬(wàn)人。2002年1月我國(guó)城鎮(zhèn)低保人數(shù)是1997年底的近14倍。這些社會(huì)指標(biāo)增長(zhǎng)率都大大超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率“。顯然，社會(huì)發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國(guó)目前的主要問(wèn)題。社會(huì)發(fā)展諸領(lǐng)域中，矛盾最突出的方面，在于城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體利益未受到應(yīng)有的保護(hù)，弱勢(shì)群體的規(guī)模和受損程度有擴(kuò)大趨勢(shì)。中國(guó)的弱勢(shì)群體不僅包括農(nóng)村的幾億農(nóng)民，進(jìn)了城的9800萬(wàn)農(nóng)民工，還增加了城市里幾千萬(wàn)下崗、失業(yè)職工，以及脫離國(guó)有企業(yè)國(guó)有機(jī)構(gòu)自謀生路但是日子過(guò)得不好的人。這些人再加上他們的家屬，可以想見(jiàn)是一個(gè)非常龐大的數(shù)字！顯然，中國(guó)的大多數(shù)人口處于艱難掙扎的社會(huì)底層，這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)類型是畸型化的，是危險(xiǎn)性很大的。搞得不好，這個(gè)社會(huì)底層就會(huì)發(fā)生斷裂，從整體社會(huì)中分裂出去。中國(guó)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)決定著社會(huì)政策的基本走向必須向著弱勢(shì)群體傾斜，綜合性的社會(huì)救助和廣覆蓋的社會(huì)福利政策當(dāng)推首位。以這個(gè)政策方向檢驗(yàn)一下20多年來(lái)的政策實(shí)踐，最突出的問(wèn)題是社會(huì)公益事業(yè)尤其是教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利事業(yè)，由于經(jīng)營(yíng)過(guò)分市場(chǎng)化，損害了公眾利益特別是窮人的利益。自20世紀(jì)80年代中期始，中國(guó)的事業(yè)單位改革基本上以減員和籌款為目標(biāo)，走上“市場(chǎng)化”、“企業(yè)化”道路，同期實(shí)行的政府體制改革也提出了“社會(huì)化”、“市場(chǎng)化”、“產(chǎn)業(yè)化”的口號(hào)，想發(fā)動(dòng)社會(huì)辦公益、企業(yè)辦公益。而這場(chǎng)改革競(jìng)從社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)出租、個(gè)人承包發(fā)展到教育、衛(wèi)生、體育、文化諸領(lǐng)域統(tǒng)統(tǒng)可以包、租、賣卻始未料及。江蘇、四川的一些地市甚至將中小學(xué)、幼兒園賣掉，公共財(cái)產(chǎn)大量流失，職工與公共財(cái)產(chǎn)掠奪者之間發(fā)生對(duì)抗性矛盾，演成白熱化沖突，后果嚴(yán)重。市場(chǎng)體制下如何通過(guò)公共品的提供與管理保障公共利益尤其是窮人的利益，成為維護(hù)社會(huì)公正，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)峻課題。我國(guó)的現(xiàn)行模式有二：一是沿襲計(jì)劃體制“政事不分”的傳統(tǒng)，由政府統(tǒng)攬決策和執(zhí)行，持續(xù)“行政事業(yè)一體化”和“事業(yè)單位行政化”的管理體制；二是實(shí)施“政事分離”，即行政部門決策，將執(zhí)行部門即事業(yè)機(jī)構(gòu)盡可能地丟給市場(chǎng)。從政事不分到政事完全分離，可以說(shuō)20余年間政府體制與社會(huì)體制改革的軌跡只在純粹的政府和純粹的市場(chǎng)這兩個(gè)極端環(huán)繞，沒(méi)能走出一條路來(lái)。至于兩端之間有沒(méi)有中間道路可走？卻沒(méi)有過(guò)認(rèn)真探索。筆者提出探索第四域，就是試圖走一條中間道路，從我國(guó)國(guó)情和社會(huì)文化淵源出發(fā)，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將計(jì)劃體制下政府的公共執(zhí)行部門事業(yè)部門，重構(gòu)為市場(chǎng)體制下的第四域。二、什么是“第四域”筆者認(rèn)為，在中國(guó)，第四域是由社會(huì)公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)亦可稱新事業(yè)單位組成的領(lǐng)域，它相對(duì)獨(dú)立于市場(chǎng)域即第一域、政府域即第二域和志愿域即第三域。第四域也可稱為事業(yè)域。事業(yè)這個(gè)詞，來(lái)自中國(guó)文化的贈(zèng)予。它表達(dá)了極為豐富的內(nèi)容。例如中國(guó)歷史上從來(lái)將文化、教育、出版稱為事業(yè)而不是企業(yè)，是因?yàn)檫@些領(lǐng)域的產(chǎn)品和運(yùn)作既包含公共性的內(nèi)涵又具有經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)涵。公共性的內(nèi)涵指的共用性或稱只能共同消費(fèi)不能個(gè)別消費(fèi)的特性。經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)涵指的是生產(chǎn)者可以運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行排他性生產(chǎn)的特性。只具經(jīng)營(yíng)性內(nèi)涵的產(chǎn)品是純粹的市場(chǎng)產(chǎn)品或者企業(yè)產(chǎn)品。而只具公共性內(nèi)涵、不可能通過(guò)市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)其內(nèi)涵的產(chǎn)品屬于政府產(chǎn)品例如國(guó)防。只有位居兩者之間的產(chǎn)品才是事業(yè)產(chǎn)品亦可稱公共服務(wù)產(chǎn)品。所有的事業(yè)產(chǎn)品都具有公共性和經(jīng)營(yíng)性這兩重性。但是并非所有的事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)都需要事業(yè)組織的外殼。只有當(dāng)事業(yè)產(chǎn)品的公共性內(nèi)涵不能被經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)涵所反映，才需要保持事業(yè)的外殼即事業(yè)組織形態(tài)。反之，則不必保持事業(yè)組織的形態(tài)，可改為企業(yè)形態(tài)。當(dāng)然，這類企業(yè)的社會(huì)公共責(zé)任要高于其他制造業(yè)企業(yè)。例如，改革以來(lái)，我國(guó)將應(yīng)用型科研單位劃為自負(fù)盈虧類，稱為“企業(yè)化管理的事業(yè)單位”，而將市場(chǎng)中新誕生的這類機(jī)構(gòu)稱為企業(yè)。最近，已將前者改制為企業(yè)，兩者統(tǒng)一起來(lái)了。再如，教育和新聞出版業(yè)的公共性內(nèi)涵顯然不能被經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)涵所反映，因此這類行業(yè)的組織形態(tài)以事業(yè)態(tài)為宜。要特別強(qiáng)調(diào)的是，事業(yè)態(tài)組織的經(jīng)營(yíng)性很強(qiáng)，不像慈善類或志愿類組織那樣一般不涉足市場(chǎng)，所以不宜強(qiáng)調(diào)不以營(yíng)利為目的，而是要明確不以營(yíng)利為唯一目的和首要目的，必須同時(shí)滿足社會(huì)公益的目的。至于第四域能否與國(guó)際接軌？首先，這類組織因各國(guó)的法律的規(guī)范不同而稱呼不同，因此不必強(qiáng)求統(tǒng)一。在美國(guó)，與基金會(huì)和社團(tuán)組織一起被統(tǒng)稱為非營(yíng)利組織；在英國(guó)，被稱為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，民間辦的被稱為“志愿機(jī)構(gòu)”；在日本，政府辦的被稱為“獨(dú)立行政法人”，民間辦的被稱為“特定公益法人”（學(xué)校法人、社會(huì)福利法人等）。第二，由誰(shuí)舉辦這類機(jī)構(gòu)并不那么重要。在歐美國(guó)家大都由志愿組織興辦，在中國(guó)，大都由政府興辦，這與國(guó)家的文化傳統(tǒng)有關(guān)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球一體化的背景下，只要處理好政府與這類機(jī)構(gòu)在規(guī)劃、融資等公共功能方面的關(guān)系，確立提供公共服務(wù)的基本運(yùn)營(yíng)秩序和規(guī)則以及績(jī)效評(píng)估方式，中國(guó)的這類機(jī)構(gòu)完全可能逐步地由民間承擔(dān)。個(gè)人、企業(yè)、志愿組織都可以辦。所以，真問(wèn)題并不在于事業(yè)單位由誰(shuí)辦，而是辦事業(yè)不能像辦企業(yè)那樣，需要找到辦公共服務(wù)的規(guī)則，來(lái)解決兼顧公共性和經(jīng)營(yíng)性的難題。構(gòu)建第四域即市場(chǎng)體制下的事業(yè)部門，在觀念明確之后最緊要的工作是法律建設(shè)。筆者以為，為了將事業(yè)法人與政府法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人并列為中國(guó)四類獨(dú)立的法人組織形態(tài)，首先需要賦予事業(yè)法人以新的法律含義。事業(yè)法人是兼有公共性與經(jīng)營(yíng)性的組織形態(tài)。它與政府的區(qū)別在于不僅有公共性而且有經(jīng)營(yíng)性，是公共服務(wù)的操作機(jī)構(gòu)，它可以營(yíng)利，不應(yīng)簡(jiǎn)單地將事業(yè)法人機(jī)構(gòu)劃做非營(yíng)利機(jī)構(gòu)；它與企業(yè)的區(qū)別在于不僅有經(jīng)營(yíng)性而且有公共性，不以營(yíng)利為唯一目的和首要目的，所以不宜作為企業(yè)機(jī)構(gòu)；它與社團(tuán)的區(qū)別在于不是個(gè)人的簡(jiǎn)單集合而是專業(yè)化、服務(wù)類的實(shí)業(yè)態(tài)組織。它的產(chǎn)出不是活動(dòng)而是可清晰劃分的某類公共服務(wù)。二是統(tǒng)一考慮事業(yè)法人和社團(tuán)法人的稅收減免問(wèn)題。原則上將稅收減免與法人的組織形態(tài)相對(duì)分開(kāi)，根據(jù)組織活動(dòng)行為的社會(huì)成本與收益的相關(guān)計(jì)算予以決定。三是將目前政府辦的事業(yè)法人與民辦非企業(yè)單位法人合并為統(tǒng)一的事業(yè)法人。三、第四域能否獨(dú)立存在人們總是在區(qū)別中認(rèn)識(shí)事物。關(guān)于第四域是否具有獨(dú)立性的問(wèn)題，需要在與其他域的區(qū)別中加以辨認(rèn)。辨認(rèn)的主要原則，是第四域是否具有不同于其他域的獨(dú)立的關(guān)系權(quán)力構(gòu)型和獨(dú)立的行動(dòng)邏輯。這一原則來(lái)自筆者將社會(huì)學(xué)家布迪厄（PierreBourdieu1930-2002）的場(chǎng)域理論、培爾?。∕ichelPeillon）的社會(huì)福利場(chǎng)域理論與桑德（Saunder.H.H）關(guān)系權(quán)力理論的整合?！坝颉奔礊椤熬哂邢鄬?duì)獨(dú)立性的社會(huì)小世界”，它是由一定的關(guān)系體系構(gòu)成的。關(guān)系體系是由行動(dòng)者的身份、利益、權(quán)力、感知與誤解、交互作用（包括對(duì)抗與合作）等5個(gè)方面的關(guān)系構(gòu)型形成的網(wǎng)絡(luò)。在社會(huì)福利的世界中，權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型往往決定著整個(gè)關(guān)系體系的特征。所以，從社會(huì)政策的視角，既可用權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型是否不同來(lái)觀察政府域、市場(chǎng)域和志愿域，同時(shí)，又可用這個(gè)概念來(lái)驗(yàn)別第四域的存在。如果我們可以證明，社會(huì)公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)營(yíng)事業(yè)具有不同于政府、企業(yè)以及志愿部門的權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型，而且這種構(gòu)型能夠被不斷地再生產(chǎn)出來(lái)，那我們就可以說(shuō)，第四域的確可以獨(dú)立存在。如何鑒別社會(huì)福利世界中權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型呢？筆者根據(jù)兩位英國(guó)學(xué)者大衛(wèi)。比爾斯，霍華德。格倫內(nèi)斯特的研究成果提出以下的變量：1、利益相關(guān)者即機(jī)構(gòu)由誰(shuí)以及由什么來(lái)驅(qū)動(dòng)；2、正式的組織結(jié)構(gòu)；3、核心的財(cái)政及資金來(lái)源；4、資源配置原則；5、工作人員類型。其中，變量1、2、3、5是兩位英國(guó)學(xué)者提出的，資源配置原則變量和第四域的各對(duì)比項(xiàng)是筆者提出的。我試圖通過(guò)這個(gè)簡(jiǎn)明的列表證明第四域?qū)儆谝粋€(gè)具有獨(dú)立關(guān)系構(gòu)型和行動(dòng)邏輯的獨(dú)立的領(lǐng)域。第一個(gè)變量利益相關(guān)者即機(jī)構(gòu)由誰(shuí)以及由什么來(lái)驅(qū)動(dòng)。在動(dòng)力機(jī)制和價(jià)值觀方面，第四域與市場(chǎng)域和志愿域的區(qū)別很明顯，而與政府域的定位接近。如果說(shuō)，政府的驅(qū)動(dòng)力來(lái)自選民尤其是中間選民的選擇傾向，那么，第四域即社會(huì)公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的驅(qū)動(dòng)力就來(lái)自執(zhí)政的政府的社會(huì)政策選擇。國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)都可以證明這一點(diǎn)。例如西方發(fā)達(dá)國(guó)家近20余年的發(fā)動(dòng)公共治理改革，將政府直接管理的許多公共服務(wù)項(xiàng)目交由各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，服務(wù)的權(quán)力下放結(jié)果造就了公共服務(wù)供方的準(zhǔn)市場(chǎng)。需要解釋的，是志愿域的動(dòng)力準(zhǔn)則被概括為“多種利益相關(guān)”。這一條正是兩位英國(guó)學(xué)者的新觀點(diǎn)。即志愿域的最大特點(diǎn)，是“利益相關(guān)者的模糊性（stakeholderambiguity）”。所謂模糊，指的是傳統(tǒng)意義上的利益相關(guān)者，包括所有者、取薪職員、消費(fèi)者或用戶的角色不同于人們的常識(shí)。在市場(chǎng)組織或者政府機(jī)構(gòu)中，雇主與雇員、雇員與非雇員、提供者與接受者、領(lǐng)導(dǎo)與下屬、董事會(huì)成員與職員之間都有明晰的分界線，但是志愿機(jī)構(gòu)里，所有這些類別的人的工作都可能發(fā)生重疊。而在志愿機(jī)構(gòu)里，這些都不是特異的、暫時(shí)的背離常規(guī)，而是帶有根本性的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。例如志愿組織里沒(méi)有政府部門或市場(chǎng)部門的所有者，決定事情的動(dòng)力來(lái)自董事、職員、會(huì)員、志愿者、用戶，還有資金的提供者多個(gè)利益相關(guān)者的整合；它的取薪職員經(jīng)常和不取薪的志愿者一道工作，模糊了按鐘點(diǎn)拿工資的概念；它的消費(fèi)者或者用戶大都屬于弱勢(shì)群體，在接受資助的同時(shí)也對(duì)提供者產(chǎn)生了良好的回饋和精神籍慰，這使得接受者和提供者之間的鴻溝能夠被縮小，使得后者能產(chǎn)生更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)來(lái)滿足接受者的需求。等等這些機(jī)制都是第四域并不具備的。換言之，第四域行動(dòng)者的權(quán)力和利益構(gòu)型與志愿域并不相同。由于市場(chǎng)域的動(dòng)力準(zhǔn)則是股東和與利潤(rùn)相關(guān)的目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)利益至上，不用說(shuō)，這與第四域的規(guī)則毫不相同。如果將第四域的動(dòng)力準(zhǔn)則混同于市場(chǎng)域，以營(yíng)利而不是以滿足人的基本需要為目的，就會(huì)導(dǎo)致將公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)效果與機(jī)構(gòu)及職工自身直接得好處掛鉤，就會(huì)破壞公共服務(wù)的基本準(zhǔn)則和本身的價(jià)值。教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)濫收費(fèi)就是動(dòng)力準(zhǔn)則被混同的例子。第二個(gè)變量是正式的組織結(jié)構(gòu)。上表中除了志愿域的特征是“模糊的”，其它都是“官僚的”，也就是組織機(jī)構(gòu)遵循等級(jí)制和制度權(quán)威而運(yùn)作。志愿域的結(jié)構(gòu)是非正規(guī)與正規(guī)組織并存、非正規(guī)活動(dòng)與正規(guī)活動(dòng)并存，個(gè)人魅力、個(gè)人權(quán)威在運(yùn)營(yíng)中起著重要作用。第三個(gè)變量是核心的財(cái)政及資金來(lái)源。第四域與其他三域有著顯著區(qū)別，既不是來(lái)自稅收